論城市污水處理服務的企業化

楊龍軍　劉曉君　曹　宇

城市污水處理作為重要的市政基礎設施服務，長期以來在傳統經濟和公用事業的管理模式下，一直作為非生產性福利事業處于可有可無的狀態，價格與價值嚴重背離，沒有體現出這項服務真正的市場價值，再加之國家投資嚴重不足，導致污水處理設施發展緩慢，服務質量低下，這種狀況一直持續到上個世紀的90年代才開始有所轉變。今天，隨著城市化進程的加快和經濟的快速發展，城市水資源的日益短缺和水污染的加劇，迫切要求擴大城市污水處理規模、提高污水處理率和加快污水再生利用的步伐。因此，城市污水處理服務的企業化勢在必行。

一、面臨的機遇與不利因素

根據國務院《關于加強城市供水節水和水污染防治工作的通知》，“十五”期間要加大污水處理力度，提高污水處理回用率，所有的城市都必須建設污水處理廠，到2005年，我國城市污水處理率要達到45%，其中50萬人口以上城市要達到60%，到2010年，所有城市污水集中處理率將不低于60%，其中重點城市的污水處理率達70%。可見，在未來幾年內，我國污水處理市場存在著巨大的發展空間，再加之政府管理體制改革與投資限制政策的放開，水價上調和污水處理費的征收，國內上市公司、外資、民營資本等也在積極進入水務領域，這些都為污水處理行業走自我發展的產業化道路提供了絕好的發展良機。但同時也應看到，由于公共物品市場化目前在我國還屬于新鮮事物，污水處理服務企業化的實踐探索也僅僅開展了三四年的時間，企業化服務的發展仍面臨許多不利因素的制約：

(一)國有污水處理企業的改制問題

以自來水公司、污水處理廠為主體的國有企業由于長期以來其固有的產權結構形式以及來自地方政府的嚴格管制，面臨是否能順利完成改制、是否真正做到政企分開的難題。改制的核心就是要與政府明晰資產、人員以及監管的各種關系，其中富余人員如何安置、政府的權力能否下放到位等都是改制過程中需要面對的問題，其中如何妥善解決和安置好下崗、轉崗的職工將是國有企業改制面臨的一項非常艱巨的任務。因此，企業和地方政府領導要有高度的覺悟，以大局為重，不能留戀過去舊體制下壟斷性經營和政府包攬帶來的種種權利和好處，要避免換湯不換藥，否則改制就不能及時完成，到時候，盡管這些企業有豐富的行業經驗、技術優勢等，但在市場化的過程中一旦錯失發展良機，也必將因缺乏競爭力而被淘汰。另外，已建污水處理設施欠賬較多，這削弱了以污水廠國有資產進行融資的能力，也會給轉制后的企業背上一定的財務負擔，影響企業的競爭力。

（二）配套的法規不完善

污水處理是城市的一項基礎設施服務，具有一定的社會公益性，沒有完善配套的法規作保障是不行的。但由于我國水行業市場化還處在探索階段，有關政策體系缺乏系統性，在結構上、內容上、層次上還不完善；立法工作嚴重滯后，法制不健全，目前城市排水方面還沒有一個全國性的法規，地方法規也不多，使城市排水和污水處理的管理和改革難以依法有序地進行；盡管國家出臺了一系列推進城市水業產業化、市場化的文件，部分省、市也出臺了相應文件，但都停留在文件層次、屬于框架性的指導政策，市場化實施層次的政策還比較模糊，對一些關鍵問題，如：企業改制和優惠政策，既缺乏可供操作的實施辦法，也沒有明確地方政府實施的權限，給地方政府落實相關政策帶來較大困難，往往造成有政策無作為的局面；政府缺乏對水行業市場化的研究、缺乏管理公共事業的經驗，政府管理職權不規范。以上這些因素都可能造成政府在執行決策時具有一定的隨意性，甚至可能出現“尋租”的違法現象，使企業面臨著一定的政策風險。

（三）污水收費體系沒有完全建立

良好的收費體系是企業化方式運作的前提條件，是企業盈利的保障。由于污水處理的建設投資和運營成本較高，投資回報期長，而污水收費制度和投資償還機制尚沒有完全建立起來，使投資者面臨著一定的投資回收風險，不僅不利于吸引社會資本，也不利于推進污水處理產業化的發展。目前，大部分城市都已建立了污水收費制度，但標準較低，在0.2-0.6元/噸之間，而對于一個二級污水處理廠，即使在保本微利條件下，不包括管網費用在內的價格也在0.6-0.8元/噸，所以，污水處理企業仍需要尋求政府給予一定的財政補貼，否則難于維持正常運行。

（四）污水處理基礎設施薄弱

我國污水處理廠處理能力普遍不高，處理能力較低，管網不配套，使污水處理設施不能按設計能力正常運營，這在一定程度上會降低轉制后企業的獲利能力。

（五）有些地方政府誠信觀念淡薄

許多案例反映出我國一些地方政府缺乏誠信，這對于投資者來說除了市場風險外還要面臨政府的信用風險。污水處理服務作為城市基礎設施有著與一般商品市場完全不同的風險特性，吸引民間投資的基本方式是特許權經營，它建立在一攬子合同、契約之上。在前幾年即進入中國市場的國際水務巨頭中，英國泰晤士水務、法國蘇伊士昂帝歐水務、英國安格利安水務、香港國泰國際等，近來已紛紛退出中國市場，其原因就是沒有想到我國政府可以不把合同當回事，使他們遭到了損失。

