健全法制體系 完善食品市場安全

食品安全法律體系的現狀

食品安全是指確保食品消費對人類健康沒有直接或潛在不良影響的特定概念。隨著近年來制造假冒偽劣食品的事件不斷出現，食品安全問題引起了黨中央國務院的高度重視。2004年，全國工商行政機關共查處制售假冒偽劣食品案件近15萬件，移送司法機關270多件。國家工商總局有關負責人表示，工商部門今年將進一步加大食品市場的監管力度，確保食品安全。

我國已制定了食品衛生法、糧油衛生管理辦法、食品衛生監督程序、農業轉基因生物安全管理條例、農藥最高殘留限量、產品質量法、農業部綠色食品標志管理辦法等，已初步形成了以《食品衛生法》為核心的食品安全法律體系，建立了食品衛生監督、監測機構和隊伍，邁入了食品安全法制化管理的軌道。

食品生產關系國計民生，食品安全涉及千家萬戶。食品安全的法律建設，既是保證食品安全，提高生活質量，搞好“放心菜籃子”的需要，也是在國際貿易中實施本國環境戰略的需要。

食品安全情況嚴峻

受經濟發展水平的制約，我國食品行業的整體衛生條件和管理水平還較低，生產經營規模普遍較小，大多數食品生產還處于家庭作坊式階段。食品生產單位多、小、散、亂、差，加工設備落后，從業人員素質低，管理制度和生產標準形同虛設，不按標準生產、摻雜摻假、以次充好、有的企業衛生制度形同虛設，重產量輕衛生，衛生保證能力差，有的企業弄虛作假，產品不經檢驗合格就出廠；有的企業對衛生監督不配合甚至拒絕衛生監督；有的企業明知故犯，出售過期、變質食品。有的企業無視法律規定，濫用食品添加劑，用非食品原料甚至有毒有害原料加工食品等情況相當普遍。

在北京召開的食品安全高層研討會上，有關專家指出，從目前統計的數字看，中國每年食物中毒報告例約為二至四萬人，但這個數字尚不到實際發生數字的十分之一，也就是說， 我國消費者每年因食物殘留農藥和化學添加劑中毒的人數至少在二十至四十萬人。這些還只是顯性的中毒者，如果包括潛態的沒有即時發作的中毒者，那將是一個更大的數字。從金華敵敵畏火腿到太倉黑心肉松，到含瘦肉精的豬肉，一則則有關食品安全的新聞不絕于耳。

食品生產加工污染嚴重

食品污染是影響食品安全的主要問題，尤其是隨著食品生產的工業化和新技術、新原料、新產品的采用，造成食品污染的因素日趨復雜化，高速發展的工農業帶來的環境污染問題，也波及到食物并引發一系列嚴重的食品污染事故。造成食品安全隱患的污染源通常有三類：一是生物污染，它由病蟲害、生物霉素等因素導致，如瘋牛病、口蹄疫；二是物理污染，如放射性輻射對植物、動物的種植養殖以及對動物飼養原料的污染；三是化學污染，它由化學霉素、重金屬、激素、農藥殘留所致。另外，食品添加劑的安全性也是消費者最關心的問題之一，不久前便有“蘇丹紅一號”風波。

嚴重制約出口貿易

農產品和食品的質量安全問題，嚴重制約著我國食品的出口貿易。我國加入世貿組織后，農產品進入國際市場的大門雖然敞開了，但門檻卻不降反升，非關稅貿易壁壘的制約作用更加明顯。產品質量特別是食品安全已成為發達國家向我們“亮紅燈”的主要借口，出口農產品的內在品質和衛生標準成了我們的致命傷。我國入世以來，歐美日等在“綠色壁壘”的名義下，對我國一些“菜籃子”產品頻頻亮出“紅牌”。據有關部門估算，自2002年以來，國外的技術壁壘，特別是“綠色壁壘”，造成我國農產品出口的直接和間接損失已達百億美元，相當于我國近年來水產品、畜禽、蔬菜水果的年出口額。由此可見，農產品的質量安全問題不僅危及我國廣大居民的日常生活，而且影響我國農產品出口，也為國外安全廉價的農產品大舉進入我國市場提供了條件，從根本上加大了我國農產品的市場壓力。

專家認為，國際貿易中的“綠色壁壘”還會愈演愈烈。我國只有采取衛生安全的“綠色”生產措施，才能拿到進入到國際市場的“綠色通行證”，同時也才能保證國內消費者的人身安全。

