中國(guó)糧食宏觀調(diào)控的目標(biāo)

問題的提出

近年來，我國(guó)糧食流通體制市場(chǎng)化改革不斷深化。2004年，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面放開了糧食收購和市場(chǎng)，標(biāo)志著我國(guó)糧食流通市場(chǎng)化改革邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。應(yīng)該看到，市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本特征。因此，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置糧食資源中的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，政府還必須加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。中國(guó)糧食問題的重要性、艱巨性、復(fù)雜性和特殊性，決定了我國(guó)糧食宏觀調(diào)控任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性。要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，首先必須明確宏觀調(diào)控的目標(biāo)。如果目標(biāo)不明確，不僅會(huì)影響到旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的政府調(diào)控作用的發(fā)揮，甚至還可能會(huì)產(chǎn)生“逆向”調(diào)控，導(dǎo)致糧食資源配置的低效率。

中國(guó)糧食宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)

宏觀調(diào)控是指一個(gè)國(guó)家的中央政府遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，從系統(tǒng)、綜合和全局的角度，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行總體指導(dǎo)和調(diào)節(jié)，以保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高宏觀經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步。黨的十六大確定的我國(guó)宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、保持國(guó)際收支平衡。這個(gè)宏觀調(diào)控目標(biāo)體系內(nèi)涵豐富、覆蓋面廣。糧食宏觀調(diào)控作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要組成部分，其目標(biāo)的制定應(yīng)服從和服務(wù)于國(guó)家宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)。由于各國(guó)資源稟賦、所處社會(huì)歷史發(fā)展階段等方面的差異，在制定糧食具體調(diào)控目標(biāo)時(shí)側(cè)重點(diǎn)也有所不同。一般而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家，政府糧食宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是促進(jìn)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高本國(guó)糧食的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，不斷提高糧食自給能力，滿足人們基本的糧食消費(fèi)需求仍是政府糧食宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。為確保社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家糧食安全，中國(guó)糧食宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是：

（一）保持全國(guó)糧食供求總量基本平衡

1.保持全國(guó)糧食供求總量基本平衡對(duì)中國(guó)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。糧食是人類最基本的生活資料。古今中外，任何國(guó)家，任何民族，要生存，要發(fā)展，都不能不首先解決好糧食問題。這是一條為歷史一再證明了的真理。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家而言，糧食始終是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問題，任何時(shí)候都不可掉以輕心。

新中國(guó)成立以來，中國(guó)政府始終把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、解決人民吃飯問題作為首要任務(wù)。經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)特別是改革開放二十多年的努力，中國(guó)糧食生產(chǎn)能力得到很大提高，實(shí)現(xiàn)了糧食供給由長(zhǎng)期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造了依靠自己力量使近１３億人民豐衣足食的奇跡。但是，中國(guó)人口數(shù)量大，耕地和水資源短缺，生態(tài)環(huán)境脆弱，這些基本國(guó)情決定了中國(guó)糧食問題將長(zhǎng)期存在，實(shí)現(xiàn)糧食供求總量的基本平衡仍是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

從需求看，中國(guó)糧食消費(fèi)需求呈剛性增長(zhǎng)。影響糧食需求總量的兩大因素，一是人口規(guī)模，二是人均糧食消費(fèi)水平。中國(guó)擁有13億人口（占世界總?cè)丝诘?2%），按年均凈增長(zhǎng)1000萬人口計(jì)算，估計(jì)到2030年，中國(guó)人口將接近16億左右的峰值。按人均400公斤的年糧食消費(fèi)量計(jì)算，2030年中國(guó)每年的糧食消費(fèi)量將達(dá)到6.4億噸左右。中國(guó)目前糧食綜合生產(chǎn)能力只有5億噸左右，糧食產(chǎn)需還存在不小的缺口。從供給看，中國(guó)糧食生產(chǎn)較多地受到資源的約束。糧食是資源消耗性產(chǎn)品，需要占用較多的耕地，消耗大量的水資源。而中國(guó)耕地資源和水資源都相對(duì)十分短缺（均為世界資源總量的7%）。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，建設(shè)用地增加，耕地減少不可避免。而水資源的時(shí)空分布極不均勻，南澇北旱現(xiàn)象十分突出。另外，中國(guó)生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)的能力不強(qiáng)，還沒有從根本上擺脫靠天吃飯的局面。這些不利因素將會(huì)長(zhǎng)期制約著中國(guó)糧食的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

