關于圍封轉移戰略的研究報告（上）

布和朝魯

編者按圍封轉移戰略，是以科學發展觀為指導，立足于正確認識和處理人、畜、草之間的關系，改善草原生態，優化畜牧業結構，調整生產力布局的系統思路，是對草原畜牧業發展趨勢的理性思考和制度創新。這一戰略在內蒙古錫林郭勒盟實施三年來，積累了有益的經驗和做法，對于草原生態保護和草原畜牧業的發展具有借鑒意義。三年來的實踐，僅僅是一個開端，距離實現傳統草原畜牧業向現代草原畜牧業轉變的目標，還有很長的路要走。本文作者曾任錫盟盟委書記，是圍封轉移戰略的主要提出者和組織實施者，本文是作者對這一戰略的系統思考，由于篇幅較長，分上、下兩部分刊出。

可持續發展，是科學發展觀的重要內容。可持續發展，就是要促進人與自然的和諧，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，保證一代接一代的永續發展。草原生態和草原資源是自然生態和自然資源的重要組成部分，草原是牧民賴以生存的基本生產資料。我國是草原大國，草原面積占國土面積的五分之二，草原生態的有效保護和草原資源的永續利用，是樹立和落實科學發展觀的必然要求。內蒙古草原面積占全國草原面積近四分之一，是首都、華北乃至全國的綠色生態屏障。保護和恢復內蒙古草原生態，對于牧區經濟社會與生態協調發展，促進各民族團結，維護國家生態安全，具有極其重要的全局和戰略意義。內蒙古錫林郭勒盟從牧區實際出發，實施圍封轉移戰略，探索出一條人口、資源、環境相協調，生產、生活、生態相統一的路子，積累了一些有益的經驗和做法，對全國草原生態保護和草原畜牧業的發展，具有重要的借鑒意義。

一、圍封轉移戰略的提出及其思路

錫林郭勒盟位于內蒙古北部，面積20.3萬平方公里，轄9旗2市1縣，人口93.9萬，草場面積2.94億畝，2004年6月末牲畜1669.8萬頭只。錫盟的草場面積和牲畜頭數在全區各盟市乃至全國同類地區中最多。錫盟提出實施圍封轉移戰略，是草原畜牧業發展到一定階段的必然產物，有其自然環境劇烈變化、經濟發展與環境容量的矛盾空前尖銳、對草原畜牧業發展歷史的深刻反思、傳統觀念與創新思維的激烈碰撞、國家和自治區有力的支持等多方面背景和時代條件。

1999年至2001年，錫林郭勒盟遭受了歷史罕見的嚴重旱災。連續三年的嚴重旱災，給錫盟草原生態和草原畜牧業造成了近乎毀滅性的打擊。草場嚴重退化，全盟退化沙化草原面積由1998年的1.89億畝擴大到2001年的2.15億畝，占草場面積的72.7％，其中，災害最嚴重的西部五個旗，赤地千里，寸草不生。牲畜數量減少，全盟牧業年度牲畜由1999年的1810.9萬頭（只）減到2001年的1610萬頭（只）減少到684.4萬頭（只）。支出大幅度增加，三年內國家投入抗災救災資金9530萬元，牧民個人投入11.8億元，西部五旗牧民人均貸款負債由6500元增加到1.5萬元。牧民收入下降，全盟牧民人均純收入由1999年的3318元下降到2001年的2800元，其中，西部五旗的牧民人均純收入由2419元下降到1753.6元。牧民的生活遇到困難，生產幾乎不能維持，傳統草原畜牧業陷入了空前的困境之中。

