福利供暖，城里人的“小灶”要關了

2月23日，建設部副部長仇保興在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上透露，我國要取消福利供熱制度，對居民特別是低收入居民要采取補償措施。

政府官員的表態，猶如一石激起千層浪。社會各界都在關注，伴隨人們度過數十載寒冬的福利供暖制度是否真的就要告別歷史舞臺？

福利供暖，計劃經濟的最后一個堡壘

如果追尋著歷史的軌跡向前溯源，人們能清楚地看出，我國福利供暖制度發展過程中所經歷的一條清晰的脈絡。

我國的福利供暖制度始于20世紀50年代。參照共產主義陣營 “老大哥”前蘇聯的模式，初步建立了住宅鍋爐供暖體系。從那時起，如同住房等其他社會福利一樣，供暖成為計劃經濟時代一項重要的社會福利事業。個人無須繳費的福利供暖方式，讓生活在“激情燃燒的歲月”中的每個人都充分地感受到社會主義制度的優越性。

隨著時間的推移，供暖費的收繳方式變化了，但“福利”的性質一直沒有改變，依然是人們津津樂道的“免費午餐”。

以北京市為例，從1978年起開始，單位（含企業、事業單位和行政機關，下同）對居住鍋爐供暖住宅的職工停發16元的取暖補貼，房管部門也不再向職工收取供暖費，供暖費用按直管房和代管房分別由市財政局直接核銷或由市房管局向職工單位收取。

進入20世紀80年代后，隨著設備和能源價格的不斷上漲，用于供暖的北京市財政補貼持續增加，僅1986年一年就達1298萬元。1987年，北京市政府批準了市房管局、財政局的請示，取消了由市財政局直接核銷部分，全部改為由房管部門按住戶使用面積計算。至此，北京本市供暖費的收取方式基本定型，即地方財政不再直接負擔供暖開支，而是由住戶所在單位與供暖方簽訂供暖協議，建立供用熱力合同關系，由單位負擔職工的供暖費用，住戶沒有單位的，自行負擔供暖費用。

在計劃經濟時代，商品房還沒有興起，當時統一由單位為所有本單位職工支付集中供暖費用。單位所承擔供暖費的來源是：“行政機關交付供暖費從其他支出中列支，事業單位從事業費中列支，企業單位可列入成本”（1987年，北京市房管局、財政局《關于調整市房管部門管理房屋鍋爐供暖收費的請示》）。計劃經濟中，行政單位、事業單位施行的是財政全額劃撥，而企業施行的也是國家財政負責成本、受益統一調度的經營管理模式，所以單位的這項供暖費用最終仍由國家來承擔。

進入20世紀90年代，大部分國企都施行了股份制改造，企業被推向市場，國家逐漸從企業經營活動中淡出，企業向自主經營，自負盈虧的現代法人制度轉型，因此供暖費這項成本成為企業的一項支出。縱觀供暖費問題的歷史，可以看出本來供暖是由企業“請客”政府“埋單”的一項社會福利項目，隨著政府與企業的脫鉤，付賬的責任便由政府落到了企業的頭上。

目前，我國的經濟體制逐漸由計劃經濟轉型為市場經濟，初步建立了社會主義制度下的市場經濟體系。市場經濟體制的一個基本特點就是要建立自主經營、自負盈虧的現代企業制度，讓所有企業在一個公平、統一的市場環境中參與競爭。那么讓企業來負擔供暖費明顯有悖于市場經濟的要求。

仇保興在談到供暖體制改革時表示：“目前中國的供水、公共交通和住房的供應，包括其他方面，都已經實現市場化了。所以，把供暖體制改革作為計劃經濟最后的一個堡壘，把過去的福利型供熱變成市場型供熱，這樣一來，所有城市的公共供應方面都逐步走向了市場化。”

叫停福利供暖，由來已久

據記者了解，其實，叫停福利供暖的呼聲已經由來已久。

2001年北京市市政管委召開的一次會議上，已經透露出信息，有關部門正在進行居民采暖收費制度改革方案的起草準備工作，北京市將逐步停止福利供熱。

采暖收費改革制度主要的內容是改革單位統包的用熱制度，逐步停止福利供熱，實行用熱商品化和貨幣化，變暗補為明補。供熱制度改革的方向是穩步推進城鎮用熱商品化，供熱社會化。

2003年，建設部發布了《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》。于是，東北、西北、華北“三北”地區和山東、河南兩省的供熱體制改革開始了“破冰之旅”。

《意見》明確提出，停止由房屋產權單位或職工所在單位統包的職工用熱制度，改為由居民家庭直接向供熱企業繳費采暖，實行用熱商品化；停止福利供熱后，采暖費用采取多渠道籌集，由政府、單位、個人共同負擔；各級財政、單位用于職工供熱采暖的費用作為供熱采暖補貼由單位直接向職工和離退休人員發放，變“暗補”為“明補”。試點城市供熱實行政府定價，由價格主管部門按照“保本微利”的原則制定和調整。在制定和調整供熱價格時，

要舉辦聽證會，征求消費者、經營者和有關方面的意見。

《意見》提出的另一項改革內容是逐步取消按面積計收熱費，推行按用熱量分戶計量收費辦法。今后，城鎮新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供熱設施的，都必須設計、安裝具有分戶計量及室溫調控功能的采暖系統。現有公共建筑和居民住宅也要按照分戶計量、室溫可控的要求進行改造，安裝分戶計量、溫控裝置。

