發展循環經濟應成為基本國策

蘇　楊　周宏春

導讀：主要發達國家在重化工業時代都是以大量生產、大量消費、大量廢棄為特征的。然而，我國已經喪失了用這種模式發展的條件：鋼鐵、鋁、銅、石油等主要生產資料已經不能自給，又遭遇能源瓶頸制約，環境也呈現“局部好轉、整體惡化”態勢。要在資源、環境約束下保持經濟快速增長，必須轉變經濟增長方式，循環經濟因而成為必然選擇。

當前我國應該大力發展循環經濟已經成為共識，但對循環經濟的理解還普遍存在認識不統一的地方。如果不在一些基本方面統一認識，發展循環經濟就容易因為缺少針對性和可操作性流于空談。以下將從四個方面對循環經濟進行概念層面的深入討論，并就當前我國發展循環經濟的主要政策手段和優先領域提出政策建議。

一、關于循環經濟的內涵和衡量標準

目前普遍認可循環經濟是指以資源循環利用和環境友好為基本特征的社會生產（包括生產、流通、交換、消費和廢棄的全過程）方式，這種生產方式追求3R（減量化、再利用、再循環）目標，要求以盡可能少的資源消耗和環境代價實現最大的發展效益。有關方面結合本部門工作對此概念的重點提出了不同的理解，其中影響比較大的，一是根據發達國家經驗對循環經濟的認識——主要是一種全新的污染治理模式，二是根據經濟發展戰略提出的衡量標準——只要有利于提高資源生產率都可以算是循環經濟。這些認識都有合理的一面，但在我國當前的發展環境下，以這樣的認識指導工作容易產生誤導。

（一）循環經濟的內涵和發展循環經濟的首位目標

要正確認識循環經濟，必須對當前我國的經濟發展階段和中央對循環經濟的功能定位有恰當了解。

在不同的發展階段，面對的資源環境問題是不同的。普遍認為，我國已經進入重化工業時代：從1999年以來，重工業生產增長一直快于輕工業生產，2003年這一特點更加明顯，重工業生產增長速度比輕工業高出4個百分點。這一輪的重化工快速增長是在房地產以及隨后的汽車等消費結構的升級推動下而發生的。這個時期的顯著特點是包括能源、交通和通信設施在內的基礎設施建設的加強，推動第二產業的比重加速上升：2000年，第二產業在GDP中的比重首次超過50%，達到50.9%。2000年完成工業增加值近4萬億元，其中重化工所占比重59.5%；到2003年，這一比重已躍升至64.3%，增速之快勢不可擋。

主要的發達國家在重化工業時代都是以大量生產、大量消費、大量廢棄為特征的。然而，我國已經喪失了用這種模式發展的條件：鋼鐵、鋁、銅、石油等主要生產資料已經不能自給，又遭遇能源瓶頸制約，環境也呈現“局部好轉、整體惡化”態勢。要在資源、環境約束下保持經濟快速增長，必須轉變經濟增長方式，循環經濟因而成為必然選擇。對此，胡錦濤同志在2004年中央人口資源環境工作會議上做出了這樣的指示：“要加快轉變經濟增長方式，將循環經濟的發展理念貫穿到區域經濟發展、城鄉建設和產品生產中，使資源得到最有效的利用”。顯然，當前中央發展循環經濟意圖達到的首要目的是提高資源利用率，緩解經濟高速增長和原材料、能源供給不足之間的矛盾。至于環境問題，從文明發展的歷程看，是植根于社會經濟運行方式的，農業文明時代的環境問題迥異于工業文明時代，從根本上解決環境問題也取決于社會經濟發展方式的變革。循環經濟這種發展方式要求最大限度地將廢棄物轉化為商品，降低廢棄物的產生量和排放量，這個過程中相應就會減少污染治理投入和環境監管成本，就會起到保護環境的作用。比如，火力發電廠外排的粉煤灰是污染嚴重的固體廢棄物，但在粉煤灰成為多種建筑材料的原料后，粉煤灰反而轉化為具有市場價值的商品。換言之，以節約資源、提高資源利用率為目的的循環經濟同時也能起到保護環境的作用。

