建立切實有效的“治超”長效機制

治理超限，超載運輸工作的廣泛性，嚴重性、復雜性決定了治理的長效性，這項長期的工作決定了建立長效機制及其平穩運行的必要性。

治理公路超限超載運輸的工作，是我國公路事業和公路運輸行業發展中帶有全局意義的大事。治理超載超限運輸工作的廣泛性、嚴重性、復雜性決定了治理工作的長期性，這項長期的工作決定了建立長效機制及其平穩運行的必要性。

為使長效機制并運行有效，防止發生治理措施簡單化、表面化和臨時化的傾向及其帶來的不良效果，在建立前必須對癥下藥、找出問題的癥結。科學分析、把握和確定公路超限超載運輸產生的主要原因。只有把原因找對、找準，才能制定出科學、有效的“治超”長效機制。

公路超限超載運輸的成因

公路超限超載運輸的成因主要分為三個層次：第一層次是法制方面的；第二層次是經濟方面的；第三層次既是經濟方面的又是體制方面的。

第一層次：相關法規不盡完善，執法力度。部門間的協調有待增強

在我國，道路運輸和公路交通是由兩個不同的政府部門分別管理。即使在公路上，也存在路政和運政兩個部門和兩類管理內容，而車輛的生產法規又完全由另外的部門制定。對于公路上的交通和運輸，多年來相關部門雖然出臺過許多層次不同的法規，但這些法規由于時期、環境的發展及變化，需要調整或亟待完善。在公路交通和道路運輸及車輛生產等三類各自獨立的法規體系中，還存在一些行駛行為、運輸行為和生產行為的法律盲區。即使在幾個獨立的法規體系中，還有需協調統一的內容。

相關部門之間的執法不相協調。一些運政部門和公安交通管理部門，因為還沒有認識到超限超載運輸除了對公路橋梁帶來了極大的破壞以外，還會給運輸市場的正常秩序、運輸過程的安全、車輛及人員的交通安全帶來非常嚴重的負面影響，因此對公路超限超載運輸行為的關注度不夠；在實際執法過程中，執法也缺乏應有的力度。目前，治超普遍采用的處理措施是卸載，而此種力度的執法不能從根本上起到約束和懲戒車主及貨主違法行為的作用。駕駛人員往往可設法繞過檢查站以逃避檢查，更何況檢查站的設置是很局限的。路政、運政人員即使發現并確證車輛的“大噸小標”行為后，也無法規賦予的有力手段和措施來糾正此種違法行為。

第二層次：公路規費在現行運價所得收入中的比重過高

在正常情況下，運輸收入應高于公路規費。一個國家、一個地區運輸行業內的公路規費的支出與運輸收入一般會形成一種相對固定的比例關系，若此比例過低，一方面會造成運輸行業短期的高利潤，市場經濟較成熟時過低的比價很快會由于行業內的競爭和行業間的競爭而趨于合理；另一方面會使政府的公路規費收入過低，公路建設和養護事業缺乏必要的資金保證，路網的不良狀況反過來又會增加運輸成本。而比例過高則有可能迫使本行業的人員、企業、資金的離去；也有可能使本行業的從業人員，主要是管理者鋌而走險、違規違法獲取利潤。公路超限、超載運輸就是后一種情況的典型。比重的高低取決于運價水平的高低和公路規費水平的高低。公路超限超載運輸主要發生在中長距離運距、比重較高的散裝貨物上，經常表現為煤炭、建材、礦石、農副產品等。根據我國目前車型、貨類、運價、實載率及各種公路規費等因素計算，以10噸貨車、運價為0.40元為例，公路規費支出占運費收入的比例約為34％，如果加上工商稅，稅費總支出占運輸收入的比例為39％左右。問題還在于，燃料、勞務車輛等非稅費成本的水平壓縮余地甚微。

但本文并不把原因歸結為較高的公路規費水平，因為運價可以隨著公路規費或者成本的增加而提高，如歐洲許多國家，雖然這些國家的公路規費名目與我國不盡相同，仁其燃油稅的負擔卻很重。燃油的最終售價約為我國的三倍，在我國，燃料費用約占運輸總成本的27％左右，如果燃油的價格是我國的三倍，其公路規費(燃油稅也屬公路規費)的規模和水平可見一斑。但問題是這些國家運輸企業的運價可以執行到較高水平。而我國公路運價則不能相應提高。其原因有三：我國擁有大批量的社會車輛，這些車輛的成本都不是由運輸收入支付的。在法制不健全的情況下，它們可以非常低的價格進行運輸交易。盡管這些車輛的運輸是在一種半公開的狀態下進行，但由于這些車輛的數量十分巨大，所以對運輸價格的抑壓效果十分明顯；我國許多地區的一些重要物資的價格一直受到政府的保護，而這些物資的成本并不能完全依照市場的價格變動，運輸成本往往是這些物資的重要組成部分。以電價為例，其價格受到政府的保護，煤炭的運輸費用只能限定在一定的水平之內，運價因此也不能提高；法制觀念淡漠的專業運輸車輛，尤其是個體運輸車輛，在偷漏各種規費的情況下，競相壓低價格以攫取貨源。在此情況下，運輸業戶主要是個體運輸業戶采用雙重辦法獲取利潤。一是采用大噸位車輛，即使用先進設備以合法手段提高效率；二是采用“大噸小標”的手段偷漏公路規費以獲得非法利潤。較高的公路規費與不能相應提高的運費相比，其結果必然造成公路規費在成本中的比例失調。

