教育立法的若干思考

一、我國教育立法領域的現狀

20世紀80年代中期以來，我國先后頒布了《義務教育法》、《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等教育法律和有關的教育法規、規章，教育法律體系已基本形成。從目前教育領域的實際情況看，依法治教的社會環境和氣候尚未形成。

在教育管理過程中，違法現象也屢見不鮮，學校以各種名目向學生強行收費，敗壞學校聲譽，損害教育工作者的形象；教師體罰或變相體罰學生的現象仍很普遍，浙江瑞安市抽樣調查表明，有44.6%的初中生和40%的小學生曾受到不同程度的體罰；有的教師借口學生早戀或出于其他目的私拆或扣留學生信件，甚至搜查學生的書包和衣物，侵犯學生的隱私權；極少數教師仍然在教室或學校公共活動室內場所吸煙；有的學校不尊重未成年學生的受教育權，隨意開除未成年學生。

在教育領域還不同程度地存在重人治、輕法治，重政策、輕法律的現象。人們仍然習慣于按領導意志、按教育行政機關的文件辦事，沒有形成教育活動以法律為依據、教育違法嚴格依法追究、教育糾紛按照法定程序處理的法治氛圍。

二、我國教育立法工作存在的主要問題

教育法律、法規中明令禁止的一些現象未能得到有效的制止和糾正，使教育法的貫徹陷入窘境。造成這種狀況的原因主要有以下幾方面：

1.我國教育立法起步晚，發展較慢。這主要是與教育法制相對完善的西方國家比較而言的。二十世紀初，許多西方國家就開始進行廣泛的教育立法，最初是在憲法和法律中對義務教育作出了明確的規定，接著制定了教育基本法或具有基本法性質的學校總法，并對已有的教育法律法規進行整理、匯編，最后則逐步建立完善的教育法律法規體系。二戰以后，教育立法在一些國家達到了高潮。如英國，繼《1944年教育法》后，又先后于1946年、1959年、1962年、1964年、1967年、1968年、1979年多次頒布《教育法》，1960年頒布《聯邦教師法》，1963年頒布《聯邦獎學金（修訂）法》，1964年頒布《大學和學院資產法》，1965年頒布《教師報酬法》，1967年頒布《教師退休法》。與之相比，我國的教育立法從1949年新中國成立時起步，其后又經歷了一段漫長而曲折的道路，直到1976年以后才得以展開。

2.教育法律體系缺少配套法規的制定。我國的教育法已形成了一定的體系，總體上比較完備，但與教育基本法相配套的許多教育子法需要制定。這些教育子法主要包括：用于保證教育經費的投入及適度的增長比例，確定教育投資體制及資金的籌措渠道，明確教育經費征收的《教育財政法》；用于規范各級各類學校教育的《學校教育法》（如初等教育法、中等教育法、教育投入法尚未制定）；用于規范社會教育的《社會教育法》；為保護殘疾人、特殊兒童少年受教育的權利，對特殊教育的辦學條件、經濟來源等作出特殊規定的《特殊教育法》等。

3.教育法律規范不完整，立法質量亟待提高。法律規范一般由假定、處理和法定后果三要素組成，三個要素不一定都在一個法律條文中體現出來，可以分別存在于同一法律文件的不同條文中，或分別存在于不同的法律文件中。教育立法比較完善的國家，教育法律規范的行文一般選用最理想的表述模式，即在同一個法律條文中具體規定“可以做什么”、“應該怎么做”、“由誰來做”、“怎樣懲罰”，并有“允許做什么”和“禁止做什么”這樣的法律規范，既完整又便于操作。相對而言，我國教育法律規范漏洞較多。主要表現在：一是許多法律規范缺乏具體明確的行為準則，如《中華人民共和國義務教育法》第12條2款規定：“國家對于義務教育的財政撥款的增長比例，應當高于財政經常性收入的增長比例，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長”，這一款對于財政撥款增長比例和生均教育費用增長比例均無具體規定，這樣就不便于執行，也不便于監督檢查；二是一些法律規范缺少明確的法律后果，如《中華人民共和國義務教育法》缺少對接受義務教育者提供法律保護方面的規范。《教師法》第17條規定：“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。”但對具體的實施步驟、方法沒有規定，致使教師聘任制今天仍未真正推行。法律規定一般較粗，給執法人員留下自行解釋和處理的余地較大，導致執法的隨意性。

4.教育法規立法不及時，操作性不強。一部教育法律的出臺，必然要求及時制定相應的教育行政法規、實施細則或具體條例，并且要有較強的操作性，這樣教育法律才能得到真正實行，否則，就可能會使教育法律形同虛設，造成有法難依的局面。在這一方面，我國的教育法規存在的主要問題有：一是立法不及時。如《義務教育法》于1986年7月1日開始施行，而《義務教育法實施細則》于1992年2月29日才發布；又如《教師法》于1994年1月1日起施行，而《教師法實施細則》于1995年10月6日才發布。二是操作性不強。雖然與定性化規范多、定量化規范少的教育法律相比，教育法規更加具體，但是仍難盡人意，內容抽象、難以操作的情況仍然大量存在。