不過，應該看到，已經進入后工業化時代的日本和德國提出循環經濟的概念，主要是適應本國固體廢棄物管理戰略轉變的需要。因此，日本以建設循環型社會為主旨，德國則主要通過建立廢棄物資源化的雙元系統來發展所謂“循環經濟”（其實德語的原意用“廢物經濟”表述更好）。由于國情的巨大差異，他們看待循環經濟的角度和采用的對策不能照搬到我國。

綜上所述，循環經濟首先是一種新的發展理念，其次是一種新的經濟增長方式，然后才談得上是一種新的污染治理模式；我國現階段發展循環經濟的首位目標是提高資源利用率?？梢哉f，循環經濟是兼顧發展經濟、節約資源和保護環境的一體化戰略。

（二）循環經濟的衡量標準

衡量工業部門是否構建了循環經濟生產體系必須有明確的標準，因為這關系到如何制定循環經濟優惠政策。只有明確了標準，才能使國家對循環經濟的扶持政策具有針對性和可操作性。

有一種觀點主張將是否提高資源生產率作為循環經濟的主要衡量標準。然而，通過產業結構的優化調整和產品結構的優化升級提高產品的附加值相對來說是提高資源生產率更有效的手段，這兩項與循環經濟的3R目標并無直接關系，只是工業化必然追求的方向。如果認同提高資源生產率是發展循環經濟的基礎，循環經濟就變成一個大得幾乎沒有邊界的筐，人類的工業文明基本都可以裝到這個筐里，循環經濟的概念就失去了確指的意義和推動的對象。

可以通過一個例子來說明這一點：內蒙古包頭鋁工業園被掛牌為循環經濟試點單位，其核心是電鋁聯產和廢水循環利用。必須注意到，電只是生產電解鋁必不可少的“原料”，發電和電解鋁生產中的少量廢水不是主要污染物，將其通過末端處理回用，在水資源匱乏的包頭也是必然選擇。整個體系不過是服從于價格規律的一個傳統工業生產流程。發電和電解鋁生產中均不存在減量化環節，發電中的主要污染物——粉煤灰、二氧化硫和電解鋁生產中的主要污染物——含氟電解煙氣、廢渣并未通過工業園中的綜合利用成為商品，工業園并不以節約資源、保護環境為目的的“減量”和“循環”技術環節為主要特點。將這種工業園作為發展循環經濟的政策扶持對象，只會導致各地將各種項目都裝到循環經濟的筐里爭取政策優惠。正因為此，衡量循環經濟的標準應該這樣表述：推行循環經濟的工業部門必須以“減量”和“循環”為主要手段，通過資源利用上的減量和將主要廢棄物商品化提高資源利用率，達到節約資源、保護環境的目的。如果沒有這樣的手段，就不應該獲得政策的專項扶持。

（三）推動循環經濟的主要部門

根據循環經濟的內涵和衡量標準，循環經濟涉及包括生產、流通、交換、消費和廢棄的社會生產全過程。因此，必須明確推動循環經濟主要是綜合經濟部門的任務，各相關部門應從節約資源、保護環境、提高資源利用率的角度予以配合。

環保部門在推動循環經濟的過程中不可或缺，但只能發揮一個專業部門的作用，其責任應該是為創造循環經濟的盈利環節服務。這包括兩個方面：一是加強環境監管，通過提高企業的排污成本和社會的廢棄成本來凸顯循環經濟的效益；二是對循環經濟環節的環境效益予以評價，為經濟部門對其采用何種方式和何種程度的激勵手段提供信號。

二、循環經濟發展戰略在國家發展中的地位

在我國被放到基本國策高度看待的政策目標，有控制人口和保護環境。就我國工業化階段的形勢而言，節約資源應該增列其中。但如前所述，發展循環經濟既可以最高效率地節約資源，也是最佳的環保手段，因此，發展兼顧節約資源和保護環境的循環經濟完全可以作為工業化階段我國的一項基本國策。

將發展循環經濟提到基本國策高度，發展循環經濟的有關指標就可能成為考核地方領導班子業績的重要因素，這樣才可能在各方面的政策配合下將循環經濟的理念貫徹到各行各業的發展中去。事實上，也只有這樣才可能真正實現經濟增長方式的轉變，才可能保證我國平穩度過重化工業時代。

三、推進循環經濟的主要障礙

循環型生產環節有兩個效益來源，一是廢棄物轉化為商品后產生的經濟效益，二是節約的廢棄和排污成本。但目前普遍存在原材料價格障礙和循環過程成本障礙，使這兩方面的效益難以顯現。