連續三年的嚴重災害，徹底暴露了傳統畜牧業的深層次問題。歷史資料顯示，建國初期，錫盟人口20.5萬，牲畜164.33萬頭（只）。1999年，全盟人口92.3萬，牲畜1810.9萬頭（只），分別是建國初期的4.5部和11倍，人均牲畜由8頭（只）增加到20頭（只），畜均草場卻由178.9畝下降到16.2畝。長期以來，單純追求牲畜頭數的指導思想、單一放養的粗放型生產方式和單戶散居的生活方式沒有變化；長期以來，超載過牧，掠奪式利用，愈演愈烈；長期以來，投入不足，建設滯后，生態不斷惡化。建國以來的50年間，全盟草原建設投入年均每畝不足0.02元。這些因素導致了草場的載畜能力嚴重下降，自我修復能力嚴重下降，抗御自然災害能力嚴重下降。1999年、2000年、2001年錫盟出現八級以上大風天數分別為9天、19天、25天，出現沙塵暴次數分別為2次、4次、12次，其中強沙塵暴分別為1次、2次、4次。由于錫盟地處北京的正北方，海拔又高于北京千余米，到北京的直線距離僅180公里，每遇沙塵暴天氣，沙塵就長驅直入北京、天津，影響東南沿海地區，甚至飄洋過海到達日本和韓國。

錫盟生態環境不斷惡化的情況，引起社會的關注，引起黨中央、國務院的高度重視。2000年5月12日，國務院總理朱镕基專程來錫盟視察，在渾善達克沙地南緣的一個山坡上現場辦公，成立了國務院京津風沙源治理工程五個領導小組，緊急啟動了京津風沙源治理工程。2001年1月19日，時任國務院副總理的溫家寶專程來錫盟，代表黨中央、國務院，冒雪慰問受災牧民，聽取盟委、行署的匯報，做了重要指示。黨中央、國務院的高度重視和京津風沙源治理工程的投入，為錫盟帶來了前所未有的機遇。

面對歷史罕見的嚴重災害和前所未有的嚴峻考驗，盟委、行署一邊帶領各族干部群眾全力以赴抗災救災，一邊在全盟上下廣泛開展災后反思活動，深入思考一系列關系全局、關系長遠的重大問題：如何挽救極度退化甚至大面積沙化的草原，給子孫后代留下一片永續利用的綠色資源；如何在保護草原生態的同時妥善安排牧民的生產和生活，帶領牧民脫貧致富；如何在社會主義市場經濟條件下進一步發揮草原畜牧業的優勢，不斷提高經濟效益；如何抓住國家加大投入的千載難逢的機遇，努力辦成利國利民的實事；如何以抗御嚴重自然災害為契機，推進思路創新、探索新的發展路子；如何既要繼承和發揚草原文化的優良傳統，又使“馬背民族”融入現代文明的發展潮流，等等。盟委、行署把這些問題放在全球經濟一體化、全國加快推進社會主義現代化的宏觀形勢下加以思考，深入研究其內在聯系、把握其本質、認識其發展趨勢，逐步形成了一套系統化思路，將其概括為“圍封禁牧，收縮轉移，集約經營”，簡稱“圍封轉移”工程。2001年7月31日，錫盟盟委召開全盟經濟形勢分析大會，提出推進圍封轉移工程的思路，并在當年緊急啟動了圍封轉移示范園區項目。

2001年10月7日，到內蒙古工作不久的自治區黨委書記儲波到錫盟考察，聽取盟委、行署匯報，對圍封轉移的新思路給予充分肯定，明確要求必須把圍封轉移作為長期的戰略任務，擺到錫盟經濟工作的首位來抓。從此，圍封轉移工程便上升到圍封轉移戰略。

所謂圍封轉移戰略，不僅僅就是把草場圍起來，把人和牲畜轉移出來。圍封轉移戰略，是一個逐步完善的系統思路，是一項系統工程，內容十分豐富，包括草原生態的保護、建設和草場的科學利用，畜牧業生產經營方式的轉變和提高經濟效益，畜牧業經濟結構的戰略性調整，加快牧區工業化、城鎮化進程，調整牧區生產力布局，推進與社會主義市場經濟相適應的牧區體制改革,建立相應的投入和政策保障體系，提高全民素質以及推進科技進步和創新，等等。其基本立足點是正確認識和處理人、畜、草之間的關系，促進人與自然和諧發展。實施圍封轉移戰略，就是堅持生產、生活、生態“三生”統籌，經濟效益、社會效益、生態效益“三效”統一，以實現傳統草原畜牧業向現代草原畜牧業轉變為目標，以牧區經濟結構的戰略性調整為主線，以畜牧業產業化為途徑，以轉變生產經營方式為核心，以科技進步為動力，走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

