論老工業(yè)基地改造的制度預(yù)期

曹　冰

一、老工業(yè)基地的發(fā)展及改革歷程

所謂老工業(yè)基地，是指那些在長期的工業(yè)發(fā)展過程中形成的，曾對區(qū)域經(jīng)濟(jì)或全國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大的影響和貢獻(xiàn)，而在新時期呈現(xiàn)出相對衰退的工業(yè)集聚區(qū)域。

我國目前的老工業(yè)基地大多數(shù)是由我國近代工業(yè)發(fā)展史上的主要工業(yè)城市和“一五”時期建設(shè)形成的工業(yè)城市構(gòu)成的。建國后我國老工業(yè)基地的發(fā)展大體經(jīng)過了四個階段:第一階段（1949－1957）是老工業(yè)基地的形成時期,主要是建國前原有的工業(yè)基礎(chǔ)得到改造,又建設(shè)了一大批工業(yè)基地,形成一批工業(yè)城市。第二階段（1958－1978）是老工業(yè)基地的擴(kuò)充及充實(shí)時期,主要是在三線建設(shè)期間,由我國沿海地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)能力向腹地推移,形成了若干新的工業(yè)中心。第三階段（1979－2002）是老工業(yè)基地休養(yǎng)生息，同時面臨挑戰(zhàn)的時期。1978年黨的十一屆三中全會以來,城市經(jīng)濟(jì)體制改革逐步展開,老工業(yè)基地城市的經(jīng)濟(jì)向著合理化的方向發(fā)展。1987年我國有4個老工業(yè)基地城市(重慶、武漢、沈陽、大連)列為經(jīng)濟(jì)體制改革城市試點(diǎn),有8個老工業(yè)基地城市實(shí)行計(jì)劃單列,同時還有一些老工業(yè)基地城市分別被列為各省、區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)城市。第四階段（2002－現(xiàn)在）是老工業(yè)基地重新振興的時期。自黨的十六大提出，支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造，東北老工業(yè)基地的改造全面展開。

二、老工業(yè)基地改造的制度性障礙

總的來看，我國老工業(yè)基地的發(fā)展經(jīng)歷了一個開發(fā)、鼎盛、衰退、振興的過程。從社會整體運(yùn)行來看,在當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型中,一方面生產(chǎn)力飛速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)潛力不斷開掘,另一方面原有的制度系統(tǒng)越來越缺乏活力、越來越僵化。也就是說，社會所供給的原有制度已經(jīng)不能滿足社會的需要，因而出現(xiàn)了制度的預(yù)期與結(jié)果的偏差。

我國東北老工業(yè)基地的雛形是上世紀(jì)50年代初，在日本侵略者掠奪東北資源所遺留的殘缺不全的工業(yè)廢墟上起步的，同時也是以蘇聯(lián)為模式、蘇聯(lián)技術(shù)為樣板、蘇聯(lián)援建58個重點(diǎn)項(xiàng)目為骨干展開的。在政府處于絕對主導(dǎo)地位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，走的是一條既與發(fā)達(dá)國家不同，又與后起的新興工業(yè)化國家和地區(qū)不同的傳統(tǒng)工業(yè)化之路。在傳統(tǒng)體制下政府往往重視國有經(jīng)濟(jì)和大型企業(yè)，忽視非國有經(jīng)濟(jì)和中小型企業(yè)，重視資本密集型產(chǎn)業(yè)，忽視勞動密集型產(chǎn)業(yè)。這種政策傾向?qū)е抡谌肆Α⑽锪Α⒇斄Φ牧飨蛏洗嬖诤艽蟮摹皟A斜”性。隨著工業(yè)化的進(jìn)展，國營和集體所有企業(yè)占絕大多數(shù),個體、私人企業(yè)幾乎不復(fù)存在。實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。集中辦鋼鐵、冶金、化工、煤炭、石油、機(jī)械制造、軍工等重化工業(yè)。以高積累、高投入、高消耗為支撐，追求高速度，粗放經(jīng)營，忽視經(jīng)濟(jì)效益。依靠農(nóng)業(yè)和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差積累資金。實(shí)行嚴(yán)格的城市與農(nóng)村戶口管理，通過就業(yè)、食品供應(yīng)、社會保障、住房等一系列制度和政策使農(nóng)村與城市居民分割。

