轉制科研單位內部控制的問題與對策

劉湘秦

隨著經濟發展、社會進步，科學技術的重要作用愈來愈突出。為了搞活經濟，國務院１９９９年已正式批準國家經貿委管理的１０個國家局所屬２４２家科研機構的管理體制改革實施方案。其中共有２００家科研院所轉為科技企業，按企業化運行機制運行。這是自１９８５年科技體制改革以來最大的改革，即科研單位的性質發生了根本的變化，由事業單位管理體制轉化為企業管理體制。在這幾年的實踐中，我們發現科研單位轉制后的內部控制問題，應當引起重視。

一、我國轉制科研企業內部控制存在的問題

１、法人治理結構不完善，內控組織虛位。由于過去長期計劃經濟的影響，許多管理者的管理思想和經營方式還停留在行政領導的角色上，沒有從根本上轉變經營觀念，沒有把企業當作自主經營、自負盈虧的法人實體和經營個體?？蒲衅髽I的轉制也沒有從根本上解決這個問題。我國許多科研企業雖然設立了一些機構，但這些機構設置沒有起到應有的作用。科研企業內部管理者的產生，依然具有很強的政府色彩。這樣產生的管理者習慣于用行政命令的方式“治理”企業，而不是管理企業。大多數管理者還不習慣應用現代企業管理的控制方法，對下屬人員的工作不能實施科學、有效的監督。很多科研企業要么沒有內部審計機構，要么建立的內部審計機構不能發揮有效的監督作用。如果科研企業法人治理結構不完善，同時缺乏有效的組織控制和措施控制，勢必導致各方權力不能受到有效的監督，造成大量“內耗”，無形中也提高了公司的經營成本。

２、科研企業內部控制制度不完善，執行不得力。目前，相當一部分科研企業對建立內部控制制度不夠重視，存在重生產、輕經營、重開發、輕內部管理，并沒有從心理上意識到內控的重要性。從我國科研企業的現狀來看，由于固有的管理模式使企業的風險意識并沒有隨著社會經濟的發展提到應有的高度，還停留在計劃經濟條件下賣方市場的水平上，沒有形成風險意識，更缺乏有效的風險管理機制。相當一部分科研企業不重視建立健全規范的內部控制制度，在執行的過程中遇到具體問題多強調靈活性，使內部控制制度流于形式，失去了應有的剛性和嚴肅性。

３、內部控制制度設置職責不清，責任不明，考核機制不完善。一個良好的內部控制系統應確保企業組織中的每個人都清楚地知道其所承擔的特定職責。我國科研企業由于固有的管理模式，長期以來對企業干部政績、業績的考核缺乏綜合考察。有些企業領導為了在任期內出“成績”，便指使財會人員弄虛作假。還有些行業主管部門，為了加快本系統的經濟發展，在沒有進行科學論證的情況下，下達一些脫離實際的經濟增長考核指標，而部分企業管理者為討好行業主管部門，借此顯示自己的能力，通過提供虛假會計信息等手段來“實現”上級主管部門下達的有關指標。同時，企業職員的職責往往存在著范圍不清的現象：誰都可以管，誰都可以不管。出了問題以后常常是互相推卸責任，互相指責，最終不了了之，無法追究責任。

４、內控機制不健全，控制乏力。目前，有不少科研企業存在雖有不少規章制度，但僅是紙上談兵，流于形式，并沒有很好地落實。同時，多數科研企業內部控制活動中最大的一個薄弱環節就是考核獎懲機制不夠健全、有效。計劃可能是好的，但由于沒有人去考核、去檢查，或者說沒有認真地去考核、去檢查，而只是流于形式，走過場，其執行效果往往很差。無論制度多么先進、多么完備，在沒有有效控制、考核的情況下，都很難發揮出它應有的作用。我國由于管理體制和管理方式的問題，企業內部審計機構缺乏獨立性，使內部審計機構沒有起到應有的作用。企業內部控制缺乏有效監督。

二、加強科研企業內部控制的對策

１、建立現代企業制度，完善法人治理結構。對經營者的控制，不但要有以資本市場、產品市場以及法律規章制度為主體的外部控制機制，而且要有以董事會、監事會、審計委員會為主體的內部控制機制。董事會是內部控制的最高層，擁有最高的權力。董事會只有具有相應的權力和作用，才能充分發揮監控、引導和監督的職責。必須明確界定董事會、審計委員會和高級管理當局的責任。建立董事會領導下的審計委員會，可統一管理公司的內部審計工作和協調外部注冊會計師的審計工作。內部審計既是企業內部控制的一個部分，也是監督內部控制其它環節的主要力量。審計委員會的設立可以充分保證內部審計的獨立性，從而可以更大程度的發揮內部審計的監督、評價、控制、服務的職能。企業管理者必須針對人員、財務、作業和組織的總體績效建立適當、有效的控制政策和控制措施，建立有效的控制系統。一個有效的控制系統應該是準確的、及時的、經濟的、靈活的和易懂的，應當采用合理的標準，具有戰略性的高度，強調例外情況的存在和發生，并且能指明糾正問題的方向。

