央行二部南遷意味深長

在匯率政策調整之后不久，人民銀行又進行了另一項重大改革：貨幣政策決策部門留守北京，而與市場操作層面比較接近的部門于8月10日遷往上海。央行資金清算的備份中心、央行征信局、金融穩定局部分處室、公開市場操作部分處室以及國際業務部都在南遷之列。

市場在哪里，央行到哪里

為什么央行要將部分機構南遷到上海呢？因為貼近市場是保證央行貨幣政策有效性的必要條件。央行的貨幣政策不必靠文件一級級傳達，市場就會將央行的政策傳遞到經濟體系的每一根神經。在計劃體制色彩較為濃厚的時期，商業銀行基本上隸屬和服從于中央銀行，通過行政性的干預措施，中央銀行將自己的命令下達給各金融機構。比如，1998年以前，央行可以向各金融機構直接分配貸款規模、強制控制信貸投放。隨著金融體制的市場化改革，一些市場化的政策手段，比如利率、存款準備金率、公開市場業務等變得日益重要。

央行二部南遷，表明市場化的貨幣政策在央行政策中的重要性將越來越突出，顯示央行決心通過市場的深化來提高貨幣政策的有效性。能否真正發揮貨幣政策的作用，取決于是否有足夠廣度和深度的資本市場。央行通過公開市場操作，即與指定交易商進行有價證券和外匯交易，可以吞吐基礎貨幣、調節市場流動性。利率政策是央行手中的另一個利器，利率的變動將直接影響到企業和居民的投資和消費行為。但只有利率市場化之后，由市場供求決定利率水平，央行才能更加游刃有余地引導利率。在現行的匯率制度下，保持匯率的穩定需要央行借助外匯市場進行調節，化解匯率風險和逐步完善匯率形成機制也需要外匯市場的進一步發育。央行的此次改革勢必推進中國證券市場和其他金融市場的培育、發展和成熟。

隨著央行的政策逐漸轉向市場化的工具，其風格也將隨之轉變。政策的效果并不僅僅取決于方案設計的優劣，同時取決于能否在市場上確立央行的“公信力”。從這一點來說，市場和政府的地位是平等的，政府無法命令市場如何行動，只能引導市場如何行動；市場匯集了無數動機各異、行動迅速的投資者和投機者，任何稍縱即逝的機會都會被他們捕捉，任何蛛絲馬跡的信息都可能被他們放大，市場的反應速度和應對能力遠勝過政府，從這一點上來說，市場和政府的智慧也是平等的，政府只能試圖去理解市場的反應，而不能去一相情愿地“設計”市場的反應。即使政府在短期之內能夠影響甚至操縱市場，但是從長期來看，市場的規則仍然會占據上風，因此，政府的規則和市場的規則也是平等的，政府也需要學會去適應市場的游戲規則。貨幣政策的有效性取決于政府和市場的博弈。市場所能夠提供的信息中非常重要的就是市場對央行政策的預期。只有學會猜測和理解市場的動向，央行才能更好地設計和執行貨幣政策。從另一個角度來看，貼近市場之后，各金融機構就可以方便地從央行獲得相關的信息、征信、清算、人才支持等金融服務，強化人民銀行金融服務的功能。

美聯儲的經驗

央行成立二部據說是借鑒了美聯儲的經驗，但是這一設置和美聯儲的體制還存在很大差異。美國聯邦儲備體系是由聯邦儲備委員會、顧問與咨詢委員會、12家地區儲備銀行及其分支機構和眾多會員商業銀行組成的。其中紐約儲備銀行在美聯儲體系中發揮著非常重要的作用。紐約儲備銀行是美聯儲公開市場交易的柜臺，公開市場委員會決定了聯邦資金利率的適當目標水平后，由美聯儲在紐約聯邦儲備銀行的交易臺負責具體操作。在公開市場委員會中，紐約聯儲主席任副主席并享有當然的投票權，對貨幣政策的影響是實質性的。此外，紐約聯儲是美聯儲的資產的實際管理者，其投資獲得了巨大的收益，來支付美聯儲的日常費用。