今年1月份的北京“兩會”上，福利供暖也成為代表委員關注的一個熱點話題。北京市政協委員劉琦提交了一份《建議盡快在市區企事業單位啟動供暖費改革》的提案。他向記者介紹了一個實例：某國企有一辭職８年的員工，一直拖欠供熱企業取暖費，被對方告上法庭，但站在被告席上的不是惡意欠交費用的個人，而是他的原單位，敗訴后也是原單位承擔了已經辭職8年的這位員工的取暖費和訴訟費用。計劃經濟體制中，企業住房分配是福利性質的，

房屋所有權歸企業所有，取暖合同雙方自然也是企業與供熱單位。國企改革后，房屋產權歸了員工自己，取暖合同上的“買方”名稱卻未做任何改動，成為產生矛盾的隱患。

劉琦認為，現在由于上述原因產生的供熱糾紛呈上升趨勢，長期遭遇拖欠供暖費的供熱單位選擇走法律途徑的也越來越多，因為合同還是改制前簽訂的，自然絕大多數訴訟的結局都是企事業單位敗訴，法理上雖然是對的，但是事實上又很難講得通。 他為此提議，取暖費支付主體應該全部轉為個人，企事業單位可以給予一定額度的補助，具體數額可以根據員工在單位具體的服務年限而定，退休人員應該和在職員工享受一樣的待遇。

北京市政協委員匡國良則在他的提案中指出，在傳統的集中供暖方式中，居民沒有掌握溫度高低的自主權，有些小區溫度過高，許多住戶不得不打開窗子平衡溫度，造成熱源浪費。還有的溫度不高，居民不滿甚至由此引發欠費糾紛。匡國良提出的具體改革計劃是，熱計量表逐漸入戶，采暖獨立核算。由政府投入前期改造成本，居民按照使用熱量多少交納費用。但政府應該向市民發放一定的取暖費，對特殊人群、低收入群體有一定的補助。

但是，從政府官員到專家都坦陳：熱計量改造、價格收費機制改革、供熱企業改革等一道道難題，使這項工作的難度絲毫不小于住房改革等其他福利制度改革。

取消福利供暖，路還有多遠？

到底免費的午餐還能吃多久？生活在都市中的每個人都在關注這個問題。在宣布將取消福利供暖的同時，仇保興還表示：“取消福利供熱改革需要很長時間，另外，豐富的熱計量需要對原來的管道進行大規模改造，工作量很大，而且涉及到社會接受能力的問題，還有資金來源的問題。”

曾在北京熱力公司供職的清華大學博士曹俊斌說，20世紀90年代初，在他的印象中僅北京市政府為福利供暖所花的費用就高達五千多萬元，近幾年的數字更是數倍于此。不過財政補貼下的政策性虧損掩蓋了這一切。現在福利供暖眼看要叫停，隨之而來的可能是供暖費用上漲，如今個人權益和企業效益如何共同被保障成了這場改革的切膚之痛。而政府則要成為平衡社會風險的實際承擔者。

建設部城市建設司市政管理處的一位官員表示，供暖體制改革的核心就是變實物分配為貨幣分配，一手掏錢一手購買服務。取消福利供暖，最直接的體現是供熱價格隨行就市發生不同程度的上漲。隨之帶來的問題是，供暖貨幣化意味著供熱價格將逐步追隨市場各種供熱原材料的價格波動。而一旦價格完全放開，老百姓將難以承受；如果政府部門進行干預壓低價格，供熱企業又難以生存。

北京市市政管委的官員告訴記者，目前，北京市居民采暖共有四種價格，由低到高分別是小型燃煤鍋爐房、燃煤間接鍋爐房、熱力集中供熱、燃氣（油）鍋爐房。他表示：“一旦改成個人交費后，有兩個突出問題：一是人們會提出同樣享受室溫18攝氏度正負2攝氏度的服務規格，價格差則能達到80％，不公平。二是采暖費用將通過多渠道籌集，由政府、單位、個人共同負擔，各級財政、單位用于職工供熱采暖的費用作為供熱采暖補貼由單位直接向職工和離退休人員發放，變‘暗補’為‘明補’，但問題是現在同一單位、同一級別則可能有四種補貼額，財務難以進行測算、管理。”這表明，難以確定一個統一價格是“供暖貨幣化”的又一難題。

據曹俊斌介紹，即便“分戶計熱”實現后，溫控閥也并非就能控制一切局面。他曾對北京一個小區的用熱量進行跟蹤統計，結果發現，情況差不多的人家用熱量的差距很大。即使一間房完全不采暖，它靠著正常采暖的上下樓層和左右房間的熱量傳遞，可以維持至少12攝氏度的室溫，而周圍的每戶至少把五分之一的供熱量傳給了這個房間。熱改后，出于經濟考慮，一些用戶很可能會超正常地減少采暖量，這不僅會轉移實際消費的支出，也會影響設備的正常運行。“不可否認的是，當熱成為商品后，情況會變得復雜。”曹俊斌說。

政府減少用于福利的財政補貼，必將直接導致企業和個人開始對供暖費用的多少進行仔細核算。“福利供暖制度從根本上說，是長期計劃經濟下，公用事業整體生產和支付能力的缺乏造成的。取消福利供暖，意味著政府對公用事業‘只投入、不收益，只建設、不經營’的思路將在供熱領域徹底結束。”經濟學家曹遠征說。