我國食品安全法律體系的缺陷

食品安全法律體系應該是多層次、分門類的法律體系。在宏觀層次上，國家已制定了《食品衛生法》。這應是對食品衛生安全最全面的法律。但是現在該法關注對象已經進入流通領域，甚至是走向餐桌的食品，并且存在著處罰力度不夠、措詞含糊、伸縮性太大的問題，而且連帶責任不強。食品安全法律之間存在體系不完整、內容不全面、職責不清晰等問題，制約了對不法行為的打擊。我國食品安全法律體系存在以下的缺陷：

首先，準入制度不嚴。雖然我國法律規定一般企業從事食品生產除了領取工商營業執照外，還要獲得衛生行政部門審批發放的《衛生許可證》，部分食品門類的生產還須領取質監部門發放的《食品生產許可證》。但在市場流通領域的管理中缺少追溯和招回制度。制度上也還存在抓大漏小、抓點漏面、抓固定漏流動等現象。準入制度不嚴直接導致食品生產中出現的假冒偽劣充斥市場，據國家質檢總局的初步調查結果顯示，目前全國食品生產企業有十七萬家，其中相當一部分是百人以下的小型企業，這一類企業絕大部分沒有產品檢驗的能力，不經過任何檢驗就直接進入市場銷售，存在安全隱患。

其次，標準不夠嚴密。保障食品安全的關鍵在立法，目前我國在食品立法上還較落后，標準體系也不盡人意。譬如，《中華人民共和國食品衛生法》第6條和第11條規定對生產者約束力不強，已不能適應當前食品市場的需要。食品安全標準絕大多數都是2000年以前制訂的，其中最早的制訂于1981年。為了適應進出口食品檢驗，共有食品檢驗方法行業標準578項。就是說：各類食品安全標準大都僅僅是行業標準而非國家標準。而食品管理先進的國家，食品標準都是由國家專門的立法機構制定的，而且一種產品只有一個標準，清晰明確，并且立法、執法分開，不涉及部門利益，有利于標準的貫徹執行。而我國受多年來計劃經濟體制的影響，有些食品標準產生形成兩套標準。我國現行的食品衛生法對104種農藥在糧食、水果、蔬菜、食用油、肉、蛋、水產品等45種食品中規定了允許殘留量，共含291個指標。而國際食品法典對176種農藥在375種食品中，規定了2439條農藥最高殘留指標。這說明我國的食品安全標準與國際標準還相差甚遠。必須盡快使我國食品安全標準與國際食品安全標準相適應。

第三，執法力度不大。

當前在食品安全衛生的全過程中最突出、最根本的問題有三個：有法不依。一些企業無視國家法規，唯利是圖，假冒偽劣，以次充好，甚至直接生產經營有毒食品(如毒大米、瘦肉精、甲醛發泡海產品、甲醇造酒、化學物兌制醬油、死病畜制肉等等)，直接危害人民的健康以及生命安全；監管不嚴。我國食品安全監管涉及農業、衛生、工商等17個部門，職能部門之間協調不力，爭奪管理權限，多頭監管，實際上造成“誰都管不好”的局面，出了問題后，互相推諉或默不作聲。執行食品法規不夠嚴格，也在一定程度上助長了企業的不法行為；執法不嚴。部分沒有營業執照，沒有衛生許可證的企業居然可以照樣生產，沒有產品標準或不執行產品標準的產品可以進入市場。

完善食品安全法律體系的建議

食品安全法律體系應該是多層次、分門類的法律體系。目前與食品安全、質量有關的法律、法規雖然較多，但多為原則性條款，可操作性差，懲罰力度輕。因此，有必要根據新出現的問題，進行對現行有關法律、法規的協調、修訂及全面清理工作，加緊完善與《食品衛生法》相配套的法律、法規，同時加大食品監管力度，嚴格執法處罰，建立重防范、重處罰、以科學為基礎的食品安全法律系統。以有效打擊食品生產中的制假售劣行為，保障人民的生命不受侵害。

完善食品安全的法律，需要一個完整的食品安全保障體系來作為構架，整個食品安全體系應該包括八個方面：標準體系、認證認可體系、監管體系、監測體系、信息交流體系、法律法規體系，再一個就是應急反應體系，這樣才是比較完整的。

完善食品安全的法律框架

要制定準入規則。當前我國食品質量安全問題十分突出的主要源頭是在食品生產加工企業，因此解決食品質量安全問題的根本措施是從生產加工企業保證產品質量必備條件抓起。質檢部門研究建立了一套事先保證與事后監督相結合，政府監管與企業自律相結合，打假治劣和扶優扶強相結合并能發揮市場調節機制作用的食品安全市場準入制度。

