建設項目審計中發現的問題及項目管理建議

加強建設項目審計監督，是法律賦予審計機關的重要職責。國家建設項目實行必審制。未經審計，建設單位不得全部撥付工程建設資金，待工程竣工結算并實施審計后，按審計意見書、審計決定書進行工程價款結算。這一規定為國家建設項目審計監督制度化提供了重要保證。

一、審計中發現的主要問題

建設項目管理中存在一些不容忽視的問題，主要表現在：

（一）未按要求辦理相關手續。主要表現為：超計劃投資部分未重新進行報批；部分工程未辦理規劃用地許可證、建設用地許可證、建筑施工許可證和質量監督、消防設施驗收等手續。

（二）招投標活動不規范。

一是該招標的未招標。如某單位建設的路網工程，對第一段工程是通過公開招標確定施工單位的，而對占總路網路積４０％、造價為６６１萬元的延伸段工程卻未進行重新招標，直接指定給了原中標施工單位施工。

二是將招標范圍僅限于建筑安裝主體工程，而對符合招標要求的單項工程如暖通工程直接發包；設計、監理、材料采購也不進行招標。

三是部分標底編制比較粗糙。項目內容不完整，存在漏算、多算現象。如有個項目由招標單位發統一的工程量清單給各投標單位進行報價，標底為６ ２１０萬元，中標單位中標價為６ ０８０萬元。合同規定在一個月范圍內，對工程量清單增減在２％以上的可提出。但往往由于施工方和建設方技術力量的不對等，施工方在規定期限內提交的工程量清單對比中，往往原清單中多算的不提出，而對漏算、少算的則提出。結果對比工程量清單后，工程造價提高１ ８００萬元，在施工合同６ ０８０萬元的基礎上，增加補充施工協議１ ８００萬元，并以此作為支付工程進度款的依據。工程量核對時，建設單位一般是委托原編制標底工程量清單的中介造價公司核對，工程量清單核對與編制清單標底只收取一次費用，既無編制粗糙致使誤差大的懲罰措施，也無節約造價工程量精確有獎勵措施，致使建設方在工程量清單的核對過程中處于弱勢、信息不對等的地位。另外標底中有的對一些關鍵數據不敲死，暫定價項目較多，留有活口。

四是背離招標文件簽訂合同。有的招標文件中明文規定變更費用要按合同價與標底價同比例下浮，但在簽訂合同條款時卻不再下浮，改為按定額規定結算或綜合費用按百分之幾結算。有的在組織材料招標中，按合同規定招的應該是主材價，但在實際操作時變成了含人工、利潤、輔助材料等在內的綜合價，致使材料價格成倍增加，嚴重背離了招標文件的實質性內容，混淆了工程造價結算依據，使工程結算產生糾紛，給審計帶來很大風險。

（三）超概算投資較為突出。有的因項目本身設計深度不夠，概算粗略，中途變更較多。有的建設單位批少建多，擅自提高裝修標準，擴大建設規模。有的承包商采用所謂不平衡報價法，先低價中標，然后設法通過中途變更來實現其利潤，增加工程造價，導致預算超概算，決算超預算，工程造價失控。如某工程批準概算是６ ４２０萬元，而實際投資達到８ ５６０萬元，超概算達到３３％。

（四）現場施工管理不到位。有的未請社會監理；有的監理或建設單位不負責任，默認施工單位隨意變更工程；有的施工單位未經設計部門或建設單位同意，擅自取消部分工程項目。有的工程變更聯系單簽證不規范。在未實行社會監理的情況下，只有一人簽證；簽證內容不全，只對工程量進行簽證，未對價格進行確認；簽證不及時，沒有現場簽證，而是事后補簽，這些在很大程序上影響了變更聯系單的真實性和有效性。

（五）高估冒算工程造價。主要表現為重復計算、變更減少部分未扣除、未按招標規定比例下浮、加工材料未剔除、高套定額或建設單位高價簽證等。

（六）基建財務收支管理混亂。一是核算不規范。有的對工程項目在單位財務賬中核算，未單獨設賬；有的列支與工程無關的支出；有的舊房拆遷收入直接抵沖工程款，致使不能清晰反映工程項目的資金籌集、投資情況。二是違反現金管理條例，直接收取現金作為投標保證金，無法反映投標單位的真實身份。三是用收款收據作為支付工程款的憑據，或以建筑材料發票抵沖工程款，導致對方漏繳稅費。

二、對加強國家建設項目管理的幾點建議

國家建設項目管理既是一項非常繁雜的工作，又是一門專業性很強的“學問”。從審計中反映的一些問題來看，應著重把握以下幾點：

（一）要切實提高對建設工程規范化管理重要性的認識。沒有規范就沒有質量，不規范就很難保證不出問題。作為建設單位的領導和工程管理人員，應認真學習有關工程建設管理和招投標方面的法規，了解和掌握一些必要的工程建設知識和基本程序。

（二）要按工程建設程序操作。工程建設應遵循其本身所特有的建設程序進行，概括地說，應先計劃后建設、先勘察后設計、先設計后施工、先驗收后使用。具體地說，在前期準備階段，主要是做好編報和審批項目建議書、可行性研究報告及項目年度投資計劃；辦理建設用地規劃、建設工程規劃、建設用地和建筑施工等方面的許可證；確定設計、施工和監理單位。在工程實施階段，應著重抓好施工現場管理，嚴格控制工程進度、質量和投資。在竣工階段，首先要進行竣工驗收，然后施工單位要編制好工程結算，建設單位要做好竣工決算，并用書面形式告知審計機關安排審計。

（三）要做好基礎資料的整理歸檔工作。基礎資料主要包括工程資料和財務資料。從方便審計而言，資料應從四個方面來分類整理：一是與建設程序有關的資料；二是與工程質量相關的資料；三是與工程造價相關的資料；四是有關財務收支方面的資料。為了保證資料的真實、有效，資料整理應按施工中落成實體同步進行，并做到圖物相符，不得在工程竣工后補充。

（四）要嚴格按規定付款。關于工程價款結算方式，對于實行工程總價招標的項目，預留工程款一般是掌握在合同價款的１０％左右。但對實行綜合費率或工程量清單招標的項目，應考慮到簽訂的合同價多為暫定價，還有標底編制粗糙及監理隨意簽證等引起高估冒算的情況，建設單位在付款時要特別留意，防止付過頭。

（五）要加強內控制度建設。建設單位要根據外部控制法規制度，建立健全明確的、可操作性的內控制度。如在工程變更簽證上可從這幾個方面來控制：一是及時做好簽證，督促施工單位對變更事項做到日清月結，并對價款合理性進行確認；二是引入監理機制，由監理單位對變更的確定項目變更審批額度，對超過額度部分，要經建設單位建設領導小組會議或黨組集體討論審查確認，以防止施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發生。總之，只有建立完善的內控制度，才能保證項目建設規范運行，建設資金的有效使用。

（作者單位：江西師范大學）