借鑒美國經驗　完善我國助學貸款制度

張世春

一、美國助學貸款的成功經驗

美國的助學貸款在開辦初期也曾經面臨過與中國助學貸款目前同樣尷尬的局面。聯邦政府1965年為高等教育助學貸款工程立法，啟動了第一個聯邦助學貸款工程，1970年，許多從事助學貸款的銀行開始抵制助學貸款工程，從1972年開始，政府為了鼓勵銀行對學生發放貸款，采取了一系列措施與方法，才使得助學貸款制度不斷完善。根據2003年劍橋消費者信用指數調查，22%的美國人負有助學貸款債務，助學貸款已經成為美國對大學生資助的最重要的方式。而近年來貸款的拖欠率卻從1990年的歷史最高峰22.4%降到了5.4%的歷史最低點。美國助學貸款的成功經驗歸納起來有以下幾點：

（一）助學理念的多元化

在美國高等教育發展史上，先后出現了六種大學生資助理念。最早出現的是來自民間的“慈善”與“宗教”理念，即以慈善之心資助學生，又通過學生去傳播宗教、弘揚學問、效力社會；第二種資助理念是“為了國家利益，資助貧寒學生，培養精英人才”；第三、第四種資助理念是“人力資本投資”和“促進高等教育機會均等”；第五種理念是“擴大選擇自由”，其目的是使學生在選擇學校時能從自己的能力、專長和興趣出發而不是將學費的高低作為選擇報考志愿時考慮的首要因素；進入80年代，經濟學家約翰斯通（B.Johnstone）提出了“成本分擔”理論，形成了第六種資助理念，他認為納稅人、大學、企業、家庭和學生都是高等教育的獲利者，因此，高等教育的成本應該由這四方分擔，而目前的情形是納稅人負擔過重，學生作為高等教育的直接受益者分擔不足。在財政危機的壓力和這一理念的支持下，聯邦政府大幅度調整了助學金和助學貸款的比例。

（二）助學項目的多樣化

多元混合的資助理念使美國大學生資助事業呈現出助學機構多層次、資金來源多渠道、助學性質多樣化的局面，眾多的助學項目從資助性質看，可分為助學金、助學貸款、校園工讀和獎學金四類；從資金來源看，大致分為聯邦政府資金（包括政府擔保的銀行資金）、州政府資金、高等院校資金以及慈善團體資金，其中，聯邦政府是最大的資助者，其資助主要包括兩種形式：

1.PELL捐助。這是美國目前最重要的助學金項目，它的資助目標是促進機會均等，向最低收入家庭學生提供“一個經濟資助的基礎”。2000-2001學年最高金額為4000美元。

2.聯邦擔保貸款。主要包括兩種：（1）“帕金斯貸學金”,其資金直接來源于政府，目標是“為國家利益資助貧困學生，造就國家所需人才”。與此目標相一致的資助條件和優惠有：一是資助對象為家庭狀況低下的學生；二是在校學習的利息由政府支付，還款期限的年利率僅為5%；三是借貸的學生畢業后如參軍服役或到特定公立中小學任教等都可以部分或全部免還貸款。（2）“斯泰福貸學金”，這是美國目前最盛行的助學貸款。“斯泰福貸學金”按貸款資金來源不同分為兩種：一種是資金直接來源于政府；另一種是由銀行或其他金融機構提供貸款，由州政府進行擔保，聯邦政府進行再擔保。如果學生違約沒有歸還貸款，或者由于死亡、疾病等原因無法還貸，州政府和聯邦政府將向銀行賠付95%的拖欠貸款。

（三）政府為助學貸款提供擔保，提高了銀行放貸的積極性

如前面介紹的美國目前最流行的“斯泰福貸學金”，大部分資金由銀行和其他金融機構提供，由州政府為貸款進行擔保，聯邦政府進行再擔保。由此可見，在美國的助學貸款制度中，銀行發放助學貸款的風險很小，政府和學生扮演主角，銀行只是扮演配角，承擔貸款風險的是政府而不是銀行。