首先是價格障礙。必須看到，循環經濟生產方式中意圖實現減量和循環的環節多數不是現行市場條件下的必然選擇，可再生資源的再生利用過程一般都存在著可替代的生產過程，現行市場條件下源自再利用和再生利用的原料常常不僅性能上不占優勢，價格上也不占優勢，以致在現行市場條件下循環經濟生產方式很難自發。造成這種情況有多種原因。

首先是因為初次資源和再生資源的價格形成機制不同。礦產資源、生態環境等公共資源的“私人”使用與社會付出成本的不對稱性，使得初次資源和再生資源的價格形成機制不同?！八饺速Y本（包括所有非社會共有資本）”總是在開采初次資源與利用再生資源之間進行成本比較，總是試圖免費或低價使用環境排放廢棄物而節約局部成本。這種情況在礦業生產中體現得最為明顯。在礦業生產中，存在礦藏資源價格過低和礦業生產支付的環境成本過低的現象，相當于廉價侵吞了公共資源。礦山的價格由于長期以來的礦產價格形成機制常常僅相當于面積相當的基本農田的價格；而由于礦業生產規模大、環境影響滯后，礦業生產中的環保成本一般來說大大低于生產消費環節中的環保成本。這就相當于在礦業開采中的環境要求低因而環保成本低，而在原材料的回收、加工、再生環節中卻要受到已經在生產消費領域體系比較完整、標準比較嚴格的環境監管，因而環保成本高。這樣，造成了礦業生產中私人成本和社會成本之間存在價格差，因此原材料的價格顯著偏低；

其次是在國際分工中存在對原材料和能源提供國明顯的價格不利因素。由于發達國家開發早，本國資源大多耗竭或開發成本高，因此通常利用經濟、技術乃至軍事上的優勢低價掠奪發展中國家的資源。而許多發展中國家為了快速脫貧，在沒有能力搭建完整工業鏈時，也只能依靠廉價出賣原材料和能源積累資金；

最后是以大規模、集約化為特征的現代生產體系使得多數原材料的開采和加工成本日益降低，而對各種廢舊產品和廢棄物的集中回收成本高，再利用和再生技術發展滯后，規模效益差。

由于以上三個原因，再利用和再生利用原料的成本常常比購買新原料的價格更高，由此構成了推進循環經濟的價格障礙。

其次是成本障礙。環境容量資源在不同經濟發展水平的國家具有顯著不同的消費者支付意愿和市場價格，目前我國的環境容量尚沒有作為嚴格監管的有限資源，企業和大眾消費者支付的廢棄和排污費不僅遠低于污染損害補償費用，甚至也明顯低于污染治理費用，這就使廢棄物排放具有顯著的外部性。如果不能將這種外部成本內部化，循環型生產環節一個重要的效益來源就不能顯現，循環型生產環節的成本就很難收回。

這兩個障礙影響循環經濟發展的例子比比皆是。例如部分燃煤火電廠，已經建成了鈣法脫硫聯產石膏設施（用脫硫工藝的廢渣生產石膏），卻由于這樣生產的石膏在價格上缺乏競爭力和固體廢棄物排放收費較低、監管不嚴而停用廢渣生產流程，造成嚴重的固體廢物污染。

顯然，要使企業自覺“循環起來”，必須通過以制定政策為主的制度創新構建資源再利用和再生的生產環節的贏利模式，使市場條件下循環型生產環節有利可圖，這樣就可以形成促進循環經濟發展的自發機制，達到事半功倍的效果。

四、中國在發展循環經濟上與發達國家的差距

首先，我國的技術水平與發達國家存在較大的差距。我國尚未形成促進循環經濟發展的技術支撐體系。企業工藝、技術裝備落后是我國經濟增長的質量和效益不高、污染嚴重的重要原因。我國關鍵技術設備達到和接近國際先進水平的僅占15%，科技整體水平落后發達國家15～20年。在大型燃煤電廠煙氣脫硫、城市垃圾資源化、城市生活污水處理和高濃度有機廢水治理等重要領域的一些關鍵產品還沒有自己的制造技術。我國資源節約綜合利用技術裝備水平也亟待提高。

