監(jiān)委會：浙江農(nóng)村出現(xiàn)“第三駕馬車”

在村級權(quán)利架構(gòu)中，浙江武義縣創(chuàng)設(shè)了一個(gè)與村黨支部、村民委員會并列的“第三架駕馬車”——村務(wù)監(jiān)督委員會，其成員由村民代表直接選舉產(chǎn)生，獨(dú)立行使監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。在去年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，武義縣目前已有96個(gè)行政村推行了這一做法。

2004年6月18日，這個(gè)被稱為“村務(wù)監(jiān)督委員會”（以下簡稱監(jiān)委會）的機(jī)構(gòu)，首次出現(xiàn)在浙江武義縣后陳村，它與此前在其他地方普遍建立的村監(jiān)督小組、理財(cái)小組等雖然相似，卻有質(zhì)的區(qū)別。以前的監(jiān)督小組在村委會的管轄之下，組長通常由某個(gè)村支委兼任，而后陳村的監(jiān)委會這一機(jī)構(gòu)，制度設(shè)計(jì)上與村黨支部、村民委員會并列，可以“對村兩委不按村務(wù)制度作出的決定或決策提出廢止建議”。并規(guī)定，監(jiān)委會候選人應(yīng)是非村兩委的成員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等有直系親屬關(guān)系的村民代表。監(jiān)委會成員除了黨支部召開的黨務(wù)會議外，村里其他一切會議都有權(quán)參加，直接對村民代表大會負(fù)責(zé)。

村干部“前腐后繼”逼出來的新課題

后陳村所在的武義縣白洋街道毗鄰縣城，近年來隨著當(dāng)?shù)毓I(yè)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，有70％的土地被征用。“在我們這里，農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)化為大量的貨幣，使得一個(gè)村支書和村主任所掌握的資金可能要比街道干部和縣里的干部還多。” 白洋街道辦事處主任鐘曉谷對記者說，由于村干部素質(zhì)參差不齊，在經(jīng)濟(jì)利益面前，村干部不為村民著想謀取私利的違法違紀(jì)案件頻發(fā)。2003年一年當(dāng)中，白洋街道就有5個(gè)村支書和村主任因經(jīng)濟(jì)問題被查處，4個(gè)被開除黨籍1個(gè)被判刑。與此同時(shí)，村民對村干部缺乏信任，告狀、鬧事不斷。

據(jù)武義縣紀(jì)委介紹，2000年至2003年間，全縣共查處村違法違紀(jì)案件153件，查處在任村干部123人，占總數(shù)的80％以上。新選上來的村干部又不斷有人因經(jīng)濟(jì)等問題翻身落馬。與此同時(shí)，針對村干部的村民信訪案件也居高不下，每年以40％的速度遞增。2003年，武義縣紀(jì)委受理的狀告村干部的信訪案件達(dá)305件，在這些信訪案件中重復(fù)上訪的124件（次），對社會秩序構(gòu)成了嚴(yán)重影響。

為什么村民選出自己信任的村干部，到頭來可以不顧村民的利益，假公濟(jì)私、肆無忌憚？為什么在村干部當(dāng)中存在屢查屢犯、“前腐后繼”的現(xiàn)象？為什么村務(wù)公開搞了8年，村民就是不相信，上訪、鬧事不斷？武義縣委書記金中梁說，農(nóng)村基層政治生態(tài)環(huán)境的好壞，事關(guān)整個(gè)社會的和諧和穩(wěn)定。出現(xiàn)這種尷尬局面，折射出農(nóng)村基層民主制度的缺失，改革和完善村民自治組織制度勢在必行。

2003年11月，武義縣組織有關(guān)部門展開深入的調(diào)查研究，他們認(rèn)為，村民民主自治活動的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是一個(gè)有機(jī)的整體，但在對村級民主和權(quán)力架構(gòu)的制度設(shè)計(jì)上，由于沒有給村民提供另一種制約力量的有效機(jī)制，使得民選出來的掌權(quán)者依然可以不對選民負(fù)責(zé)，這需要提供一個(gè)制度化的解決模式，把有關(guān)農(nóng)民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)落在實(shí)處。