第三層次：我國道路運輸市場中運輸主體的生產效率過低

當前，我國公路貨運主體很低的車輛實載率和較低的工作效率是我國專業公路運輸企業多、小、散、弱狀態的必然結果。以往的大中型專業運輸企業或解體、或名存實亡、或舉步維艱，這些企業目前所擁有的車輛總數只占全國貨車總數的3％左右。而完成了我國公路貨運周轉量近一半的卻是公路運輸個體戶及聯戶，這些企業或個體戶管理水平的低下可想而知，不可能指望這樣的企業大幅度地提高實載率和車輛工作率。公路條件的改善所帶來運輸效率的提高，僅能被看作為是微觀層面的提高。宏觀層面的提高，必須依賴于整個運輸企業乃至運輸行業組織管理水平的提高和設施設備以及人才、技術水平的提高。在微觀層面(即設施、設備)的效率提高不足以彌補宏觀層面的生產效率低下的情況下，以運輸個體戶為主體的專業運輸力量做起了公路規費的文章。遺憾的是，在當前的法制環境下，偷漏公路規費還是可能的。

長效機制運行的必要保障措施及市場經濟環境的培育

目前，業內人士已對建立治超的長效機制取得了共識，但在建立治超的長效機制前后又應采取那些保障措施，卻眾說紛紜。根據前面分析的超限超載運輸的成因，筆者認為有兩項是近期最急迫也是最重要的保障措施。

第一，長效機制運行的兩項必要保障措施

——對營運車輛配備電子營運證。我國的車輛戶籍制度和營運制度比較復雜。車輛的牌照由公安部門頒發，車輛的養路費由交通系統的稽征部門征收與管理，車輛的營運又由交通系統的運管部門進行管理。對同一技術數據，三部門的注冊情況可以完全不同，這樣就使得車主偷漏公路規費成為可能。此外，車輛有關證照的發放不夠嚴謹。有時一臺車輛可同時擁有幾本行車執照。不同的行車執照中車輛的總重和載重噸位都可能有很大差距。駕駛員視情況而出示不同的行車執照以偷漏公路規費。尤其需要指出的是，各地區在治理過程中，基本未在超限、超載運輸的車輛的營運證上進行違規登記。這對車輛的繼續超限、超載，沒有起到長遠的制約作用。此問題的發生也存在一定的客觀原因，因為一些短途運輸車輛根本不具備營運證明；相反在一些長途干線上，許多車輛有多個營運證，有些營運證還是偽造的。即使執法人員進行了登記，但對其違法行為的處理能起到應有的作用。

根據上述情況，有必要在全國范圍內實行統一的電子營運證制度。電子營運證申領的范圍是有營運證的貨車；電子營運證由車主向運管部門申請得到；該證件所載入的信息應與規費征稽部門、運政管理部門和公安交通部門掌握的信息完全一致。上述三個部門信息不統一的，應先予以統一，方可申領電子營運證。電子營運證的功能是代表本車輛的營運資質和顯示合法的技術參數數據和信息。不能提供電子營運證的貨車，將不能進行商業性運輸，即營運性運輸。電子營運證所載信息應包括：車輛的型號、出廠年限、功率、制動形式、整備質量、貨物滿載時的車輛總質量。牌照號、車輛擁有者或單位、所用燃料種類、交通違章記錄、違法違規運輸記錄、駕駛員有關信息等。

推行電子營運證制度后，公安、交通兩部門可以依據該車輛的電子營運證所載唯一性信息，對其進行交通管理、征費管理和運輸管理。由于信息的統一和惟一性，養路費和車輛通行費的征收都可以準確無誤。通過電子營運證，有關部門可了解車輛的相關記錄，并可登記一些新的、必要的信息。在電子營運證實施之后，無電子營運證而進行商業運輸的，主管部門可當即對其進行處理。電子營運證的采用，會在很大程度上解決部門間的協調和統一執法力度的問題，會對超限、超載行為起到真正的震懾和約束管理作用，從而保證長效機制有效運行。

