對優化我區國際金融組織貸款管理的思考

劉曉利

一、國際金融組織貸款的總體情況

截至2004年6月底，全區共利用國際金融組織貸款建設的項目有30個，簽約金額共7.93億美元。其中利用世行貸款建設的項目27個，貸款金額6.55億美元；利用亞行貸款建設的項目2個，貸款金額1.38億美元；利用國際農發基金貸款建設的項目1個，簽約額為1244萬美元。從全國范圍看，我區利用國外貸款的份額較小，世行貸款額占我國利用世行貸款協議總額的2.1％；亞行貸款額僅占亞行批準對華貸款總額的1.01％。在全部項目中，除了由自治區政府承諾還貸項目外，其中有2個項目由中央財政統借統還，我區無償使用，包括利用世行貸款229萬SDR實施的非典型肺炎及其他傳染病防治應對項目，利用亞行貸款2，805萬美元實施的松花江防洪項目。從行業分布看，這些貸款42.56％用于交通運輸，23.65％用于農業水利，22.47％用于災后建設，5.1％用于衛生領域，3.7％用于教育領域。涉及到農林水利、教育、衛生、交通運輸、城市設施、環保、扶貧、救災等許多行業。

全區政府國際金融組織債務涉及12個盟市的101個旗縣。在各盟市中，經濟實力比較雄厚的地區所用貸款份額相對較大，如鄂爾多斯市利用國際金融組織貸款5943.75萬美元，占全區的7.8％；包頭市實際利用國際金融組織貸款3339.58萬美元，占全區的4.4%。經濟基礎比較差的地區利用國外貸款相對較少，如阿盟、烏海市利用國外貸款分別只有18.2、13.9萬美元。

二、貸款項目取得的成效

——利用世界銀行貸款建設的“三省公路項目”，支持我區建成由包頭市至東勝市210國道106．64公里一級公路和208國道141．11公里二級公路，打通了兩個經濟中心城市之間的快捷通道，顯著提高了我區的交通能力。項目最初概算16．2億元，工程開工一年后，經過反復論證，變更了原來的設計，提高了公路等級，相應增加支出1.3億元。由于采用世行招標程序，配合加強項目財務管理，嚴格控制資金支出，最終項目完工實際支出僅為13.57億元,為國家節約了大量資金。

——“西部扶貧項目”共利用世界銀行軟貸款6000萬美元，項目覆蓋我區最貧困的21個旗（縣）、185個鄉（蘇木）、1147個村（嘎查）。項目將使16．7萬貧困戶、67萬貧困人口受益。項目實施5年中，人均純收入從1999年1167元，發展為2000年1172元，2001年1003元，2002年1422元。項目的執行顯著提高了項目區貧困農戶的自我積累、自我發展能力，有力促進了貧困地區脫貧致富步伐。

——利用世界銀行貸款實施的黃土高原治理二期項目兼顧經濟效益和生態效益，從1998年項目開始截至2003年，僅鄂爾多斯市人均總產值從1597元增加為7537元，人均純收入從752元增至3090元。截至2003年，減少量達300萬噸。項目區內已經能夠明顯地感受到環境的改善。

通過執行這些項目，還大量引進了先進的管理方法和理念，培養造就了大批項目管理人才。如公路項目中招投標方法的采用，嚴格的財務核算和管理，大量引進專家咨詢系統等，有效降低了成本，節約了大批資金。西部扶貧項目在執行中采用了參與式規劃、提款報賬制等方法，這些新的方法已經作為成功經驗在全國扶貧工作中大范圍推廣。

世行目前正在推出新的貸款政策——行業性貸款方法（SWAPS）。該方法支持借款國關于某個行業或子行業的規劃，主要支持一個中期戰略（5年）和短期規劃（2－3年）；它將援助資金和政府行業預算資金放入同一庫中，通過借款國系統支付給項目。財務、采購及保障控制也顯著依賴于借款國系統，以最大限度地體現債務承擔者的用款自主性。世界銀行在中國采用這種方法，基于20多年來我們成功執行了世界銀行項目，是對我們項目管理工作的充分肯定。