為此，他們選擇長期干群關(guān)系緊張、村民上訪不斷的后陳村開展完善村務(wù)公開民主管理試點(diǎn)工作，大膽創(chuàng)設(shè)一個(gè)嶄新的與村“兩委”并列的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會。并按照管用、實(shí)用、可操作性原則，建立約束村干部權(quán)力的《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》和規(guī)范村干部行使村務(wù)行為的《后陳村村務(wù)管理制度》。這兩項(xiàng)制度從聽取廣大村民意見形成初稿，到梳理完善征求社會有關(guān)方面意見，以至又重新分發(fā)到全村每家農(nóng)戶手中，讓村民再次提出修改意見，力求制度中的每項(xiàng)條款既體現(xiàn)村民意愿又能切實(shí)可行，這樣反反復(fù)復(fù)討論到最后表決通過，歷時(shí)3個(gè)多月。

2004年6月18日，浙江省第一個(gè)村監(jiān)委會在廣大村民的擁護(hù)聲中誕生，同日，該村村民代表、原老上訪戶、43歲的張舍南通過選舉成為第一任監(jiān)委會主任。

監(jiān)委會——爭議的焦點(diǎn)在哪里？

據(jù)記者了解，后陳村監(jiān)委會設(shè)主任1名，委員2名，任期與村委會同屆。監(jiān)委會機(jī)構(gòu)最大的特點(diǎn)是與村黨支部、村委會并列，形成分權(quán)制衡機(jī)制。然而，試點(diǎn)工作很快在縣里炸開了鍋，不少縣領(lǐng)導(dǎo)對此也提出了不同意見。這個(gè)機(jī)構(gòu)的直接策劃者，武義縣委副書記、縣紀(jì)委書記駱瑞生接受記者采訪說，爭議焦點(diǎn)主要集中在5個(gè)方面：

一是怎么處理監(jiān)委會和村黨支部的關(guān)系？

二者關(guān)系的最后界定是：當(dāng)黨支部書記以村務(wù)干部身份出現(xiàn)時(shí)，監(jiān)委會有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，而當(dāng)其處理黨務(wù)工作時(shí)，監(jiān)委會沒有監(jiān)督權(quán)，只有建議權(quán)。駱瑞生解釋說，農(nóng)村群眾在村級已實(shí)行了直接民主，實(shí)行了村民自治。既然有了村委會、村民會議、村民代表會議等村民自治組織，并且國家的法律法規(guī)和黨的政策又賦予了他們各自明確的職權(quán)，那么，黨的基層組織應(yīng)當(dāng)依照憲法和法律規(guī)定，保證它們發(fā)揮職能作用，尊重而不是包辦它們的工作。支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。在市場經(jīng)濟(jì)和村民自治的條件下，村黨支部只有把過去以行政權(quán)為依托的領(lǐng)導(dǎo)方式、方法轉(zhuǎn)換到民主的、法制的、服務(wù)的方式、方

法上來，才能發(fā)揮出領(lǐng)導(dǎo)核心作用，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

二是成立監(jiān)委會是否違反《村民委員會組織法》？

因?yàn)樵摲芍袥]有明確界定監(jiān)委會的概念。駱瑞生說，作為行政機(jī)關(guān)如果沒有法律授權(quán)，其存在就是不允許的。但是村民委員會是村民的自治機(jī)構(gòu)，《憲法》明確規(guī)定了公民的管理、監(jiān)督和參與的權(quán)利，并且，監(jiān)委會是由村民代表大會直接選舉產(chǎn)生，應(yīng)該是合法的。

三是監(jiān)委會會不會成為黨支部和村委會工作上的阻力？

駱瑞生說，在試點(diǎn)之初，有不少人擔(dān)心選舉上來的是“刁民”，會天天找村委會的麻煩，事實(shí)上只要有一套嚴(yán)格的程序設(shè)置，這一問題就可以避免。比如，我們規(guī)定監(jiān)委會只有否決的建議權(quán)，否決建議需提請村民代表會議表決，而沒有直接的決定權(quán)。如果監(jiān)委會成員不能很好地履行自己的職責(zé)，黨支部可以提請村民代表大會討論，無記名投票對其進(jìn)行罷免。

