重拳根治補貼之亂

公務員補貼何其亂

國際經驗表明：公務員收入透明化是現代法治國家的一大標志。公共財政制度的完善加之健全的公務員財產申報制度等，使公務員的收入完全置于“陽光”之下，從而確保了納稅人對其最大限度的監督，然而，處在社會轉型時期的中國，卻有一層厚厚的灰幕將公務員的收入遮蔽起來，一系列的亂象由此滋生，這層灰幕就是機關事業單位的亂發補貼現象。

各部門巧立補貼名目、擅自提高補貼標準。《國家公務員暫行條例》第七十條規定：“除國家法律、法規和政策規定外，國家行政機關不得以任何形式增加或者扣減國家公務員的工資，也不得提高或者降低國家公務員的保險和福利待遇。”但在一些單位這一明確規定已成了一紙空文。很多部門在國家規定的補貼項目之外，從自身實際出發設立了很多補貼項目，從有關部門的調查看，簡直到了令人眼花繚亂、匪夷所思的程度，諸如交通補貼、午餐費、過節費、出差包干費、生活補貼、通訊費、洗理費、書報費等等不一而足，可謂“只有你想不到的補貼，沒有發不出去的補貼”。

補貼來源不合理。那些巧立名目的補貼大多來源于這些部門的不合理甚至非法的創收，他們往往利用權限通過收費、罰款、提成、攤派乃至“權力尋租”等途徑收斂錢財，設立自己的“小金庫”，再運用自己建立的“賬外賬”將這些所謂“收入”分發到部門的各色人等。有些單位為搞創收絞盡腦汁，某些做法根本上不了臺面。如據《華聲報》報道，江蘇省溧水縣公安局水上派出所主持工作的副所長高明亮上任后不久，為了搞創收，即讓派出所“投資”6000多元，找人開設“路邊店”，招來賣淫女，抓嫖客罰款。

對補貼資金的管理十分混亂。了解部門“小金庫”情況的往往只是本部門的幾個核心人物，這個錢怎么花？補貼如何發？發放標準是什么等問題都由他們說了算，甚至由一把手說了算，有關監督部門由于信息不對稱僅靠每年幾次的財務大檢查難以進行有效監控，這部分資金管理幾乎處于失控狀態。

亂發補貼這種集體腐敗現象的危害巨大。舉其要者有四：一是使政府部門有了“油水”衙門與“清水”衙門之分，使國家公務員從事的工作有了“肥差”與“瘦差”之別，相關收入差距有幾倍甚至幾十倍之多。二是將公務員的工作努力導向歧途，不是想著如何“為人民服務”，而是想著如何“為人民幣服務”，結果是“油水”衙門的有些人熱衷于所謂“創收”，“清水”衙門有些人則一門心思搞調動，要不就是無所事事、不作為。三是強化了社會上的官本位思想，使大批優秀人才涌向官場尤其是“油水”衙門而不是市場和工廠，從而惡化了我國人才資源的配置。近幾年公務員招考的火爆現象就是明證。眾所周知，我國公務員“陽光收入”并不高，不少碩士、博士之所以趨之若鶩，一個很重要的原因就在于不少部門補貼豐厚。據報道，上半年有關省市的公務員招考中，往往是幾十個人競爭一個崗位，如4月份結束的招考公務員報名工作顯示，只有379個職位，卻來了7187人報名，平均19個人爭一個崗位。四是拉大了公務員特別是“油水”衙門公務員的收入與普通城市居民收入的差距，加之有些部門“惡劣”的創收方式，嚴重損害了黨和國家在人民群眾中的形象。遏制機關事業單位亂發補貼現象已刻不容緩！

“陽光補貼”僅是治標之策

基于機關事業單位亂發補貼現象的巨大危害，在今年兩會上，不少代表和委員大聲疾呼：遏制機關事業單位的亂發補貼現象，規范國家公務員收入，實現“陽光補貼”。一些省市如北京、廣州、武漢、上海、南京等也開始了實施公務員“陽光補貼”的探索。但仔細審視有關省市實施“陽光補貼”的具體舉措，筆者認為這只是治理亂發補貼的治標之策：

