以城市群為主體形態 推進城市化健康發展

最近，由國家發展改革委發展規劃司和日本日中產學官交流機構共同舉辦的第二次中國城市群發展研討會在京召開，對中國未來城市群的發展提出了建議。

一、 加速城市化進程具有十分重要的意義

中國農村人口的城市化，無論是從規模還是從速度來看，都是人類至今沒有經歷過的一項偉大的工程。改革開放以來，與中國經濟高速增長相伴的是城市化的加速發展。26年來，城市化水平每年增加0.92個百分點，是中國實現現代化過程中必須經歷的歷史階段。

二、 要以城市群為主體形態推進城市化，形成合理的人口空間分布

從各國城市化的模式看，當城市化進入一定階段后，城市群已逐漸成為城市化進程中的主體形態。日本的東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全國65%的人口和70%的國內生產總值；由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑和漢堡組成的五邊形大都市區，集中了歐盟40%的人口和50%的國內生產總值；美國67%的國內生產總值集中在大紐約區、大洛杉磯區和五大湖區三大城市群地區。與經濟集聚相伴，人口也呈現向城市群集中的趨勢。2000年同1945年相比，日本全國人口增長了76%，而同期三大城市群人口增長了174%。

目前，中國已經形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群，是支撐中國經濟高速增長的核心極。但是這些地區的空間開發密度已經較高，資源環境的承載能力有所減弱，今后的問題是如何通過結構升級、優化整合，進一步提高資源的利用集約程度，提高競爭力，提高可持續發展的水平，在經濟持續增長的同時，集聚更多的人口。世界銀行的研究認為，按一小時交通半徑考慮，中國現在有53個大都市區，居住著全國人口的53%，占全國城市人口的43%，產出的GDP占57%，二三產業GDP占60%。其中，多數大都市區還有很大的發展空間。部分資源環境承載力較強的都市區有可能成長為更大的城市群地區。應當密切關注這些城市群的發展趨勢，探討政府在促進城市群健康發展中的作用，特別要通過制度完善、規劃引導、政策推動等措施。在城市群空間布局上，要逐步形成以沿海、長江為帶，主要鐵路線為軸，十幾個城市群為主體，城市群內經濟布局、就業崗位、人口居住、資源環境特別是水資源相協調，永久耕地、生態保護區等綠色空間相間隔，基礎設施網絡完善、分工協作高效的可持續發展的城市布局的空間格局。

在考慮中國未來的城市群發展時，還需要特別關注未來人口合理的空間分布格局。根據預測，到2030年中國人口達到高峰時將有15億，其中城市人口將達到9億，凈增3.6億。這就決定了中國只發展幾個大的城市群是不夠的，需要在資源環境承載能力較強、集聚經濟和人口條件較好的區域，發展若干新的城市群，承接現有城市群地區結構升級和優化整合后轉移出來的產業，承接生態環境脆弱地區和自然保護區內轉移出來的人口，逐步成為支撐全國經濟持續增長的新的經濟密集區和人口密集區。而在資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好的生態環境脆弱區域，重點是發展好現有的城市，提高城市質量，而不是盲目地單純擴大規模。

三、 要發揮財政的積極作用

從財政的角度看，在城市建設過程中，主要是通過民間的力量來推進，政府可以起到兩個作用，一是采取提供低息貸款和稅收優惠等手段來完善環境，包括基礎設施如道路、供水等；二是提出發展規劃，明確政府在實施規劃方面的財政責任等。對中國政府而言，在城市化進程中，從財政上要著重考慮幾個問題。一是防止城市出現貧民窟的現象。在產業高度化的過程當中，工人教育水平和技能水平的提高是一個必然的趨勢，但是農村的教育水平遠遠沒有跟上。不論是中央財政還是地方財政，要更加重視提高義務教育的水平，包括對現在已經在城市生活的民工子女的教育。二是對老齡化和農民社會保障問題要引起足夠的重視。特別是對于在城市居住的民工，要明確解決他們的社會保障。對于老齡人口的福利問題，從現在就應該引起足夠的重視。三是對于電力、煤氣、上下水、公共住宅、道路、鐵路、軌道、公交、出租等一系列綜合性的社會基礎設施建設，大部分應該靠地方財政、城市財政來解決。中央財政對于大型的基礎設施方面，需要進行必要的財政援助。四是打破“行政區經濟”，減少地方政府層次，建立能充分協調各地經濟發展的行政管理體系，完善中央財政返還政策制度，提高效率，避免重復建設。

四、 大力發展義務教育對促進城市化是十分重要的

發展義務教育的效果是多方面的，如隨著女性教育水平的提高，她們可以有更多的機會進入社會，尋找到更多的就業機會；隨著學歷的提高，收入的提高，同樣會帶來刺激消費的效果；有利于提高公眾的環保意識等。中國目前在義務教育方面面臨很多問題，應當加大改革力度，借鑒日本的經驗，即教育必須作為社會資本得到基本的保障。日本教育水平的提高為經濟發展和國民素質的提高做出了巨大的貢獻。在向現代化跨越的過程中，中國可以通過引進技術和設備縮小差距，實現跨越，但人的素質的提高只能靠教育一步步地予以實施，是不可能跨越的。

五、 要積極發展軌道交通

用什么方式解決城際交通問題一定要提前考慮。不同的交通方式對環境、能源和城市空間結構的影響差異很大。目前中國多數地區比較認定的一種思路就是修高速公路。但是中國的能源條件、環境條件、土地條件不允許也不應該全是高速公路。建軌道交通是十分經濟的，占地少，又能節省能源。軌道交通是引導城市布局的一個重要基礎，也是引導房地產開發的一個重要先導。隨著地鐵沿線進行住宅開發，很多人就會棄私家車轉而利用地鐵。各種交通工具的價格管理也是一個有效的辦法，可以考慮向地鐵進行一些補助。

六、 中國要走緊湊型的城市化道路

在推進城市化的進程中，要注意節約土地特別是節約耕地。今后的城市規劃中，要進一步考慮如何提高一些城市的人口密度。美國的城市化模式，很多方面我們是不能學習的。歐洲的城市許多是田園風光型的，但是人口密度太小，也不符合中國的國情。這需要中國根據自己的國情改善城市規劃工作，加強規劃管制和約束，實施可持續的城市發展方針。同時，需要對土地的產權和定價制度進行相應的改革，使價格充分體現土地的稀缺程度。

（作者單位：國家發展改革委發展規劃司）