四是監(jiān)委會會不會出現(xiàn)“同體化”？

駱瑞生說，在制度設(shè)置上，我們規(guī)定監(jiān)委會是直接對村民代表大會負(fù)責(zé)，而不是對村委會負(fù)責(zé)。這個(gè)定位確立了監(jiān)委會成員時(shí)刻要為全村多數(shù)村民的利益著想。如果出現(xiàn)“同體化”，被村干部拉攏，不負(fù)責(zé)任，自然會有村民代表和村民對監(jiān)委會成員提出質(zhì)疑和反對。當(dāng)監(jiān)委會的監(jiān)督渠道不暢時(shí)，制度規(guī)定，只要有三分之一的村民代表聯(lián)名，上級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織必須督促村黨支部召開村民代表大會，無記名投票對其進(jìn)行撤換表決。

五是設(shè)立監(jiān)委會會不會增加村里的管理成本？

駱瑞生認(rèn)為，任何機(jī)制和機(jī)構(gòu)都需要成本，但要看投入和產(chǎn)出的比例。村民自治的管理成本無論高低，不是從政府財(cái)政支出的，來源于村級集體經(jīng)濟(jì)，增加這塊動態(tài)的成本，可以視各村的村級經(jīng)濟(jì)強(qiáng)弱而定，關(guān)鍵看村民自己認(rèn)為值不值？從后陳村的情況看，按照《后陳村村務(wù)管理制度》對監(jiān)委會3名成員的定崗誤工補(bǔ)貼，主任全年480元，兩名成員全年各約360元，總計(jì)1200元。加上其他一些開支，一年不會超過5000元。但是，村民明顯看到，自監(jiān)委會正式運(yùn)作以來，直接的經(jīng)濟(jì)效益是為村里增收節(jié)支90多萬元。

村民：上訪還不如找監(jiān)委會

記者在武義縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有了這個(gè)監(jiān)委會的渠道，最明顯直觀的效果是，村里的財(cái)務(wù)公開欄再也不能糊弄人了。目前武義全縣已有96個(gè)行政村推行了監(jiān)委會，記者走訪了其中的一些村，看到各村的財(cái)務(wù)公開項(xiàng)目內(nèi)容都非常詳細(xì)，村干部購買的招待香煙，都得如實(shí)公布，下面蓋有監(jiān)委會審核后的簽名和公章。一些村民對記者說，以前村里也搞公開，那還不如說是公示！盡在玩花樣假公開，貓膩很多，村民根本就不相信，現(xiàn)在不同了，所有發(fā)票都要經(jīng)過監(jiān)委會成員的手，監(jiān)委會直接對我們負(fù)責(zé)，放心多了。

在后陳村，記者從接受采訪的監(jiān)委會主任張舍南那里了解到，目前監(jiān)委會已對村里大小建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了25次招投標(biāo)，并且還首次舉行了涉及1000多萬元的村標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)及出租方案聽證會，共為村里增收節(jié)支90多萬元。后陳村民向記者反映，當(dāng)時(shí)之所以推選他當(dāng)監(jiān)委會主任，是看中他愛挑刺的性格和很強(qiáng)的責(zé)任心。張舍南上任后，以前村里的養(yǎng)魚塘承包給誰，由村干部說了算，現(xiàn)在，張舍南要求招標(biāo)，誰向村里交錢多就給誰，一個(gè)承包期村集體的收入就增加了2萬多元。以前，村項(xiàng)目建設(shè)的沙石的運(yùn)輸，由村干部按市場價(jià)每車每小時(shí)100元，張舍南為了給村里省錢，經(jīng)過調(diào)查后提出改由以時(shí)間計(jì)價(jià)為實(shí)際運(yùn)量計(jì)價(jià)，有效防止怠工，一項(xiàng)減少村里支出3萬多元。村民說，現(xiàn)在有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)對大小村務(wù)全程監(jiān)督，他們有什么意見就向監(jiān)委會反映，不需要再上訪找上級來解決。監(jiān)委會的權(quán)力越大，我們越放心。