5.教育法律法規的修改整理、教育法典的編纂尤顯不足。教育法律法規的修改整理和教育法典的編纂，是教育立法的重要方面，但這方面的工作并沒有得到應有的重視。對于有欠缺或過時難以適用的教育法律規范，有關部門常常是視而不見，或采用制定政策的辦法來加以彌補。如1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》，隨著教育的改革和發展，很難規范義務教育，對其進行修訂的呼聲較高，但修訂工作卻遲遲沒有展開。針對這些數量大、內容雜的教育規章，有關部門也沒有認真進行整理和編纂。

三、加強教育立法必須做好以下幾項工作

1.強化教育法律意識，重視教育立法工作。加強教育立法，首先要采取有效方式來提高教育主體及全社會的法律意識。我們要充分運用教育、宣傳乃至加強教育立法等手段，喚醒并強化人們的教育法律意識，為教育立法提供社會動力。學生是社會主義建設的未來，使學生具有一定的法律知識和較強的法治觀念，不僅是素質教育的需要，也是讓學生從小學會運用法律武器保護自己合法權益的需要。為使教育更好地為社會主義現代化建設服務，把教育改革與發展納入法治軌道，實現依法治教，必須要求廣大教育管理干部和教育工作者具有較高的法律素質和教育專業法律知識水平。普及教育法教育不僅是廣大教育管理干部和教育工作者提高管理水平和自身素質的必修課，也是依法治教的必要前提。

2.抓住主要矛盾，加快教育立法步伐。我國的教育立法工作任重而道遠，要充分發揮教育立法對教育的積極作用，就必須在教育立法工作中，分清輕重緩急，抓住主要矛盾，逐步完善教育法律體系。目前，我國教育面臨的問題還很多，但其中最大的問題莫過于教育經費嚴重不足，特別是邊遠貧困地區教育經費嚴重不足。這一問題如不能得到及時解決，勢必影響整個教育發展的進程。因此，我們應該把教育投資問題當作立法的重點，盡快以立法的形式，將教育投資的有關問題規定下來，使之制度化、規范化。

3.根據現狀及時對教育法進行修改、整理和編纂。一方面，我國教育法律是按照從實際出發的原則，根據教育改革與發展的需要制定的，隨教育改革的不斷深入，從前實施的教育法中的有些內容會過時，因此需要及時做好修改、補充工作。另一方面，我國教育規章涉及教育的很多方面，有關資料顯示，國家教育行政部門僅1991年制定的教育規章就有二百多項。教育法規針對性強，數量多，有其積極的一面，但也有其弊端，太多的教育規章，反而讓人無所適從。因此，必須及時對一些過時的規章加以整理，并認真開展教育法典的編纂，消除教育法規的矛盾和混亂現象，使教育法系統化。

4.總結國內教育立法的經驗和教訓，借鑒國外教育立法的成果，努力提高立法技術。我國的教育立法工作經過50年的實踐與探索，有大量的經驗，同時也有許多教訓。國外一些發達國家的立法歷史較長，教育立法比較完善，有很多成果值得我們借鑒。只有主動將這些有利因素帶入教育立法，才能改進立法技術，提高教育立法質量，加快教育立法進程。

5.加強對教育執法的監督。教育執法監督，是維護法治統一和尊嚴的重要措施。教育執法監督可分為國家機關的監督和社會的監督兩個方面。當前尤其應該做好以下幾方面的監督工作：第一，建立教育經費預、決算制度。第二，建立教育執法檢查制度。這種檢查可由權力機關、行政機關單獨進行，也可以聯合進行；可以是綜合檢查，也可以是單項檢查。在檢查程序上，既要聽取政府有關部門的匯報，到基層了解實際情況，檢查結束后，也要向派出檢查組的國家機關作出報告。在檢查對象上，應重點放在對同級政府及教育主管部門的依法落實教育投入情況的檢查監督上，監督行政、司法機關及時解決法律實施中存在的問題。第三，完善教育督導制度。《教育法》第24條規定：“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度。”教育督導是一種行政監督行為，其對象是下級人民政府、教育主管部門和其他有關職能部門、辦學單位和教育機構。教育督導的范圍主要是普通中小學教育、幼兒教育及其他有關的工作，督導的重點是九年義務教育和掃除青壯年文盲教育。第四，切實加強輿論監督。報刊、廣播、電視等新聞媒體要充分發揮自己的優勢，擔當起輿論監督的重任，對違反教育法律法規的典型案例，要及時予以曝光、評論和抨擊，從而提高教育法律的威懾力量，形成人們自覺遵守教育法律的良好輿論環境和文化氛圍。