雖然，國家在東北進(jìn)行了大量的投資，重點(diǎn)建設(shè)的重化工業(yè)和機(jī)電工業(yè)，集中了全國基礎(chǔ)工業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的大量骨干企業(yè)和大量優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)，形成了較發(fā)達(dá)的現(xiàn)代工業(yè)體系，在這段時間，東北地區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)興旺發(fā)達(dá)，對推動全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起了較大作用，對國家做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是， 上世紀(jì)60年代中期至80年代初期，經(jīng)歷了較長時間的平穩(wěn)發(fā)展階段，從80年代中期東北老工業(yè)基地開始了逐漸老化的進(jìn)程。

東北老工業(yè)基地的現(xiàn)有情況充分說明了主要是制度的原因，即原有的制度已經(jīng)不再能夠滿足發(fā)展的需要。只有有效的制度安排才能擁有資金、技術(shù)和發(fā)達(dá)的市場。否則，即使有資金和技術(shù)而沒有有效的制度,這些資金和技術(shù)也難以發(fā)揮其有效的作用。由此可見，造成老工業(yè)基地制度預(yù)期與結(jié)果的制度偏差主要有以下幾個方面：

（一）傳統(tǒng)制度積累過大

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，東北老工業(yè)基地是國家裝備工業(yè)的搖籃。而正是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)制度在東北的全面、充分的實(shí)施，使得傳統(tǒng)制度在此積累過大，導(dǎo)致了市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入時阻力巨大、效果不佳、成本過高。東北老工業(yè)由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，以及在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下表現(xiàn)出的優(yōu)勢地位生成了強(qiáng)勢習(xí)慣意識，淡化主體性思維。

（二）制度供給錯位

國有經(jīng)濟(jì)比重過高是東北老工業(yè)基地難以走出困境的突出問題。國家應(yīng)該采取各種制度安排來快速收縮國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線，對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，對國有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略重組，并鼓勵非公有制資本參與國有企業(yè)改革和重組，并進(jìn)一步完善社會保障體系。但是，國家卻把進(jìn)行了國有經(jīng)濟(jì)存量的制度供給，采用財政貸款、投資等政策進(jìn)行調(diào)整改造，結(jié)果自然是收效甚微。

（三）強(qiáng)制化制度變遷較弱

國有企業(yè)改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成多元化的所有制結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)發(fā)展的活力、動力和效率。東北老工業(yè)基地中的國有企業(yè)也必須改制為現(xiàn)代企業(yè)制度才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)生存與發(fā)展。東北老工業(yè)地區(qū)的所有制結(jié)構(gòu)單一，國有經(jīng)濟(jì)比重仍然很大。這是因?yàn)椋鳛樗姓叩膰遥]有積極地、不遺余力地、強(qiáng)制性的推進(jìn)國有企業(yè)制度向現(xiàn)代企業(yè)制度變遷。

（四）現(xiàn)代企業(yè)制度遭遇挑戰(zhàn)，經(jīng)營者選擇制度失誤，激勵、約束制度較弱

“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、政企分離”的現(xiàn)代化企業(yè)制度中完善的法人治理結(jié)構(gòu)原理并沒有在實(shí)踐中帶給國有企業(yè)真正意義上的經(jīng)營機(jī)制優(yōu)勢，畸形后的制度形式更容易衍生出“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象與尋租發(fā)生。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本確立，客觀上要求國有企業(yè)的經(jīng)營者由市場配置和選擇。但是東北老工業(yè)基地國有企業(yè)的經(jīng)營者卻是由政府有關(guān)部門從政府中來選擇和任命。這些人缺乏企業(yè)經(jīng)營管理的經(jīng)驗(yàn)，不利于國有企業(yè)的發(fā)展，不能使國有企業(yè)充分發(fā)揮其效用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)的激勵約束制度也相應(yīng)的確立。但是在東北老工業(yè)基地的激勵約束制度還是很弱的，企業(yè)的激勵報酬過低，對企業(yè)經(jīng)營者的約束不強(qiáng)等現(xiàn)象大有存在。這些現(xiàn)象的存在導(dǎo)致激勵和約束制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用提高效率促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。

三、老工業(yè)基地振興的制度創(chuàng)新

在新時期要振興老工業(yè)基地，其核心是進(jìn)行制度創(chuàng)新。通過制度的創(chuàng)新，解決現(xiàn)有的疑難問題，不斷地進(jìn)行有效的制度供給，實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地新發(fā)展的美好預(yù)期。

首先，要強(qiáng)化強(qiáng)制性的制度變遷

強(qiáng)制性的制度變遷是指制度的供給者運(yùn)用某種強(qiáng)制力而進(jìn)行的制度替換或轉(zhuǎn)換。制度變遷是新的效率高的制度代替原有的效率低的制度的過程。制度變遷之所以能夠發(fā)生，是因?yàn)樾矢叩闹贫瓤梢詾橹贫裙┙o者帶來新的潛在的利益，而這種潛在的利益在原有效率低的制度下是無法實(shí)現(xiàn)的。