二、推進企業化服務需要加緊開展和完善的工作

(一)應進一步加強立法和有關標準的制定與完善，依法推進行業改革和加強市場監管，制定一系列操作性強、能夠促進和保障污水處理設施建設與運行的政策，對污水處理廠的建設運營、技術規范、監督管理等進行全面、合理的規定，明確社會資本包括國外資本準入的條件和實施程序，特別要依法確立特許經營制度，要加大各項法規、標準的執行力度，加強依法行政和執法監督。

（二）要進一步理清思路，明晰政府與污水處理企業之間的責權利關系，政府要在管理體制和企業制度改革及企業經營機制的轉換上下工夫，加強對污水處理廠的監管與服務，要提高改革決策的科學化、民主化程度和透明度，盡可能減少決策失誤，以免給企業造成不必要的經濟損失。

（三）研究制定城市排水行業發展戰略和規劃，特別要重視排水管網的規劃和配套建設，積極推進污水的資源化，保證污水處理及污水再生利用設施能力的有效發揮。

（四）加快水價改革的步伐，建立有利于促進企業加強成本控制和改善經營的水價形成機制，界定污水處理企業成本核算的范圍，收費標準的核定應以保本微利為原則。

（五）由于污水處理行業具有投資大、收益穩定但回收期長的特點，因此，在加大政府投入的同時，要積極引導和鼓勵社會資本的參與，充分利用銀行信貸、企業債券、信托投資基金等商業融資手段籌集資金，允許多種方式的合作，但由于BOT（建設——運營——移交）、TOT（轉讓——運營——移交）方式在融資、降低建設成本、提高運行管理水平、抵御風險方面較其它建設方式具有許多無法比擬的優越性，因此，要首先鼓勵采用，但針對我國國情這兩種方式也存在許多不適應性，這需要政府進一步加強和完善有關BOT、特許經營方面的法律法規建設。

三、經營模式

在國際上，對城市污水處理等公共基礎設施的管理總體上有四種市場化模式：(一)公有公營，即公有企業或公共部門擁有并經營；(二）公有私營，即公有但由私營企業經營；(三）集體所有并經營，即由社區和所有者提供；(四）私有私營，即私人擁有并經營。目前，我國主要有前三種模式。

1.公有公營模式主要是指由政府投資建設城市環境基礎設施，設施運營由公有企業（包括國有、地方和集體企業）實施企業化管理，也可以通過服務合同或管理合同形式允許民營企業參與設施的運營。這種模式首先要求對我國原有的污水處理服務的事業單位進行企業化改制，進行企業化經營，改制后的形式，可以是國有企業，也可以是公私合營的股份制企業。公有公營模式并不能減輕政府在籌措設施建設資金方面的壓力。

與傳統的事業單位運營體制相比，企業化改制通過引進市場管理機制，有利于降低成本、提高運營效率和改善服務質量，在目前情況下，企業化改制是一種較穩妥和漸進的市場化方式，是推進我國污水處理行業市場化的突破口，在這方面北京和上海的做法具有一定的示范意義，也可以借鑒深圳的經驗，實行供排水“一體化”模式，即將原屬事業單位的污水處理廠與企業性質的自來水公司合并，形成一個企業集團，同時經營供水和污水處理兩種服務。

管理合同的方式是通過與民營企業簽訂管理合同和服務合同讓其參與污水處理設施的運營，通過合同簽訂，將設施運營的所有管理責任委托給民營企業，這可以加強企業對設施管理的自主性，減少政府對日常管理的干預。這種模式下的運營主體是純粹的民營企業，在提高效率和服務質量方面有較充分的市場體制與機制保障，而且運營期間的支出和從政府取得的服務費相對穩定，經濟風險較小，收益率也相對較低。

2.公有私營模式是較徹底的環境基礎設施市場化運營模式，與公有公營模式相比，這種模式有著運營效率更高、服務質量更好的制度基礎。通過租賃或授權合同方式，政府將公有的運營和進行新投資的責任轉讓給私營企業，所有設施運營的投資、管理、贏利和商業風險都屬于私營企業。其典型應用模式是ROT（改造——運營——移交）和TOT（轉讓——運營——移交）。隨著實踐的發展，公有私營模式衍生出BOT（建設——運營——移交）方式，即設施的建設也由私人投資，但合同期滿后，設施所有權歸政府所有。

3.國際上的“集體所有并經營”模式，是指經社區成員同意，自主建設有關污水處理設施，社區組織為管理方，實施方為專業公司，費用由用戶或社區成員自己負擔。而在我國，通常所說的分散處理模式是相對于集中處理技術方式而言的，這種模式在我國實際上就是市場化分散處理模式，我國許多賓館、飯店和寫字樓很好地應用了這一模式。對于居民小區、寫字樓和市政管網難以覆蓋的城市邊緣地區，與集中處理相比，這種模式具有投資少、規模小、技術要求低的特點，并且用戶對象明確，收費容易，較適宜于中小型環保企業建設和運營，可進行私有私營模式的實踐嘗試。