根據上述總體思路，錫盟適時制訂了用9年時間分三步實現階段性目標的規劃和各項具體政策，經過科學論證，扎扎實實地落實圍封轉移戰略的各項措施。

二、推進草原生態改善的思路和措施

改善草原生態，就是在人與草原的關系上，從迫使草原與人的需要相適應，轉為主動地使人的需要與草原相適應的過程。錫盟實施圍封轉移戰略，總結以往的經驗教訓，提出了“保護優先，加快建設，科學利用，依法管理”的草原工作方針。在草場大面積退化沙化甚至遭到破壞的情況下，把保護放在優先地位，無疑是正確的。眼前的保護是為了長遠的、永續的利用。就嚴重退化的草場而言，最主要的保護措施就是禁牧封育。加快建設、科學利用、依法管理本身也都是積極的保護措施。加快建設，是針對多年來“建設的速度趕不上破壞的速度”提出的。最主要的建設措施就是適度開發地下水資源，建設高產飼草料基地，獲取人工飼草料，減輕草場壓力，達到“開發一點，保護一片”的效果。圍封、切根、補播等也都是建設措施。科學利用，最為關鍵。科學利用，最主要的措施是休牧、輪牧以及在此基礎上實行以草定畜、草畜平衡，放養與圈養相結合。把草原的保護、利用、管理納入法制化軌道，實行依法管理，既是實踐的要求，也是時代的必然。

（一）實行禁牧、休牧、輪牧制度

禁牧，就是對生態極度惡化、植被再生能力極其脆弱的地區，根據其植被恢復所需時間，實行徹底禁牧封育，給草場以休養生息的機會，自然恢復植被。2002年起，錫盟對生態極度惡化的西部荒漠、半荒漠草原區和12個旗縣市所在城鎮周圍，有計劃、有步驟地實行禁牧。三年來，禁牧面積逐年擴大，由2002年的675萬畝增加到2004年的1764萬畝，占規劃面積的49.6%，草原生態狀況明顯好轉。根據內蒙古草勘院2000－2001年草普調查資料，渾善達克沙地大部分沙丘裸露，畝產草量不足10公斤，經2002－2003年兩年禁牧后，草群高度由原來不及3厘米增加到5厘米，最高達8厘米，蓋度由原來不足9％上升到20％，畝產青干草22.57公斤。三年前赤地千里的蘇尼特草原植被覆蓋率達到20％－35％，牧草高度達到7.5厘米以上，平均增高4－5厘米，種類明顯增多，畝產草較過去增加19－50公斤。

休牧，就是在每年春季牧草發芽生長時期，實行舍飼圈養40－60天，避免啃食返青的牧草幼芽，從而提高產草能力。三年來，休牧措施已為越來越多的牧民所接受，休牧面積逐年擴大，由2002年的2656.9萬畝增加到2004年的2.42億畝，占草原總面積的81.9%。根據內蒙古草勘院對2003年春季休牧牧草長勢監測，錫盟東部草甸草原休牧與非休牧區相比，草群增高3厘米，蓋度提高27個百分點，畝產青干草增加15.82公斤，分別提高37.5%、168.8%和82.9%；中部典型草原休牧區與非休牧區相比，草群增高4厘米，蓋度提高7個百分點，畝產青干草增加20.01公斤，特別提高133％、70％和174.9%；西部荒漠草原休牧區與非休牧區相比，草群增高3厘米，蓋度提高10個百分點，畝產青干草增加8.56公斤，分別提高60％、100％和34％；南部典型草原休牧區與非休牧區相比，草群增高9厘米，蓋度提高30個百分點，畝產青干草增加41.5公斤，分別提高3.3倍、1.5倍和3.6倍。