任何一種制度安排都會涉及一個既得利益集團(tuán)，而制度變遷正是要轉(zhuǎn)換既得利益集團(tuán)。所以，制度變遷必然會遇到原有既得利益集團(tuán)的頑強(qiáng)“抵抗”，成為制度變遷的阻力。東北的老工業(yè)基地主要都是國有企業(yè)，國有企業(yè)的經(jīng)營者、職工以及企業(yè)主管部門為維護(hù)自身的利益，自然會反對國有企業(yè)制度變遷，所以，就造成了東北老工業(yè)基地國有資產(chǎn)的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國水平。

國家是強(qiáng)制力的最大的制度供給者，所以國家有能力維護(hù)自身的利益。國家應(yīng)以政策、法規(guī)和法律等為依據(jù)，強(qiáng)制性推動制度變遷。因此，老工業(yè)基地在立足于自身努力的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)該給予大力的支持。主要應(yīng)從以下幾個方面入手，幫助老工業(yè)基地逐步重整雄風(fēng)。

一是國家要適當(dāng)承擔(dān)中央企業(yè)分離社會職能的改革成本； 二是國家要加大對東北國有企業(yè)破產(chǎn)的支持力度；三是要支持東北逐步解決國有工業(yè)企業(yè)因政策性原因形成的不良貸款，在財力許可的范圍內(nèi)，逐步予以核銷或核撥；四是要幫助東北盡快完善社會保障體系；五是要扶持資源性城市和地區(qū)發(fā)展連續(xù)性產(chǎn)業(yè)。

其次，要增加有效的制度供給

有效的制度供給是指制度供給者供給的制度能較好的滿足制度需求者對制度的需求，促進(jìn)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；如果供給的制度不能滿足制度需求者對制度的需求，難以促進(jìn)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則是無效的制度供給。

振興老工業(yè)基地，核心是進(jìn)行有效的制度供給和創(chuàng)新。建國以后，我國一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制；改革開放以后，我國開始向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌。東北老工業(yè)基地也自然要隨著國家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，但這種轉(zhuǎn)軌必須有有效的制度創(chuàng)新的推動、引導(dǎo)和規(guī)范。受多種因素的影響，國家向東北老工業(yè)基地供給的制度的有效性較差、強(qiáng)度較弱，有的甚至無效，致使東北老工業(yè)基地的發(fā)展失去了有效的制度推動、引導(dǎo)和規(guī)范，進(jìn)而陷入困境。

制度供給是一種不穩(wěn)定的函數(shù)，受多種因素的影響和制約。其中，政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、思想觀念、價值取向和認(rèn)知水平等是主要的影響。在這些因素的影響下，制度供給常常會減效甚至失效，因此，制度供給者應(yīng)經(jīng)常檢驗(yàn)制度供給的效果，據(jù)此及時修正和調(diào)整制度供給，以保證制度供給的有效性和高效性。

再次,要真正建立一個良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代企業(yè)制度，要創(chuàng)新經(jīng)營者選擇制度,強(qiáng)化激勵、約束制度

清晰的產(chǎn)權(quán)界定與度量是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的前提，資產(chǎn)注冊、會計(jì)審計(jì)等相關(guān)的法律制度及其有效執(zhí)行是必要的保證，高效的產(chǎn)權(quán)交易平臺的建立則是現(xiàn)代企業(yè)制度不可或缺的條件。

經(jīng)營者選擇制度創(chuàng)新是指建立由市場選擇經(jīng)營者的制度。只有建立由市場選擇經(jīng)營者的制度，國有企業(yè)經(jīng)營者才會實(shí)現(xiàn)自身的價值，東北老工業(yè)基地國有企業(yè)效率才有可能不斷提高。由市場選擇國有企業(yè)經(jīng)營者，可以提高國有企業(yè)的效率，提高人力資本的配置效率，最大限度地實(shí)現(xiàn)人力資本的價值，促進(jìn)人力資本投資，推動社會進(jìn)步和發(fā)展。

強(qiáng)化激勵、約束制度,要把握兩個關(guān)鍵方面：一個是年薪制、持有股權(quán)等分配激勵措施的實(shí)行應(yīng)該與經(jīng)營者的市場選擇有機(jī)結(jié)合起來，這樣才能實(shí)現(xiàn)合理激勵與有效激勵；另一個是激勵和約束要相對等，在激勵中約束，通過約束形成激勵。