上海已經建立起包括證券市場、銀行同業拆借市場、債券市場、期貨市場、外匯市場和黃金市場在內的層次比較齊全的金融市場體系，是全國資金運營中心，也是信息交流中心，外資銀行也紛紛搶灘。顯然，上海已經具備了中國的“紐約”的氣質。但是，央行二部遷到上海之后，可能會和央行的上海分行在職能上出現一些重疊。如果央行二部接管過去上海分行主要承擔的一些職能，那么上海分行的實際作用將隨之削弱。金融最發達的地區的央行分行卻最無所事事，這是比較具有諷刺意義的。假如央行二部在條件成熟的時候歸入上海分行，那將預示著中國的中央銀行體制發生更為深刻的變革，因為其他的大行地位也會隨之提高，并增加其在貨幣政策形成中的影響力。

從美聯儲的經驗可以看出地方分行在中央銀行中的地位和作用。在美聯儲建立之前，美國金融體系處于動蕩和混亂之中。1907年爆發的金融危機是導致美國中央銀行體制改革的導火索，但是最終出臺的方案卻是在主張集權派和主張分權派之間的妥協。妥協的方案是戲劇性的。當時的一個參議員約翰·沙弗羅思提出，任何銀行和地區儲備銀行的距離不應該超過一夜火車的路程，以保證某家銀行在被擠兌的時候，可以乘火車迅速趕到地區儲備銀行，獲得資金支持，防止第二天可能發生的擠兌恐慌。據此，美聯儲組織委員會決定建立12個地區儲備銀行。從美聯儲的實踐來看，地區儲備銀行在貨幣政策中的作用主要體現在以下幾個方面：（1）貨幣政策的制定者；（2）貨幣政策的執行者；（3）美聯儲和公眾的橋梁。

對中國的啟示

盡管中央銀行的貨幣政策需要集中制定，統一執行，但是，對于一個大國來說，由于各個地區經濟結構和經濟發展水平的差異等因素，對貨幣政策的反應出現了較大的差異性，貨幣政策對于不同地區將會出現不同的政策“效力”，這直接關系到貨幣政策目標的實現。因而，中國的貨幣政策可能更需要關注對各地影響的差異。

中國現代的央行體制結構是1998年改革的產物。1998年，為了有效實施貨幣政策，加強對金融業的監督管理，減少機構重設和提高效率，央行撤消了31個省級分行，按經濟區域設置分行，設立了9個跨省區分行，從而建立了類似美國聯邦體系的中央銀行管理體制。但是，中國地方分行和美聯儲12個地區儲備銀行形似神異：首先，在行政隸屬關系上，9個大區分行完全屬于總行。分行行長不是貨幣政策的制定者。分行提供的報告僅供總行匯總，分行行長并不是貨幣政策委員會的委員。作為貨幣政策的執行者，分區行也沒能像美聯儲地方儲備銀行那樣自行決定各種票據的性質和貼現率。

其次，地方分行制度難以解決地方政府對貨幣政策的干擾問題。盡管國家部委和地方政府不能直接影響分行的執行能力，但是他們可以“建議”分行對信貸規模和投貸方向進行調整。隨著中國金融體制改革的開放，金融結構的重組和市場退出成為一個新的問題，分行作為地區金融穩定者和區域金融體系的最后貸款人，必須承擔流動性支持和救助，這是其面臨的來自地方的新的壓力。從行政級別上，行長比地方官員的級別要低，地方長官的意見和建議對分支行還具有很大的影響力。

再次，按照我國央行大區式的體制，銀行的組織結構是“總行—分行—中心支行—基層分行”。但是央行各級機構之間的關系是復雜的。比如，省會中心支行負責國庫經理、清算支付、貨幣發行和金融統計等業務工作，并直接對總行負責，這樣對分行的領導權造成了一定的影響。其他中心支行和基層支行由于其級別更低，而且還按照行政區域來設立，受地方政府的影響甚至會比受地方分行的影響更直接，這導致了基層單位反過來“倒逼”分行和總行要更多的信貸規模和政策優惠的后果。

總之，中國現行的9大區分行確定了中國中央銀行集中和分權相對平衡的體制框架，但是，由于在該體制下，夾雜著分行與中央政府、總行、地方政府、分支機構和商業銀行的復雜關系，分行在執行貨幣政策時受到牽絆，其地位日益下降。因此，我們建議：貨幣政策的制定和執行要考慮到不同地區經濟和產業結構的差異性；適度擴大分行在貨幣政策制定和執行中的作用；根據地方經濟的特性，在統一的政策下，實行因地制宜、分類指導的地區差異性政策，發揮分行的自主權；根據經濟活動的范圍而非行政區域格局重新劃分中心支行；減少中央銀行分層體系的層次，比如可以撤并縣級支行，只在較大的經濟縣設立支行。