——加速進行動態軸重檢測裝置的應用與推廣。

當前各省設置了為數不少的檢測站，動用大量的人力進行路面執法。但由于檢測的范圍仍然有限，檢測時間范圍內也經常發生時緊時松的情況，一些檢測站還經常發生排隊候檢的情況。以上情況，在治理超限超載初期還可得到車主或駕駛員的理解，因為當時的超限超載比例高達80％～90％。而目前此比例已下降到10％以下，再對所有貨車進行靜態的檢測，既占用大量的人力、物力、財力，又影響并不超限超載的被檢車輛的運輸效率。因此，采用更先進、科學的檢測設備及手段以提高檢測效率是非常急迫的。在檢測站點前方適當距離內，安裝自動的動態檢測設備，對所有通過車輛的車輛總重和各軸的軸重進行動態檢測，發現超標的車輛，可將其引入檢測區域，并通過一定的技術手段通知設在后方的檢測站人員，對這些車輛進行靜態復檢。這樣既可以不延誤非超重車輛，又可大量減少治超人員的投入，從而提高車輛檢測站的通過速度，減少車輛的滯留。

第二，市場經濟環境的培育

除上述兩項保障措施外，健康、正常的市場經濟環境對于確保治超長效機制平穩運行，也是非常重要的。因為要根治公路超限超載運輸，除了法制建設及檢測手段外，還需要健康的經濟環境和行業發展環境作保證。健康、正常的市場經濟環境的培育，是要解決一般督管、治理所不能解決的深層次的問題。這主要包括運輸行業的效率、健康的運價形成機制等。只有營造出健康、正常的市場經濟環境，才能消除公路超限超載運輸的發生原因。當前，市場經濟環境的培育可從以下三方面入手：

——提高運輸行業的營運效率。

前面已經論述，運輸收入須明顯高于運輸成本時，才能消解運輸業戶超限超載運輸的經濟動因。而運輸成本的降低，在很大程度上依賴于運輸效率的提高。我國公路運輸效率低下的最突出表現是車輛實載率的極度低下，40％～50％的行業平均實載率大大低于發達國家的水平。而要解決實載率低下的問題，必須首先解決我國當前行業運輸主體結構失調問題、解決我國運輸市場內部的市場壁壘問題。由于運輸主體多、小、散、弱的特點，使得運輸企業或業戶沒有能力也無從進行配載運輸或返程運輸。這是由于過小的企業規模不具備運輸網絡，也不具備采用信息進行配載的條件。此外，運輸主體規模過小，使它們缺乏足夠的能力和技術采用先進的甩掛運輸形式，以及使用技術先進的專用車輛。它們更無力在設施齊備的運輸場站內進行高效率的裝卸作業。因此，要從根本上解決超限超載運輸的問題，從長遠上講，必須徹底地改變我國當前運輸主體結構失調的問題。若非如此不能大幅度地提高運輸效率，也就不能降低運輸成本，因而也就留下了公路超限超載運輸的動因。

——建立健康的運價形成機制。

建立健康的運價形成機制，是保證公路運輸合理競爭、使超限超載運輸治理長效機制有效運行的重要條件。發達國家的超限超載運輸所以能得到有效控制，就是因為其運價形成機制比較合理。應該承認，這些國家公路運輸的直接成本也是比較高的。由于燃油稅的原因，西歐國家公路規費的水平普遍較高。但這些國家的運價可以相應地提高，從而保證運輸行業的效益，運輸企業大可不必以身試法進行違規運輸。而我國公路運輸的價格并沒有根據運輸成本的變化而變化，由于一些物品的定價(如電煤價格)仍然保持著計劃經濟時期的定價制度，約束了公路運輸價格的合理提高。對于大多數產品的價格，由于各行業內部競爭的激烈，許多產品是在確定產品價格后再進行運輸服務的定價，這樣公路運輸的價格被壓得很低。這就使得那些偷漏規費的不法業戶和那些不進行獨立核算的社會自備車輛在競爭中處于有利地位。在這種情況下，運價完全不能反映運輸成本的真實水平。在長效治理過程中，必須要破除陳舊的價格體系，建立全新的以市場為導向的運輸價格形成機制，運價要能充分反映運輸成本的變化。

——引入科學的市場準入制度，保證競爭的公平性。

由于當前公路運輸市場的準入制度不夠完善，這就導致了我國公路運輸市場相對混亂的局面。大量的、不計成本的社會自備車輛涌入運輸市場，并與專業運輸企業進行不公平競爭。此外，專業運輸企業之間的競爭也存在許多不平等的因素。一些法制意識淡漠的個體運輸業者使用“大噸小標”車輛進行超限、超載運輸；有些車輛根本不具備營運資質、不具備起碼的安全營運條件。這些“黑車”大肆偷漏公路規費和工商稅收。這樣的運輸市場必須加以整頓，建立完善的市場準入制度，嚴把市場準入關。同時建立起市場退出機制，并嚴格監督準入與退出機制的執行情況，保證守法運輸企業間的公平競爭，從而推動公路運輸業的健康發展。

健康、正常的市場經濟環境的培育是一個長期的過程，但健康、正常的市場經濟環境對于保證長效機制健康運行、杜絕公路超限超載運輸，是根本之策。對此，公路超限超載運輸治理的主管部門要有明確和清醒的認識。

公路超限超載運輸治理長效機制的建立、完善及其平穩運行，是治超工作取得持久成效的保證，以超限、超載的動因作為機制中機理的出發點和控制目標，是最為要緊的。