三、加強國外貸款管理的建議

（一）積極穩妥爭取利用國外貸款

國際金融組織貸款一般貸款年限20年,同商業銀行貸款利率相比具有貸款年限長，利率低的特點。目前我國通過擴張性財政政策拉動經濟增長的必要性已經減弱，積極財政政策正相機抉擇轉向中性財政政策，貨幣供應量將逐漸減少。而我區屬經濟欠發達地區，基礎設施欠賬較多，制約經濟發展的瓶頸產業亟待發展。我區利用國外貸款總體規模在全國來講還較低，因此，應該統一編制我區利用國外貸款的規劃，將符合國家產業政策、制約經濟發展的瓶頸產業的項目在充分論證的基礎上，積極大力爭取，以推動我區經濟和社會穩定、快速、協調發展。

（二）強化風險意識，探索外債納入政府預算管理方法，做好防范準備

國際金融組織貸款屬于政府債務，是以國家信譽為基礎的。目前中央政府對地方使用國外貸款有嚴格要求，按照誰用誰還的原則層層轉貸，哪一級政府還不上錢，就強行在預算執行中扣除。貸款到期必須按期歸還，這是和使用國內貸款同樣對待的。各貸款用戶必須樹立資金有償、有借有還的良好還貸意識，堅決摒棄能拖就拖，能欠就欠的錯誤認識。在提出和準備項目時要把項目效益和貸款回收放在第一位，充分考慮貸款投入能不能產生相應回報，能不能按期歸還貸款，在制定用款計劃的同時制定好還款計劃。外債是一把雙刃劍，一方面會促進經濟增長，但同時也可能帶來債務危機。我國是發展中國家，更應警惕債務風險，保證國家經濟安全。這需要各級政府都應該樹立憂患意識，未雨綢繆。將外債納入政府預算，有利于政府全面了解債務總體規模，最大限度地控制和降低貸款使用中可能出現的各種風險和損失，減輕財政壓力。

（三）加強項目前期管理，協調處理好與各部門的關系

財政部門是國民經濟運行的一個綜合管理部門，其活動涉及社會、經濟各個領域，具有宏觀性和全局性。因此，財政部門在處理問題時就比較少地顧及部門利益，綜合協調的能力比較強。財政部門在管理世行貸款的過程中也應該充分發揮這一優勢，本著“歸口管理、分工負責、各司其職”的原則，抓好項目的資金、財務和債務管理，同時調動行業部門的積極性,搞好項目執行中的行業技術性工作。可以說，財政部門和項目其它參與部門在項目管理之中是相輔相成的關系，誰也離不開誰。要搞好項目，保證項目有良好的社會效益和經濟效益，首先要搞好部門之間的分工和合作，在分工明確的基礎上，各個部門通力配合，才能確保項目的成功實施。

（四）完善項目評估指標體系，強化債務管理水平

目前，我國使用國外貸款的監測評估指標體系按照國外項目管理方法進行，僅從部門角度反應項目成果，沒有反映債務落實及實際還款情況的指標。實際上，項目還貸情況是一項綜合性指標，是項目建設全過程各個階段各個環節工作質量的綜合反映。在項目管理工作中，不論處于項目周期中的哪一個階段，各項具體工作都同項目還貸有著直接或間接的聯系。要做好項目的債務管理工作，就必須把債務管理作為貫穿項目周期始終、貫穿項目管理全過程的關鍵一環來抓。如果建設期內債務都落實不好，很難相信項目建成后期的管理和產出。而且應該重視項目的后期管理，防止出現只重建設，忽視管理的傾向，使投入的大量人力物力能夠保值增值，確保貸款歸還。

（五）千方百計降低貸款成本，提高貸款效益

隨著我國經濟實力的不斷增強，國外貸款對我方的優惠越來越少。世界銀行已經從1998年開始對我國停止提供軟貸款，亞洲開發銀行也不再對我國提供軟貸款。我國使用國外貸款承受利率和匯率變動雙重壓力。我區屬于邊疆民族欠發達地區，是西部大開發和扶貧開發的重點地區,同時也是首都乃至國家的生態屏障。我區的很多建設項目都具有重要的經濟、政治和生態效益。目前我國政府非常重視生態建設和欠發達地區的發展，國際組織也把援助的重點放在環境和扶貧項目。我們要充分利用我區的社會和地理特點，在使用國外貸款時，努力爭取中央支持，積極尋求國外贈款，通過中央無償投入和國外贈款軟化貸款，降低貸款成本。在項目管理中，要加快提款報賬進度，減少資金閑置，使資金盡早進入項目，發揮效益。同時要嚴格財務管理，防止建設資金進入消費領域，杜絕不必要的開支，以節支降低成本，以降低成本提高資金效益，通過出色的管理，使國外貸款工作走上借得來、用得好、還得上的良性軌道。