其次，我國的工業體系不完備、技術水平低、專業化分工不足，生態工業園基礎相對薄弱。這就要求我們在循環經濟的技術路線選擇上必須創新。例如，由于我國現階段有色金屬消費水平仍然很低，可回收的廢舊物資從數量到集中程度都難以支撐現代化回收再利用和資源化生產體系的要求。因此，我們不能照搬發達國家的經驗，在回收方式和處理體系的建立上必須有中國特色。

五、現階段促進循環經濟發展的主要政策手段

推動循環經濟可以借助法律強制手段和政策手段。在尚未立法的現階段，根據前述分析，促進循環經濟發展的政策應首先通過國家綜合經濟部門、財政部門、稅收部門制定的產業政策、財稅政策、投資政策體現。

國家綜合經濟部門可以通過制定產業政策，在《產業結構調整方向暫行規定》和《產業結構調整指導目錄》中，鼓勵發展資源消耗低、附加值高的高新技術產業、服務業和用高新技術改造傳統產業。可以利用國債等渠道進行投資引導，在各行各業促進循環型生產環節的形成。國家財政、稅務部門應當研究制定對使用循環再生資源所生產的產品減免稅收的優惠政策，鼓勵企業使用循環再生資源；對企業積極開展資源節約、廢棄物循環利用的，國家財政、稅務部門應積極研究制定優惠政策予以扶持；對企業生產再生資源產品的，國家財政、稅收部門應積極研究制定和實施稅收減免優惠政策，提高再生資源產品的市場競爭力；對企業綜合利用資源的，各地稅收征管部門要按照有關文件，嚴格貫徹執行已有的稅收減免政策。通過財政、稅收部門的工作，將發展循環經濟逐步從投資引導轉向稅收優惠，將計劃經濟體制下的政府投資拉動變為市場經濟體制下的市場選擇，以既提高效率，又能形成自發的高效機制。

價格主管部門要積極利用價格杠桿促進循環經濟發展。積極調整資源型產品與最終產品的比價關系，完善自然資源價格形成機制。建立生產者責任延伸制度和消費者回收付費制度。明確生產商、銷售商和消費者對廢棄物回收、處理和再利用的義務。利用這些政策手段，初步解決推進循環經濟的價格障礙。

環保部門可以通過提高排污標準和制定消費環節的廢棄物收費標準，加強環境監管，提高生產環節的廢棄成本、排污成本和消費環節的廢棄成本，初步解決循環型生產環節的成本障礙。

六、中國發展循環經濟的優先領域

對于剛剛進入重化工業時代的我國來說，選擇優先領域來推動循環經濟事半功倍。胡錦濤同志在2004年中央人口、資源、環境會議上指出的“將循環經濟的理念貫穿到國民經濟發展、城鄉建設和產品生產之中”，這實際上已經明確了應首先在建設、生產領域發展循環經濟。照此可以從以下方面來歸類列出優先領域：

首先應該在資源的開采、生產、廢棄等社會生產的主要環節中，大力發展循環經濟。在資源開采環節，應統籌規劃油氣、鐵、銅、鋁等戰略性礦產資源的開發，采取切實可行的措施防止掠奪性開采；推進共生、伴生礦產資源的綜合利用，開發低品位油氣資源和非常規油氣資源，提高礦產資源的開采和洗選回收利用率；在產品生產環節，應著重推進冶金、石化、化工、電力、有色、建材、輕工（包括造紙、紡織印染、釀造等）等資源消耗重點行業的資源節約和清潔生產；在廢物利用和處理環節，應加強對冶金、電力、石化、輕工、機械制造、建材建筑等行業的廢棄物回收利用，為粉煤灰、煤矸石等大宗廢棄物的綜合利用創造更好的環境；

其次，在城市建設中，應按照循環經濟的理念，合理規劃城市規模，在功能區布局、基礎設施建設等方面，要考慮城市產業體系之間的銜接和環境容量的大小。有關城市要注意與資源型城市的產業轉型和老工業基地的改造相結合；在農業生產中，應加強生態農業建設，積極調整農業生產布局和產品結構，發展綠色產業和無公害產品。要積極提高土、肥、水、種、藥等投入要素的效率，推廣使用高效安全生物農藥，從源頭上消除餐桌污染，減輕富營養化。要為綜合利用秸稈、牲畜糞便等廢棄物創造優惠條件，大力發展沼氣工程并使之成為農村能源的補充和替代。