大力促進(jìn)東北地區(qū)資源型城市可持續(xù)發(fā)展

東北地區(qū)自然資源豐富，其中40多種礦產(chǎn)儲(chǔ)量居全國前三位。多年以來，資源產(chǎn)業(yè)一直是支撐東北三省最重要的產(chǎn)業(yè)之一。依托資源優(yōu)勢(shì)和大型企業(yè)，在東北地區(qū)形成了一批以資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型城市。我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界按照采掘業(yè)產(chǎn)值比重、從業(yè)人員比重等指標(biāo)，并適當(dāng)考慮特殊情況，確定了全國資源型城市共118個(gè)，東北三省就有30個(gè)。專家學(xué)者將以上標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，界定出全國典型資源型城市共計(jì)60個(gè)，其中東北三省20個(gè)，占全國的1／3。

但由于東北地區(qū)礦產(chǎn)資源開采時(shí)間長，部分資源型城市探明可采資源已經(jīng)出現(xiàn)衰減，個(gè)別城市瀕臨枯竭。作為資源型城市生命線的資源一旦枯竭，城市往往會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯不前的泥潭。普遍而言，東北地區(qū)資源型城市面臨的突出問題是：

結(jié)構(gòu)性矛盾突出，經(jīng)濟(jì)增長缺乏后勁；下崗失業(yè)人員較多，就業(yè)和再就業(yè)壓力很大；居民生活困難，社會(huì)矛盾積聚，不穩(wěn)定因素增多；生態(tài)破壞嚴(yán)重，一些地方存在重大地質(zhì)災(zāi)害隱患；尚未建立起促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。

資源型城市的許多問題是多年來沉淀形成的，如何促進(jìn)這些城市的可持續(xù)發(fā)展是現(xiàn)階段我國建設(shè)中凸現(xiàn)出來的一項(xiàng)新課題，長期以來其重要性和復(fù)雜性并沒有得到充分認(rèn)識(shí)。解決這一難題，既沒有現(xiàn)成的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)可循，也不能完全照搬西方發(fā)達(dá)國家的做法，需要不斷探索，以新思路、新機(jī)制、新體制解決。

一、東北地區(qū)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作進(jìn)展

針對(duì)東北地區(qū)資源型城市存在的突出矛盾和問題，幾年來，在黨中央的重視下，各方開展了一些工作。黨中央實(shí)施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略以來，資源型城市可持續(xù)發(fā)展是工作重點(diǎn)之一。有關(guān)部門和各級(jí)政府從調(diào)研入手，積極協(xié)調(diào)，幫助資源型城市解決實(shí)際問題，增強(qiáng)這些城市可持續(xù)發(fā)展能力。經(jīng)過努力，東北地區(qū)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作取得了一定進(jìn)展。

一是在資源型城市中開始形成共謀可持續(xù)發(fā)展的良好氛圍。黨的十六大明確提出要支持以資源開采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》(中發(fā)［2003］11號(hào))又把資源型城市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型作為老工業(yè)基地調(diào)整改造的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，這些號(hào)召得到了各方面的積極響應(yīng)和支持。近一段時(shí)期，資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題得到國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)政府的高度重視。“兩會(huì)”期間，全國人大代表、政協(xié)委員提出各種建議和議案。理論界和學(xué)術(shù)界也踴躍探討，紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。一年多來，東北振興開局良好，資源型城市的廣大干部群眾深受鼓舞，更加堅(jiān)定了求振興、求發(fā)展的信心，形成了良好的社會(huì)氛圍。

二是以阜新市為代表的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。2001年12月國務(wù)院確定阜新為全國資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市以來，在中央各部門、遼寧省和阜新市的共同努力下，阜新經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有了明顯起色。生產(chǎn)總值連續(xù)三年以20％以上的速度增長，初步扭轉(zhuǎn)了“九五”期間的低速徘徊局面，發(fā)展后勁明顯增強(qiáng)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為代表的接續(xù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)框架初步形成，2005年上半年，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重達(dá)到21．9％；2004年，城鄉(xiāng)居民人均收入分別達(dá)到5623元和2609元，比2001年增長24％和90％；人民群眾在轉(zhuǎn)型中得到了實(shí)惠，精神面貌也有了轉(zhuǎn)變。在繼續(xù)推進(jìn)阜新市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議決定選擇大慶、伊春和遼源分別作為石油、森工、煤炭類型的資源型城市擴(kuò)大試點(diǎn)，增強(qiáng)試點(diǎn)的示范作用。目前這三個(gè)城市正在振興東北辦和省政府的指導(dǎo)下抓緊研究制定試點(diǎn)方案。大慶市提出了“以化補(bǔ)油”發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的總體思路；伊春市提出要抓住天保工程實(shí)施的契機(jī)，以停伐天然紅松林為突破口，以林權(quán)制度改革和政企分離為目標(biāo)做好經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的各項(xiàng)工作；遼源市提出要著力改善軟硬環(huán)境，樹立誠信形象，大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)。