對食品工業必須實行強制性產品認證制度，食品質量安全市場準入制度包括三個方面的內容，一是食品生產許可，也就是說對食品生產加工企業從原材料進廠，組織生產依據的標準生產設備、生產環境、工藝流程、質量管理、管理人員、產品檢驗包裝、儲運、標簽等等十個方面進行全面審查。然后是做強制檢驗制度，尤其要強調對生產企業實行食品保證質量審查制度，食品出廠要強制檢查，就是要求食品生產企業必須依法履行產品出廠檢驗義務，質檢部門進行監督檢查，未經檢驗和檢驗不合格的食品一律不得出廠銷售。最后實行市場準入標志制度，也就是說經檢驗合格出廠銷售的食品必須由企業加貼規定的食品質量安全市場準入標志，也就是QS標志，沒有獲得食品生產許可證的企業不得從事食品生產，實行食品出廠標志性管理，如在食品外包裝上貼上市場準入標志“ＱＳ”。形成商場無QS不得進貨，生產商無QS不使用，消費者無QS不購買的良好局面。

要制定標準規則。食品行業的標準必須采納國際標準，對進出口食品必須實行嚴格的檢測檢疫措施，在整個與食品安全質量有關的領域調整食品安全標準。要通過立法形式，盡快制定出我國食品生產、加工、流通的安全質量監督標準，加強對畜禽疫病的防檢及使用化肥、農藥、飼料、添加劑等農業投入品有害殘留及影響的控制，著力解決我國農產品或食品安全標準體系與國際標準體系接軌問題，加速建立食品安全標準體系，要盡快參照國際食品法典委員會等國際組織的標準和周邊先進國家與地區(如香港)的標準，逐步制定出我國農產品安全質量標準、合格評定程序和檢測方法，并制定出相應的生產操作規程。參照《國際食品法典》，建立符合“衛生和植物檢疫措施實施協定”(ＳＰＳ協定)和國際食品法典委員會原則的食品安全標準體系，從食品安全的全程監控著眼，把標準和規程落實在食品產業鏈的每一個環節。大力推行各種目前國際中已經開始使用的食品安全法規、技術規范、指南和準則。這將從根本上解決我國系統監測與評價資料缺乏的問題，同時也是實現中國食品安全質量控制戰略目標的必由之路和基礎性工作。使農產品及其加工產品的質量安全指標盡快達到國際行業標準。要盡快完善我國與食品安全相關的法律、法規和技術標準，使之逐步與國際標準接軌。

執行安全信用碼制度

選定一些食品，推行食品安全信用碼制度，使消費者通過包裝上附著的安全信用碼，了解原料、生產工藝、技術標準等信息，讓消費者真正吃上放心食品。

強預警、預報及處理應急反應系統體制建設。建立食品安全質量控制系統計算機網絡，加強預警預報及處理應急反應系統體制建設，預測、通報處理和食品安全信息發布。

總之，食品安全是關系國計民生的大問題，必須建立專門的權威性食品監管機構，建立公平、有效的市場機制，通過法制化的手段從源頭上保障食品安全。

加強食品安全執法力度

一直以來，我國的市場整治是家常便飯，其原因就在于我國與食品有關的立法零散，懲罰力度過輕，食品管轄的多元化，以及監測系統的非系統化，執法工作相對薄弱等，這些都削弱了食品管理和安全控制有效性。必須加強和完善食品安全的依法管理，使食品安全管理真正進入法制化的軌道。第一道關便是嚴把食品的進貨關。所有的企業、商家都有一個采購部，這個采購部負責食品，包括商品的選購和入場的驗收，要有個問責制。一旦誰簽了字就誰負責，如果在今后的銷售過程中發現你進的食品有問題，就要追究這個當事人的責任，把好進口關。第二項是食品銷售全過程的質量監控把關，還有就是不合格食品的市場退出機制，一旦經國家質檢部門的發現某種商品是不合格的，商場做商品清除，視這個商品供貨商的情況決定是否清除供貨商，對于已經購買了不合格食品的消費者依法按規矩加倍賠償。

食品安全法律體系的健全和完善在世界各國都被當作一項戰略性任務、基礎性工作給予高度重視。我國入世后，貿易伙伴的綠色壁壘對我國出口產品的影響也日益顯見。國內外形勢迫使我國食品安全體系與國際接軌，努力縮短和聯合國糧農組織、世界衛生組織等國際標準的差距。我國食品安全法律體系必將在我國的社會、經濟、生活中發揮日益重要的作用。

作者單位：河南省政法管理干部學院