略論高等教育的公平與效率

高等教育的公平與效率問題，是人們關注高等教育發展與政策問題的主要視角之一。一切教育的重大變革，幾乎都同公平與效率有關。如，高等教育大眾化、大學生收費、招生與高考制度、高等教育結構調整、民辦高校發展、重點大學與重點學科設置等等不同層面的熱點問題，都與教育公平、教育效率存在一定程度的聯系，都需要作出正確的價值判斷與價值選擇。高等教育理論工作者雖非決策者，但有責任根據公平與效率相互關系的規律，為教育決策提供理論依據。

一、教育公平的含義

教育公平是一種價值判斷，它是涉及到多學科、多層面、多因素的復雜問題，不同學科對教育公平所下的定義是不同的。從經濟學角度來說，教育公平是和教育資源的分配與享受聯系在一起的。教育公平是指教育資源的公平分配，至少具有三種含義：一是能力相同的青少年不論其性別、種族、地區和社會階層皆具有相等的機會，接受非強迫性的教育。二是社會各階層的成員，對于非強迫性的教育，皆有相等的參與比例。三是社會各階層的青年，具有相等的機會獲取學術的能力。研究表明，教育資源分配方式大體上經歷了三個歷史階段的變化：

1.權力公平階段。在封建社會，教育資源的分配都以父親的社會地位和政治權力為依據。父親有多大的權力，子女則享受相應的教育。這種方式與當時把教育主要當作維系統治階級政治地位的工具有關。

2.能力公平階段。隨著社會的發展，人們認識到：教育不僅在維系一定社會權力結構中有重要作用，對推動社會生產的發展也是非常重要的。為此，各國的高等教育幾乎都選擇了以學生的能力為依據的教育資源分配方式。日本國憲法第26條規定：“全體公民適應其能力，具有公平受教育的權利。”還在教育基本法第3條關于教育機會均等中規定：“必須給予一切國民接受適應其能力的教育機會，不能根據種族、信仰、性別、社會身份、經濟地位或門第在教育上造成差別。”強調了“教育機會”與能力之間的聯系。在能力公平背后存在的假設是：與一般學生相比，最有能力的學生在接受相同教育后，為社會作出的最大的貢獻。正是從這個意義上，高等教育的公平與效率得到了最大程度的統一。

3.金錢公平階段。當高等教育從社會的邊緣走進社會的中心，受越來越多的關注之后，人們終于發現：高等教育不僅是社會、國家投資回報最高的領域之一，也是個人投資后獲得社會聲望和經濟利益最高的領域之一。因此，人們認為：既然高等教育資源尚未為全社會所有人都能享有，那么，由少數人享受全社會納稅人提供的資源是難以容忍的。在高等學校的受教育者理應分擔高等教育的成本，或者說，補償社會高等教育的資源。同時，隨著社會的發展，部分經濟狀況較好的家庭也產生了投資高等教育，并使其子女享有接受高等教育的權利的要求。

從社會與政府的角度來看，在國家高等教育總經費不變的情況下，個人分擔高等教育成本，投資高等教育，可以有效地增加高等教育的總投入，提高國家高等教育經費投入與產出比，因此，按繳納學費的多少享受不同的高等教育資源由此迅速地為世界大多數國家所接受，成為高等教育資源分配的一種重要形式。

從上面的分析可以看出：高等教育公平，在不同的歷史階段具有不同的含義，是一個歷史的概念。目前世界上，單一地以“能力”或“金錢”作為公平依據的比較少見，“能力”與“金錢”的結合，是大多數國家采用的主要方式。

教育公平是一個價值判斷，反映的是高等教育資源的分配合理與否的問題。高等教育的效率追求的是高等教育的收益問題，指的是高等教育發揮功能的快慢和大小。教育公平并無唯一的標準。對一部分人是公平的，對另一部分人可能是不公平的。

二、教育效率的含義

“效率”原本是經濟學名詞，是指投入與產出之比。高等教育領域內的效率，從本質上來講也是指資源的有效使用與有效配置。眾所周知，一個社會用于高等教育的資源是有限度的，如果有限的資源使用得當、配置得當，就能發揮更大的作用，具體表現為用有限的資源獲得高等教育數量與質量的較大的發展；如果有限的資源使用不得當、配置不得當，就只能發揮較小的作用，具體表現為投入一定的資源卻不能使高等教育資源數量與質量得到有效益的發展。但值得注意的是，在教育領域的效率，它有不同于經濟效率的復雜性。教育效率區別于經濟效率的獨特性，在于它難以完全用量化的手段直接檢驗。因為教育的特殊性決定了教育的“投入”既包括資金的投入也包括精神的投入，教育的“產出”既包括經濟的產出也包括精神的產出。即各級各類高校培養的一定數量和質量的勞動力和專門人才；由于勞動力素質的提高引起社會勞動生產率的提高、國民收入的增長；高等教育引起社會觀念與倫理道德的變化、提升人的精神品位，從而提高社會文明的層次、規范社會發展的精神收益。高等教育的經濟效益固然重要，但高等教育對個體人格、認知、行為的影響，對社會的引導和提高整個社會的精神效益同樣不容忽視，如果僅僅只重視教育的經濟效率而忽視其精神效率，把對學生的培養只看作是“人力”和“工具”的生產，則人為地縮小了教育效率的內涵，抹殺了高等教育多方面價值和功能，最終必然影響高等教育產生真正的效率。