村支書和村主任又是怎樣看待這個(gè)新生的監(jiān)督村“兩委”的機(jī)構(gòu)呢？后陳村剛剛上任一年的村支書胡文法認(rèn)為，設(shè)立監(jiān)委會，使權(quán)力有了制衡，這會推動村支書的領(lǐng)導(dǎo)方法向民主的、法制的、服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變，在行為上會更加認(rèn)真慎重。后陳村村委主任陳忠武說，以前村干部怕干事，村民總懷疑你從中得多少好處，有了監(jiān)委會，村里一切事都在監(jiān)督下進(jìn)行，就沒有這種情況，我們干事放心了，聽到的贊揚(yáng)也多了，一些過去上訪告狀的村民如今還主動提出要為村干部加工資，心里感到很溫暖。

據(jù)了解，武義縣33萬人口，570多個(gè)行政村，目前，雖然只有六分之一的村推行了監(jiān)委會，但已出現(xiàn)信訪量明顯下降的可喜趨勢。據(jù)該縣信訪部門介紹，全縣的信訪總量同比下降了32％。

專家：武義破解“半拉子民主”意義重大？

說來也巧，在武義誕生第一個(gè)監(jiān)委會4天后，中辦國辦發(fā)出了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，即17號文件。提出要“強(qiáng)化村務(wù)管理的監(jiān)督制約機(jī)制，設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組”。 武義縣農(nóng)村這一創(chuàng)造性的實(shí)踐，與中央文件精神不謀而合。

記者在采訪中得知，武義的做法已引起金華市和浙江省的高度重視。已派出調(diào)查組赴武義展開深入地調(diào)查研究。

武義縣委書記金中梁對記者說，其實(shí)，對于村官的約束在《村民委員會組織法》上已有考慮。組織法規(guī)定：有十分之一以上的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議。本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員。法律賦予村民最有威懾力的利器就是罷免權(quán)。但是在實(shí)踐中，這個(gè)利器往往起不了作用的原因是，民主監(jiān)督需要開會，而村民會議按規(guī)定由被監(jiān)督者的村委會召集。于是村干部所能受到的實(shí)質(zhì)性約束，只有來自上級。從而造成百姓把問題反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、縣市以至更高層。武義探索設(shè)立監(jiān)委會，目的是為了在農(nóng)村扶持一股力量，形成制約機(jī)制，改善基層的政治生態(tài)環(huán)境。他說，基層工作最大的“牛鼻子”就是基層民主問題，解決好這個(gè)問題，其他問題就迎刃而解。

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長詹成付認(rèn)為，農(nóng)村雖然搞了直選，但“選舉”僅僅是民主政治的第一步，如果沒有分權(quán)和制衡機(jī)制，民選出來的掌權(quán)者依然可以不對選民負(fù)責(zé)。這種“半拉子民主”帶來的不平衡狀態(tài)，從而造成“選時(shí)有民主，選完沒民主”的現(xiàn)象在各地大量發(fā)生。浙江武義縣農(nóng)村這一創(chuàng)造性實(shí)踐，是對農(nóng)民組織資源的拓展，稱得上是詮釋中央17號文件的現(xiàn)實(shí)之作，具有不可估量的重大意義。

記者在調(diào)查中深切感受到，武義設(shè)立村監(jiān)委會形成了嶄新的農(nóng)村基層自身化解矛盾和解決問題的機(jī)制，由于是專門機(jī)構(gòu)的全程監(jiān)督，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)和啟動糾錯(cuò)程序，維護(hù)著社會和諧秩序。但也應(yīng)該看到，這種探索還需要不斷完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“兩委”之間存在著獨(dú)特的利益關(guān)系，僅依靠上級督促，容易流于形式，使好制度的效果打折扣。但不管怎樣，武義大膽走出的這一步，意味著中國的基層民主從選舉建設(shè)進(jìn)入了分權(quán)制衡建設(shè)的新階段。