理由之一：“陽光補貼”舉措并不能確保公務員補貼真正“陽光”。從北京、廣州、武漢等地實施“陽光補貼”舉措看，都是由黨政部門以市委、市政府的名義發布并實施的，在整個過程中沒有見到人大的影子，沒有人民權力機關的許可，如此改革措施只是在黨政部門內部進行的補貼調整。盡管在改革的方向上值得肯定，但在程序意義上并不合理。在沒有人民監督的情況下，有關“陽光補貼”的措施有黨政部門自己給自己“漲工資”的嫌疑。

理由之二：“陽光補貼”舉措并未擊中亂發補貼的要害。亂發補貼現象的實質是“國家權力部門化，部門權力利益化，部門利益部門化”。創收是本質，亂發補貼是表象。而現行的“陽光補貼”舉措大多強調統一補貼標準，實行同城同酬，加大對相關責任人的懲罰力度，最大的作用不過是在一定程度上縮小了“油水”部門和“清水”部門的收入差距，用網友的話說就是政府部門之間的“均貧富”。只是在遏制發錢上下功夫，并不能堵塞亂發補貼的根源。遏制有關部門創收、讓所有政府部門都成為“清水衙門”才是釜底抽薪之舉。

理由之三：“陽光補貼”舉措很容易陷入類似于“黃宗羲定律”的陷阱。“黃宗羲定律”是明清思想家黃宗羲提出的一種理論：在歷史上每次稅費改革后，農民負擔下降一段時間后，又漲到一個比改革前更高的水平，稱為“積累莫返之害”。“陽光補貼”舉措由于沒能鏟除有關部門單位創收的土壤，各單位收費和“創收”的資金賬戶依然存在，時間一長，隨著在實踐中“反偵察”能力的提高，各單位極有可能產生自行制定津補貼項目的沖動，并以各種名目出現，從而發生分配領域的“黃宗羲定律”，即在每一次津補貼標準規范之后，各部門又會出現新一輪的競相發錢，而且比改革前上漲到更高的水平。

根治補貼之亂

要徹底根治亂發補貼現象必須多管齊下、標本兼治，這是一連串的舉措。

其一，繼續完善現行“陽光補貼”的有關舉措。細節決定成敗。要根據舉措推行的實際情況，在如何查處有關單位賬外賬和“小金庫”等細節問題上取得突破，并參照國際經驗建立和完善公務員個人所得稅制度和財產申報制度。

其二，變部門財政為公共財政。現行的財政制度具有明顯的部門財政的特征。有關政府部門到底收了多少錢，花了多少錢，財政部門并不清楚，人大也不能有效監督，“收支兩條線”的財政改革措施，也并沒有真正落實，對收支的控制很不嚴格。正是這種制度漏洞，使得“小金庫”林立。必須參照國際經驗變部門財政為公共財政，使政府部門的收入與支出都要受到上級主管部門和人大的嚴格監督。收入方面，取消一切不必要的行政收費，財政收入要以稅收為主，對于一些必要的收費，也必須列入收入預算，統一上繳財政，統一支配；支出方面，政府部門的所有支出，都必須列入支出預算，從財政撥款。支出預算應以實際需要為限，堅決廢除“創收”給回扣的做法。只有通過嚴控收支兩條線，使部門利益與其“收入”徹底分離，才能使政府部門不會陷入“創收”的怪圈中，使政府行政真正服務于納稅人，而不是部門私利。

其三，鏟除各部門自行創收的土壤。切實轉變政府職能，變管理型政府為公共服務型政府，將各部門的經營性國有資產交由專門部門統一管理，并強化人大對該部門的監督；清理各部門的審批權、管理權、處罰權等，并向全社會公開。