三、教育公平與效率的關系

1.高等教育公平與效率的內在一致性。根據對高等教育公平與效率內涵的理解，我們認為高等教育中公平與效率有著內在的聯系。從直觀上看，教育公平本身就隱含有教育效率的意義，而教育效率又體現著教育公平的價值。沒有毫無公平的效率，也沒有毫無效率的公平。高等教育中公平水平的提高有利于促進效率的增長，同樣，高等教育效率的提高又反過來有利于促進公平的建設與完善。追求效率與公平是發展高等教育的兩大實踐原則，一個國家高等教育的發展必須包括效率水平的不斷提高和公平狀況的不斷改善。

2.高等教育效率與公平的矛盾性。在教育資源有限的條件下，兩者往往產生矛盾。是優先發展重點大學，加快高等學校學術水平的發展，還是把有限的教育資源平均分配給全國高校，或者著重投入到薄弱高校，縮小高校間的差距？即在資源有限的條件下，公平與效率的矛盾是現實存在的。例如高等教育大眾化，為了更大地提供接受高等教育的機會，最大限度地實現教育公平，但是很多學校大辦成人高教、二級學院，就會導致教育資源分散、教育質量整體下降，也是得不償失的。

當公平與效率發生矛盾時，為實現公平而置效率于不顧，或為追求效率而置公平于不顧，都是不可取的。面對一時無法協調化解的兩難問題，決策者的選擇只能是公平優先、兼顧效率或效率優先、兼顧公平。目前理論界盛行的“效率優先，兼顧公平”的提法是值得商榷的。“效率優先，兼顧公平”將效率置于高等教育發展的首位目標而將公平納入次要的“兼顧”的范圍，事實上將教育效率當成了教育發展的全部目標，忽視了高等教育全面發展的重要性。它把效率幾乎等同了全面發展的代名詞，忽略了作為全社會代表者——國家政府對于維護高等教育公平應盡的責任。高等教育“效率優先，兼顧公平”的主張不利于政府對政策性、制度性教育不公平問題的糾正，并容易成為政府忽視教育公平價值、片面追求高等教育的理論依據，既不利于教育不公平狀況的改善，又延緩了合理、健全的教育政策的制定。

四、政府在解決高等教育公平與效率矛盾中的作用

國家政府是一個國家的社會公共權利機構，它對于維護社會成員的平等權利和機會負有不可推卸的責任和義務。政府的這種責任和義務在于：它應當根據廣大社會成員的需求來制定合理、公正的教育政策，建立教育公平競爭的規則，力求最大限度地滿足社會成員的需求；另一方面，它還要為社會弱勢群體提供必要的教育支持。

一般來說政府主要通過立法、行政和經濟等手段來緩和公平與效率之間的矛盾。從立法的角度，國家的憲法中明確指出，公民都享有同等受教育的權利。也就是說，立法的原則是以公平為出發點，盡管僅靠這一條款是遠遠不夠的，但這為解決公平與效率的矛盾確定了最初的基準。從行政的角度，政府主要是通過制定各種規章制度來限制和約束高等學校的行為。政府解決問題最主要的途徑是采用經濟手段。由于歷史的沉淀和約定俗成，政府制定的某些政策和所采取的經濟手段有欠公正，導致高校資源配置的不平等。我國在計劃經濟時代形成的區域之間教育資源配置 失衡的局面不僅沒有得到應有的糾正，反而在近些年來制度性地被繼續擴大，如在高校的區域分布上，東部沿海發達地區就大大超過落后的西部地區。長期以來，我國在高等教育資源配置中采取的向重點高校傾斜的政策，加劇了高等教育內部發展的失衡，其后果造成高等教育的區域性布局，學科、專業的結構性矛盾在全國范圍內長期難以得到有效調整。

我們認為，應當尋求高等教育公平與效率的最佳結合點，最大限度地提高高等教育對社會、對個人帶來的福利——當獲取公平的效用大于犧牲公平的效用時，可以公平優先；當獲取效率的效用大于犧牲公平的效用時，可以效率優先，公平與效率應當擺在同等重要的地方上。這也是社會進步所追求的“最優狀態”，以及為滿足這種狀態所需要的“最優條件”，這也理所當然成為完善我國高等教育制度和制定政策的出發點。