輪牧，也叫劃區輪牧，就是在生態狀況和植被條件較好的地區實行休牧的基礎上，適應一定時段內牧草生長和合理采食需要，根據水源條件將草場劃分若干小區，輪流放牧，從而控制連續采食，使草場處于良性循環狀態，實現持續利用。劃分輪牧可以提高草場利用率，增加載畜量，實現經濟效益和生態效益雙贏。2004年，錫盟劃區輪牧面積達到1950萬畝，是2002年267萬畝的7.3倍；劃區輪牧戶達到3636戶，是2002年380戶的9.6倍。草甸草原輪牧區畝產草量較非輪牧區提高了33％，單位面積載畜量提高了28％－38％；典型草原輪牧區較非輪牧區畝產草量提高了21％，單位面積載畜量提高了15％－25％；荒漠草原輪牧區較非輪牧區畝產草量提高了35％，單位面積載畜量提高了30％－40％。

上述“三牧”制度，是根據草場的退化程度和植被基礎，分別采取的適度利用措施。“三牧”制度的共性特征是在一定時段內不利用草場。禁牧是一種極端性措施，在較長（幾年）時段內不利用。休牧是季節性禁牧，在牧草發芽生長時期（幾個月）不利用。輪牧是輪番性禁牧，在青草期內對部分草場短時間（幾天至十幾天）不利用。推行“三牧”制度，在錫盟乃至我國草原畜牧業的發展史上是前所未有的。這是認識自然規律、順應自然規律的自覺行為。錫盟提出局部禁牧、全面休牧、普遍輪牧，這是保護草原生態和科學利用草場的最主要、最有效的措施。

（二）建設高產飼草料基地

高產飼草料基地，是指選擇水資源相對富集地區，合理開發利用地下水，開辟規模適度的、防風措施配套的、用來種植青貯玉米等高產優質牧草的水澆地。建設高產飼草料基地，是牧區解決枯草期補飼和舍飼圈養之需的重要措施，是調整畜牧業結構，轉變生產經營方式，擴大圈養規模的必要條件。錫盟在牧區種植高產飼草料有較長的歷史，積累了一定的經驗。實施圍封轉移戰略以來，這項建設得到進一步加強。2003年，錫盟青貯玉米種植面積67.31萬畝，產量15.86億公斤，比2001年增加了20.09萬畝和10.87億公斤；其中，灌溉青貯玉米29萬畝，產量8.12億公斤，比2001年增加了14萬畝和4.82億公斤。人工草地保有面積115萬畝，產草量2.07億公斤，比2001年增加了23.6萬畝和7050萬公斤，畜均擁有人工草地0.07畝。

（三）實行草畜平衡制度

草畜平衡，就是根據草原類型和單位面積產草量確定草場載畜量的制度。實行草畜平衡制度，是防止超載過牧，有效保護草原，促進可持續利用的措施。2001年以來，按照《內蒙古自治區草畜平衡暫行規定》，錫盟全面推行以草定畜的草畜平衡制度，2002年制定了《錫林郭勒盟草畜平衡實施細則》。各旗縣畜牧草原部門專門組織力量，逐戶進行承包草場面積和草場生產能力測算，根據草場的不同類型，分別規定最高載畜量，簽訂了草畜平衡責任書。每年定期檢查牧戶草畜平衡制度執行情況，對超載戶下達指令性出欄計劃，并制定了處罰辦法。同時，加強對草場的監測，根據植被變化情況，及時調整載畜量標準。2003年，全盟草場圍欄面積達到1.35億畝，占草場總面積的45.9%。全盟有47927戶牧戶簽訂了草畜平衡責任書，應簽率達到100％，成為全國五大牧區率先推行草畜平衡責任制的地區。