（四）完善的“防”、“罰”措施，降低了貸款拖欠率

首先，美國政府在助學貸款的風險防范上大做文章，其具體措施主要體現在三個方面：一是規定了非常靈活的還款方式和眾多的優惠減免措施，以避免學生因還貸任務過重而造成拖欠。二是利用經濟杠桿提高銀行追討債務的積極性，從而降低拖欠率。政府規定，如果發生拖欠，銀行經過努力，并且要提供自己已經盡了最大努力卻確實無法收回貸款的證據——包括與拖欠者進行電話聯系的記錄、郵寄的追討信函等，180天以后仍然未能成功回收，銀行才能將被拖欠的貸款轉給政府的擔保機構并從那得到全部補償。三是政府利用法律手段完善助學貸款制度，防范貸款風險。美國1992年《高等教育法》的修正案規定，如果某個高校學生貸款拖欠率太高，教育管理部門會對其進行審查，暫停該校學生的貸款申請資格，這將嚴重危及學校的生存，從而促進高校強化對學生的信用教育，加強助學貸款的管理。

其次，在擔保機構對違約貸款進行補償的同時，聯邦政府也加大了對拖欠者的懲罰力度。懲罰措施主要有：（1）將拖欠者情況報告給信用局，記入學生信用記錄；（2）失去申請延期還款及債務免除的資格；（3）拖欠賬戶會被轉給專門的追討機構進行追討，拖欠者除需要繳納滯納金、罰息以外，還要承擔追討費用；（4）授權稅務部門從個人所得稅返還款中扣款，授權雇傭單位扣除一定比例工資抵充拖欠款；（5）將拖欠者名字在媒體上曝光；（6）將惡意拖欠者訴諸法律，并由拖欠者承擔審判費、律師費等。

二、借鑒美國經驗，完善我國助學貸款制度

（一）正確認識高等教育與助學貸款的關系，設計合理的助學貸款制度

1.高等教育具有準公共產品性質。高等教育被公認是提高社會經濟福利水平的根本手段，它有助于提高全社會的文化和文明程度、降低貧困和犯罪；它還是一種人力資本投資，有利于提高全社會的勞動生產率，從而促進整個社會和經濟的發展，具有很強的正外部性，因此，政府有責任承擔高等教育費用；但是，高等教育不是純公共產品，它是職業教育，家庭和學生是其直接獲益者，一般來說，接受了高等教育的人與只具有普通教育學歷的人相比能夠獲得相對更高的收入和更多的工作保障，因此，按照“誰受益，誰付費”原則，高等教育的費用應該由這幾方共同分擔，而不應該由政府獨自承擔。

2.助學貸款不是純粹的金融產品。助學貸款是銀行為高等教育融資、向社會提供的一種金融產品，但它又不是一般的金融產品，它是為了實現“社會公平”、“機會均等”等政府的政策目標而向貧困家庭學生發放的貸款。由于助學貸款的目標群體是貧困家庭學生，而經濟困難家庭往往難為貸款提供有效的抵押和擔保，因而使得助學貸款風險較大，加之助學貸款單筆業務量小、學生畢業后流動性大，給銀行貸后催收管理帶來了很大的困難，因此又增加了銀行的管理成本。正是由于助學貸款的高風險和高成本特點，如果沒有政府的參與，銀行要么收取較高的利率和承擔費來彌補高風險、高成本，要么減少甚至干脆放棄經營該種金融產品，這勢必造成助學貸款市場的萎縮。

3.正確認識和處理高等教育與助學貸款的關系，設計出合理的、可持續發展的助學貸款制度。由于高等教育的準公共產品性質，使得作為金融產品的助學貸款已不再是學生和銀行之間的純粹的商業性貸款，而是在政府廣泛參與和支持下的一種政策性貸款，是一種具有公益性的準公共產品。因此在助學貸款的制度設計上，要體現出助學貸款的準公共產品性質，加大政府的支持力度，充分考慮貸款銀行的利益以保證助學貸款的可持續發展。根據美國經驗以及我國財政的現實情況，我國的助學貸款由銀行出資、政府擔保是最理想的選擇。