當(dāng)前有一個(gè)很流行的觀點(diǎn)，就是通過國(guó)際市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧食供求總量的基本平衡，然而這種想法不現(xiàn)實(shí)。一方面，世界的糧食資源有限，不可能長(zhǎng)期為中國(guó)提供足夠多的糧食。目前每年世界谷物貿(mào)易量只有2億噸左右，而且糧食國(guó)際市場(chǎng)相對(duì)固定。如果中國(guó)從國(guó)際市場(chǎng)大量進(jìn)口糧食，將會(huì)刺激國(guó)際糧價(jià)大幅上升，一些糧食短缺的發(fā)展中國(guó)家饑餓與貧困將更加嚴(yán)重。另一方面，國(guó)際社會(huì)，特別是實(shí)行單邊主義政策的主要糧食生產(chǎn)國(guó)，由于意識(shí)形態(tài)的差異而對(duì)我實(shí)施\"糧食禁運(yùn)\"的可能性并不能完全排除。因此，要解決中國(guó)的糧食問題，滿足十幾億人口的糧食需求，不可能過分依靠國(guó)際市場(chǎng)來解決，必須立足于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)糧食基本自給。

2.宏觀調(diào)控是保持糧食供求總量基本平衡的必然選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置發(fā)揮著積極的作用。盡管糧食是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的一種特殊商品，無論它怎么特殊，它的商品屬性仍然是第一位的，因此應(yīng)該而且必須通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式來優(yōu)化糧食資源配置。我國(guó)從2004年全面放開糧食購銷市場(chǎng)，正是為了充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用。同時(shí)也應(yīng)看到，市場(chǎng)調(diào)節(jié)存在固有的弱點(diǎn)和缺陷，主要表現(xiàn)為市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有自發(fā)性、盲目性、滯后性，這將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和資源浪費(fèi)，特別是在糧食生產(chǎn)上，這種影響更為明顯。因?yàn)榧Z食屬于生活必需品，幾乎沒有其他替代品，因此需求彈性很小，而供給彈性相對(duì)較大。根據(jù)“蛛網(wǎng)”理論，糧食價(jià)格與產(chǎn)量的波動(dòng)越來越大，距離均衡點(diǎn)越來越遠(yuǎn)，無法恢復(fù)均衡。可見，糧食不能通過市場(chǎng)機(jī)制來自發(fā)實(shí)現(xiàn)供求總量的長(zhǎng)期基本平衡。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)是不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)和不完全信息市場(chǎng)，這些情況都會(huì)妨礙市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，必須通過政府宏觀調(diào)控，把政府\"有形的手\"與市場(chǎng)\"無形的手\"結(jié)合起來，才能克服市場(chǎng)的種種缺陷，保證糧食供求總量基本平衡。

3.確定糧食供求總量目標(biāo)。糧食供求總量的宏觀調(diào)控，既要制定中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，也應(yīng)有具體的年度目標(biāo)。由于糧食需求呈剛性增長(zhǎng)，在人們基本解決溫飽問題以后，糧食需求在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)平穩(wěn)的增長(zhǎng)趨勢(shì)，因此，無論是中長(zhǎng)期目標(biāo)還是短期目標(biāo)，保證糧食供求總量基本平衡主要通過調(diào)整糧食供給來實(shí)現(xiàn)。

從中長(zhǎng)期看，為了保證足夠的糧食供給量，國(guó)家應(yīng)在保護(hù)耕地面積、增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動(dòng)科技進(jìn)步等方面制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，并督促各地和有關(guān)部門積極落實(shí)，以不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力。從年度目標(biāo)看，應(yīng)著重從生產(chǎn)、庫存和進(jìn)出口幾個(gè)方面入手，統(tǒng)籌考慮，科學(xué)制定出年度的生產(chǎn)、庫存和進(jìn)出口等各項(xiàng)指標(biāo)的具體調(diào)控目標(biāo)。當(dāng)然，這些目標(biāo)往往存在相互制約的關(guān)系，因此要注意做好具體目標(biāo)值的相互協(xié)調(diào)。在確定調(diào)控的目標(biāo)后，有關(guān)部門按照職責(zé)分工，實(shí)施具體調(diào)控，使糧食調(diào)控的目標(biāo)函數(shù)效益最大化。