三是資源型城市的一些突出問題正逐步得到解決。采煤沉陷區(qū)是許多煤炭資源型城市存在的普遍現(xiàn)象，2002年以來，國家率先對(duì)東北地區(qū)15個(gè)采煤沉陷區(qū)進(jìn)行治理，已累計(jì)安排中央投資約41億元。這些項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展順利，許多沉陷區(qū)居民已喜遷新居。棚戶區(qū)問題也是資源型城市亟待解決的突出問題之一，去年以來，振興東北辦、國家發(fā)展改革委組織力量對(duì)東北地區(qū)棚戶區(qū)進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查，目前發(fā)展改革委已研究了相關(guān)政策措施。值得肯定的是，遼寧省在解決棚戶區(qū)問題上積極主動(dòng)，大膽探索，不等不靠，已經(jīng)取得很大進(jìn)展，今年3月份，遼寧省《城市集中連片棚戶區(qū)改造實(shí)施方案》出臺(tái)，明確提出要在兩到三年內(nèi)基本完成800萬平方米的集中連片棚戶區(qū)改造任務(wù)。

四是強(qiáng)化調(diào)查研究，積極探索建立資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。振興東北辦多次赴阜新、撫順、大慶、伊春、遼源等資源型城市，了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，向國務(wù)院建言獻(xiàn)策。為了加強(qiáng)東北三省資源型城市與內(nèi)蒙古東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，振興東北辦專程赴內(nèi)蒙古東部五盟市調(diào)研，聽取當(dāng)?shù)貙?duì)加強(qiáng)煤炭合作開發(fā)方面的建議。國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、環(huán)保總局、人口計(jì)生委等部門也都組織或參與了調(diào)查研究，從本部門職能出發(fā)，幫助解決資源型城市可持續(xù)發(fā)展中遇到的實(shí)際困難。建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制是解決資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題的根本途徑，從去年下半年開始，振興東北辦組織東北三省開始對(duì)“兩個(gè)機(jī)制”進(jìn)行專題研究，目前已取得階段性成果。

二、推進(jìn)東北地區(qū)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的工作思路

(一)切實(shí)做好4個(gè)試點(diǎn)城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在其他地區(qū)推廣。按照中央領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，加緊辦理國務(wù)院交辦的《遼寧省政府關(guān)于在阜新市試行建立兩個(gè)機(jī)制的請(qǐng)示》，對(duì)阜新市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作進(jìn)行階段性總結(jié)，提出夯實(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)、加快推進(jìn)轉(zhuǎn)型的政策措施，報(bào)請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)。指導(dǎo)大慶、伊春和遼源三個(gè)試點(diǎn)城市抓緊研究制定經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)方案，有步驟地推進(jìn)轉(zhuǎn)型工作。中國石油天然氣集團(tuán)公司應(yīng)與黑龍江省政府加強(qiáng)合作，共同做好大慶市試點(diǎn)方案的編制和實(shí)施工作。伊春市轉(zhuǎn)型工作要以政企分開、林權(quán)制度改革為重點(diǎn)，國家林業(yè)局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)伊春試點(diǎn)方案編制和實(shí)施工作的指導(dǎo)。振興東北辦要密切關(guān)注4個(gè)城市試點(diǎn)進(jìn)程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為東北地區(qū)乃至全國其他資源型城市可持續(xù)發(fā)展做出有益探索。

(二)支持資源型城市發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢(shì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育壯大接續(xù)產(chǎn)業(yè)。振興東北辦應(yīng)加強(qiáng)同有關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合，根據(jù)不同的資源類型、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)資源型城市分類指導(dǎo)，本著一行一策、一城一策的原則，協(xié)助地方尋求不同的可持續(xù)發(fā)展模式。對(duì)于資源瀕臨枯竭的城市，支持其發(fā)展成長性好、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的接續(xù)產(chǎn)業(yè)；對(duì)于資源仍處于增產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)期的城市，一方面要拓寬資源開發(fā)領(lǐng)域，拉長資源產(chǎn)業(yè)鏈條，另一方面要未雨綢繆，積極支持其培育新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。國家可在近兩年利用國債資金支持東北地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，在今后3—5年，在支持東北老工業(yè)基地振興的國債專項(xiàng)資金中拿出部分國債資金或安排中央預(yù)算內(nèi)資金，用于扶持4個(gè)試點(diǎn)城市或東北地區(qū)全部資源型城市，建設(shè)一批能夠充分吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目。同時(shí)國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可設(shè)立資源型城市可持續(xù)發(fā)展專項(xiàng)貸款，重點(diǎn)支持這些城市發(fā)展。