（二）建立“一攬子”助學規劃，完善我國高等教育資助體系

建立“一攬子”助學規劃，首先就是要拓寬大學生資助的籌資渠道，擴大助學資金來源。一方面通過政府和媒體大力宣傳，動員社會各界力量，如企業集團、民間機構、宗教組織以及個人等，提供貸款或設立專項獎學金來捐資助學；另一方面可以考慮設立政府擔保的助學基金，通過向社會公開集資的方式解決財政資金不足問題、擴大助學資金來源；其次就是要增加助學方式，國家助學貸款只是幫助經濟困難的學生完成高等教育的重要措施之一，根據我國人口眾多、城鄉差別明顯、大學生資助需求多樣的特點，我國的高等教育資助體系應該包括獎學金、助學金、助學貸款、勤工儉學等多種資助方式，應該建立以助學貸款為主，獎學金、助學金、勤工儉學、減免措施等為輔的“一攬子”助學規劃，完善我國高等教育資助體系。

（三）加快高等教育資助立法

政府應盡快制定和頒布《高等教育資助法》，使我國的大學生資助尤其是助學貸款工程有法可依。美國的助學貸款工程能夠順利實施并不斷完善，很大程度上得益于美國國會為助學工程制定并不斷修正相應的法律與法規。立法一是要保障各項助學資金的專項使用和安全營運，讓社會各界放心地捐資助學；二是要為助學貸款的風險承擔與防范提供法律保障，通過立法明確規定政府、銀行、借款學生在助學貸款中的權利和義務，以法律形式確保銀行信貸資金的安全，提高銀行放貸的積極性。

（四）建立和完善國家助學貸款風險補償機制

為了鼓勵商業銀行開展國家助學貸款業務，我國政府已經著手建立“國家助學貸款風險補償專項資金”。根據2004年6月8日教育部、財政部、人行、銀監會共同頒發的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》（以下簡稱意見）中規定“按隸屬關系，由財政和普通高校按貸款當年發生額的一定比例建立國家助學貸款風險補償專項資金，給予經辦行適當補償，具體比例在招投標時確定。……各級國家助學貸款管理中心在確認經辦銀行年度貸款實際發放額后，將風險補償資金統一支付給經辦銀行。”《意見》中規定的風險補償資金的支付方法值得商榷，提前將“適當”比例的風險補償資金支付給銀行，“適當補償”的比例難以把握，過低，彌補不了銀行的損失；過高，增加財政和高校的負擔，甚至可能出現尋租行為——商業銀行合謀大幅度提高補償比例以謀取超額利潤，最終造成補償機制缺乏效率。

完善的補償機制應該是既公平又有效率的，一方面國家助學貸款作為具有公益性質的政策性貸款，由銀行出資、政府承擔主要風險才合乎公平原則；另一方面銀行發放貸款獲得了利息收入，理應承擔加強貸后催收管理的責任，當銀行盡了責而貸款仍然無法收回時，風險責任就應該由政府承擔，然后由政府的助學貸款管理機構繼續行使追收責任，直至把損失減低到最少。因此，政府和銀行團結協作，共同努力防范和降低風險才是有效率的。具體的操作方法可以借鑒美國經驗并結合我國實際制定：按五級分類方法，銀行將劃分為損失類的助學貸款連同催收記錄轉交給國家助學貸款管理中心，管理中心審查后將確認的損失額支付給銀行，然后由管理中心根據貸款的具體情況或繼續行使催收責任或予以核銷。

（五）建立有效的風險防范機制

建立有效的風險防范機制是降低貸款拖欠率，提高助學資金使用效率的關鍵。一是要加強對學生的誠信教育。因為誠信度決定了借款學生是否愿意履行契約是否有還款的主觀愿望。因此，高校和社會傳媒要加大宣傳力度，幫助學生樹立信用意識，筑起防范風險的第一道屏障。二是要設置靈活的還款方式和減免措施。因為學生能否按期還款，除了有還款意愿以外還取決于他們的還款能力，那么按照學生的還款能力來設計靈活的還款方式就成為保障貸款按期收回、降低拖欠率的第二道防線；對于愿意放棄大城市工作機會去貧困地區和西部地區工作或確實喪失還款能力的學生實施減免，減免部分由政府承擔，將風險承擔和補償機制落到實處。三是要對違約者實施行之有效的處罰，使違約成本高于履約成本，迫使借款人履行契約，按期還本付息。