（二）保持糧食價(jià)格在合理水平上基本穩(wěn)定

1.實(shí)施糧食價(jià)格調(diào)控是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，糧食價(jià)格的形成具有強(qiáng)烈的時(shí)間性特征，供給和需求在時(shí)間上的不對(duì)稱可能會(huì)導(dǎo)致價(jià)格劇烈波動(dòng)。這種波動(dòng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，糧食價(jià)格在一年中由于集中供給和常年消費(fèi)導(dǎo)致價(jià)格呈現(xiàn)季節(jié)性波動(dòng)；其次，糧食價(jià)格在不同年份間由于缺乏長(zhǎng)期定價(jià)機(jī)制而呈現(xiàn)周期性波動(dòng)。價(jià)格的劇烈波動(dòng)必然會(huì)帶來生產(chǎn)規(guī)模的劇烈調(diào)整，而每一次劇烈調(diào)整都會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，社會(huì)生產(chǎn)力的破壞和社會(huì)福利的損失。目前，我國(guó)糧食期貨市場(chǎng)很不完善，還沒有很好地發(fā)揮發(fā)現(xiàn)和穩(wěn)定糧食價(jià)格功能，糧食供求一旦出現(xiàn)不平衡，糧食價(jià)格就會(huì)出現(xiàn)明顯波動(dòng)。這種價(jià)格的放大效應(yīng)無論對(duì)于糧食生產(chǎn)，還是國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局都具有極大的破壞性。因此，為熨平糧食價(jià)格的波動(dòng)，保持糧食價(jià)格基本穩(wěn)定，國(guó)家必須對(duì)糧食價(jià)格進(jìn)行宏觀調(diào)控。

2.確定合理的糧食價(jià)格目標(biāo)。價(jià)格是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具，糧食價(jià)格是糧食宏觀調(diào)控目標(biāo)最集中的表現(xiàn)形式。在確定糧食價(jià)格的具體目標(biāo)時(shí)，應(yīng)注意考慮以下問題：一是目標(biāo)價(jià)格要以理論均衡價(jià)格為參考依據(jù)。由于市場(chǎng)價(jià)格始終是圍繞理論均衡價(jià)格上下波動(dòng)的，價(jià)格過高，刺激生產(chǎn)，可能導(dǎo)致供過于求；價(jià)格偏低，抑制生產(chǎn)，又可能導(dǎo)致供不應(yīng)求。因此，在實(shí)踐中必須確定一個(gè)合理的目標(biāo)價(jià)格區(qū)域，將價(jià)格波動(dòng)限制在一定的范圍內(nèi)，使糧食供給和需求保持基本平衡。二是目標(biāo)價(jià)格應(yīng)逐漸向國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格靠攏，與國(guó)際市場(chǎng)接軌，避免國(guó)際糧食沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。這樣，在保證國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)供求基本平衡的同時(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)糧食生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和區(qū)域化，不斷增強(qiáng)國(guó)內(nèi)糧食的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

糧食供求總量調(diào)控和對(duì)糧食價(jià)格調(diào)控具有十分密切的關(guān)系。二者相互促進(jìn)，相互影響。糧食供求總量的基本平衡，可以促進(jìn)糧食價(jià)格的基本穩(wěn)定；在糧食價(jià)格基本穩(wěn)定的條件下，糧食的供求也會(huì)趨于平穩(wěn)。但是，由于糧食供求以及價(jià)格形成具有自身的特點(diǎn)，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。為實(shí)現(xiàn)糧食供求總量的基本平衡和價(jià)格的基本穩(wěn)定，應(yīng)主要通過經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，輔之以必要的行政手段。在供求總量平衡調(diào)控方面，可采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、金融等經(jīng)濟(jì)手段。在價(jià)格調(diào)控方面，可采取價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，在必要時(shí)也可采取最低收購價(jià)和最高銷售限價(jià)等行政手段。

作者單位：國(guó)家糧食局調(diào)控司