２、建立健全內部控制制度，提高人員素質。首先，企業要按照《會計法》、《內部控制規范》等法律、法規的規定，建立健全本單位內部控制制度，內部控制制度包括以下內容：①不相融職務相互分離控制；②授權批準控制；③內部會計控制；④預算控制；⑤財產保全控制；⑥風險控制；⑦內部報告控制；⑧電子信息技術控制。規定工作流程和操作規程，也有利于管理層目標的實現，發展戰略的制定。一個企業內部控制體系，具體應包括三個相對獨立的控制層次：第一個層次是在企業一線“供產銷”全過程中不相融職務相互牽制、相互制約的制度，建立以防為主的監控防線。有關人員在從事業務時，必須明確業務處理權限和應承擔的責任，對一般業務或直接接觸客戶的業務，均要經過復核，重要業務最好實行雙簽制，禁止一個人獨立處理業務的全過程。第二個層次是設立事后監督，即在會計部門常規性的會計核算的基礎上，對其各個崗位、各項業務進行日常性和周期性的核查，建立以“堵”為主的監控防線。事后監督可以在會計部門內設立一個具有相應職務的專業崗位，配備責任心強，工作能力全面的人員擔任此職，并納入程序化、規范化管理，將監督的過程和結果定期直接反饋給財務部門的負責人，中小企業如不需配備專職人員，可由財務部門負責人直接負責此項工作。第三個層次是以現有的稽核、審計、紀律檢查部門為基礎，成立一個直接歸董事會管理并獨立于其它部門的審計委員會。審計委員會通過內部常規稽核、離任審計、落實舉報、監督審查企業的會計報表等手段，對會計部門實施內部控制，建立有效的以“查”為主的監督防線。以上三個層次構筑的內部控制體系對企業發生的經濟業務和會計部門進行“防、堵、查”遞進式的監督控制，對于及時發現問題，防范和化解企業經營風險和會計風險，將具有重要的作用。其次，人員的素質在企業經營管理中起著非常重要的作用，人員的素質不同，對企業發展產生的影響也不相同，進而影響到企業內部控制的效率和效果。人員的素質不僅僅指知識與技能，還包括道德觀、價值觀、世界觀等各方面，都深深地影響著內部控制的成效。一個企業良好的人力資源政策，對培養企業的員工，提高企業員工的素質，更好地貫徹和執行內部控制有很大的幫助。企業堅持以人為本的現代企業文化建設，加大對人力資源的管理和控制是企業內部控制建設的重要內容，嚴把用人關，對重要崗位的人才選拔和配備，應全面考核其德、能、勤、績等綜合素質，確保各崗位人盡其才、才盡其能、能盡其展、展其所長。因此，科研企業必須引入競爭機制，根據市場競爭、優勝劣汰的原則，形成任人唯賢的用人機制，為企業的發展和壯大配置合格的人才。

３、強化監督，督促實施，并建立有效的激勵約束機制。我國長期以來，內部控制一般是作為企業的內部事務，由企業管理當局來制定。這種做法可以使各企業充分考慮本企業的實際情況，但由企業設計的內部控制機制權威性差，在實際運作中執行情況往往不佳。而且，不少企業對內部控制知之甚少，甚至干脆沒有內部控制。為了解決這些問題，財政部制定了《內部控制制度》使它上升到法律高度。當內部控制制度失控造成嚴重的外部影響時，可以利用法律的強制性和約束性對企業進行控制，使我國企業充分認識到內部控制的重要性。為了保證企業內部控制制度能有效地發揮作用，并使之不斷地得到完善，企業必須定期對內部控制制度的執行情況進行檢查與考核，看企業內部控制制度是否得到有效遵循，執行中有何成績，出現了什么問題，為什么某項內部控制制度不能執行或不完全執行，估計可能產生或已經造成什么后果。對于嚴格執行內部控制制度的，給予精神鼓勵和物質獎勵；對于違規違章的，堅決給予行政處分和經濟處罰，并與職務升降掛鉤；對沒有按照規定完成任務、造成損失的，由有關機構追究責任。只有做到壓力與動力相結合，才能最終達到內部控制的目的。

４、強化內部監督，加強內部審計制度建設。一般來講，對內部控制的檢查與評價是通過內部審計來完成的。內部審計在某種程度上可理解為對內部控制的控制，設立對管理層直接負責的審計機構，使其獨立行使審計監督權，強化內部監控，加強內部審計建設，充分發揮內部審計的監督作用。美國世通公司的財務問題正是內審部門憑借職業敏感性發現的。因此，完善內部控制制度，在治理結構上應當進一步強化董事會的作用，完善決策機制；在組織結構上健全監控體系，設立內部審計、稽核等專門的監督機構，并賦予其在業務和財務部門相應的監督權，建立覆蓋各環節的控制系統。真正做到股東大會、董事會、經理層和監事會之間，權責明確，協調運轉，有效制衡，適應企業內部控制建設的要求。

現代內控制度作為一種先進的企業內部管理制度已經被實踐所證明，得控則強，失控則弱，無控則亂，不控則敗。這已成為企業能否生存發展壯大的必由之路。內控制度在現代經濟生活中發揮著越來越重要的作用。因此，建立和完善內部控制制度是改進法人治理機制的重要保證，也是實現現代公司治理結構，建立現代企業制度，從而使管理層的戰略目標得以實現的重要舉措。但由于我國經濟發展的現狀，我國企業這種加強內部控制的動力不是很強，這就需要我國的政府和有關部門制定內部控制的示范體系，并通過制定法律法規促使企業加強內部控制。

（作者單位：陜西省收費公路管理中心）