(三)下大力氣抓好就業(yè)和再就業(yè)工作，全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。地方在選擇項(xiàng)目和組織項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，要優(yōu)先考慮吸納本地勞動(dòng)力就業(yè)，政府部門要引導(dǎo)下崗職工轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，加強(qiáng)對(duì)下崗職工的培訓(xùn)和職業(yè)教育，提供就業(yè)信息，努力使“零就業(yè)家庭”實(shí)現(xiàn)至少有一人就業(yè)。鼓勵(lì)資源型城市企業(yè)和職工走出去，到其他地區(qū)創(chuàng)業(yè)。按照胡錦濤總書記批示“過細(xì)地做好職工工作，防止引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定”的要求，政府機(jī)構(gòu)要體恤民情，了解群眾思想動(dòng)向，加大政策宣講力度，解決群眾后顧之憂，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定苗頭，防患于未然。

(四)加強(qiáng)環(huán)境整治，努力改善城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生活環(huán)境。在中央政府的支持下，地方各級(jí)政府要積極籌措資金，爭(zhēng)取盡早徹底解決原中央下放的煤礦企業(yè)的棚戶區(qū)改造問題。有關(guān)部門應(yīng)加大重大地質(zhì)災(zāi)害治理力度，在繼續(xù)做好采煤沉陷區(qū)治理的同時(shí)，研究廢棄礦坑、矸石山等開采遺跡的治理辦法。國家要加大對(duì)資源型城市基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，改善城市和礦區(qū)生產(chǎn)生活條件。國土資源部門應(yīng)做好土地開發(fā)整理規(guī)劃，加大礦山廢棄土地的整理復(fù)墾力度，國家在安排土地開發(fā)整理項(xiàng)目時(shí)，可適當(dāng)向東北地區(qū)資源型城市傾斜。

(五)加大資源勘查力度，加強(qiáng)資源開采宏觀調(diào)控，充分利用現(xiàn)有礦山企業(yè)開采能力。國土資源部門對(duì)東北地區(qū)資源型城市現(xiàn)有礦區(qū)周邊及深部的礦產(chǎn)資源進(jìn)行全面系統(tǒng)的勘探評(píng)價(jià)，查明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量和種類，盡可能延續(xù)現(xiàn)有礦山企業(yè)的生命，為發(fā)展新產(chǎn)業(yè)提供資源保證，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型爭(zhēng)取更多時(shí)間。資源枯竭型城市的礦業(yè)企業(yè)要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，大力實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。對(duì)東北三省和內(nèi)蒙古東部地區(qū)新發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源，優(yōu)先讓東北地區(qū)原有礦業(yè)企業(yè)開發(fā)建設(shè)。近期，要積極協(xié)調(diào)促進(jìn)遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)加強(qiáng)合作，重點(diǎn)推進(jìn)阜新礦業(yè)集團(tuán)開采錫林郭勒盟白音華煤礦4號(hào)露天礦。鼓勵(lì)東北地區(qū)資源型企業(yè)充分利用國外資源，具備條件的可以到國外發(fā)展。

（六）盡快落實(shí)中央11號(hào)文件確立的各項(xiàng)政策措施；抓緊研究并逐步建立起資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。資源型城市可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)艱巨的、長期的工作。西方發(fā)達(dá)國家在進(jìn)入工業(yè)化中、后期階段，也遇到了老工業(yè)基地調(diào)整改造和資源型城市轉(zhuǎn)型這一世界性難題，德國的魯爾區(qū)，英國的曼徹斯特，法國的洛林地區(qū)等，都經(jīng)過了少則30—40年、多則70—80年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程。我們應(yīng)當(dāng)做好長期奮斗的思想準(zhǔn)備，按照中央振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略的總體部署和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，努力實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)資源型城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各個(gè)方面的可持續(xù)發(fā)展。

(國務(wù)院振興東北辦工業(yè)組供稿)