經濟性規制的放松與社會性規制的加強

史銘鑫

政府規制是指政府依據法律法規對市場活動所進行的規定和限制行為,依其調整對象通常分為經濟性規制與社會性規制。經濟性規制是指“在存在著自然壟斷和信息偏在（不對稱）問題的部門，以防止無效率的資源配置的發生和確保需要者的公平利用為主要目的，政府通過被認可和許可的各種手段，對企業的進入、退出、價格、服務的質量以及投資、財務、會計等方面的活動所進行的規制”（植草益，1992）。經濟性規制的重點領域是電力、天然氣、電信、交通、航空等具有自然壟斷特征和信息不對稱問題的產業及農業、銀行業等特殊產業，表現為對產業的進入與退出，價格與工資等進行限制與約束。而社會性規制處理的主要是外部不經濟和非價值物問題，“是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及保護環境和防止災害為目的，對物品和服務的質量以及伴隨著提供他們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規制”（植草益，1992）。社會性規制主要包括安全性規制、健康規制和環境規制等。

從18世紀90年代開始，政府對微觀經濟的干預不斷加強，而社會性規制是在20世紀60年代末期才逐步實施的（費爾德斯坦，2000）。在過去的20年中，規制出現了兩種趨向：一是涉及衛生、安全和環境等方面的新規制出現了史無前例的高漲。二是在一些國家大規模解除對某些行業的經濟規制，如航空、貨運、鐵路、金融市場、能源和電訊。呈現出逐漸放松經濟規制，但卻加強社會性規制的態勢。決定政府對某一領域放松規制還是加強規制的重要依據是政府規制的成本與收益對比。

一、政府規制成本——收益的一般分析

政府規制不是免費的午餐，政府規制是有成本的，同時也會為社會帶來一定的收益。對政府規制的成本與收益分析，有利于權衡政府規制的利弊得失，從而為政府決定規制的領域和力度提供理論依據。

植草益和施蒂格勒從不同角度對政府規制的成本與收益作了分析。植草益認為，政府管制必然會引起成本加大，全部政府規制成本會通過生產成本的上升，提高價格轉嫁給消費者使消費者剩余減少，如果政府管制引起的成本比政府管制的收益小，則實施政府管制是有意義的。反之，這種政府管制是沒有必要的。施蒂格勒則是從福利經濟學的角度來分析政府管制成本與收益，以說明政府管制的必要性。他認為，如果管制成本小于消費者剩余增量與生產者剩余增量之和，則管制增加了社會福利，也就是說，管制的社會成本是負的。如果相反，一產業通過管制獲得壟斷，管制的社會成本就是正的。也就是說，只有當管制成本小于消費者剩余增量與生產者剩余增量時，采取某項政府管制才是有必要的，反之，就沒有必要。我國學者王俊豪認為：消費者剩余與生產者剩余只是人們在心理上的感覺，很難進行定量計算，決定了上述兩位外國學者的觀點在現實中難以操作。他認為，可預計實施某項政府管制后，消費者支出的減少數量和生產者因效率提高而增加收益的數量的加總數以計算政府管制收益，而以政府管制立法成本和運行成本等的預計加總數以計算政府管制成本，然后，通過對比政府管制收益與成本，以決定對特定領域是否值得采取某項政府管制，如果政府管制收益大于政府管制成本，則這種管制是必要的，否則，就沒有必要采取這種政府管制。

而且，由于技術進步等其他因素在不斷發生變化，對政府管制需求和供給也會發生相應的變化，從而引起政府管制收益與成本的對比關系的變化，因此，從動態上對政府管制成本與收益的對比分析也是政府決定對某一領域放松管制還是加強管制的重要政策依據。

二、放松經濟性規制的理論依據

從20世紀70年代至今，以美英日為代表的西方發達國家出現了一股以放松規制為特征的政府規制改革浪潮。放松規制的主要內容是在市場機制可以發揮作用的產業，完全或部分取消對規制產業的進入、價格、投資、服務等方面的各項經濟性規制條款，促進新企業和原有企業以及原有企業之間的競爭，以通過競爭促進企業內部改革和技術創新，促進企業提供更多更好的產品和服務，不斷降低收費水平，從而最大限度地增進社會福利。

事實上，越來越多的國家放松經濟規制的原因極為復雜，集中在規制本身的問題、規制的外部環境和規制理論的重大變化三個方面。

首先，從政府規制的問題看：第一，盡管政府規制或許能夠避免因放任自然壟斷而可能產生的過度競爭的低效率，但同時也往往使得受規制企業內部產生諸多的低效率問題。這種企業內部的低效率既源于競爭的缺乏，又是政府規制措施本身固有的缺陷所致；第二，政府規制導致了大量規制費用的發生和官僚機構的膨脹，不可避免地令越來越多的人產生對政府規制的懷疑；第三，政府規制必然導致受規制企業的所謂尋租行為，同時在政府決策過程中也時常會出現不確定的隨意性；第四，規制的滯后效應會產生社會福利損失；第五，規制抑制了創新，庇護了低效率，鼓勵了價格——工資的螺旋性上升，而價格與邊際成本的不一致又加劇了資源的錯誤配置，推動了以成本擴張、浪費為主的競爭。因此，要求政府放松管制的呼聲越來越高。

其次，從規制的外部環境的變化看：第一，20世紀70年代石油危機以后西方國家經濟增長率下降，財政赤字擴大，因此各國力求削弱行政開支，實現“小政府”目標，為把無效率的企業和產業搞活，通過民營化和引入競爭機制提高其效率；第二，20世紀70年代以后，以信息技術為代表的技術革命的興起以及由此導致的經濟管理業務中系統技術的普遍運用，使得許多受規制產業的性質發生了巨大變化，并致使對其中某些產業實施規制的理論依據逐漸消失；第三，隨著發達國家產業間替代競爭的加劇，部分受規制產業的發展不僅受到極大限制，而且也遇到激烈的替代競爭，即使不存在政府規制；第四，世界經濟一體化、國際間經濟交往的迅速發展也迫切要求放松政府規制。

再次，從規制理論的變化方面看：由于以規制理論為代表的對政府規制批判的不斷深化和可競爭理論的出現，政府規制不再被認為是提高經濟效率的惟一手段。其中，由鮑莫爾首倡的可競爭理論則更是成為20世紀80年代初期以來放松規制論者所高舉的一面旗幟。該理論認為，對于自然壟斷產業的政府規制是不必要的，競爭機制完全可以引導自然壟斷產業內的資源配置達到最優水平。不僅如此，引入競爭機制的結果還可以有效地消除政府規制之下壟斷企業內部所存在的一系列低效率現象。在這一理論影響下，許多國家放松了對自然壟斷產業的經濟規制，并收到了良好的效果。

放松規制成為市場經濟國家微觀政策的取向，放松規制的基本出發點是克服政府規制的無效率，提高企業或產業的靈活性和效率。主要措施有放松對工商業的經濟性管制，即放松對企業的進出口及價格的管制。放松規制的主要動力是源于技術變革所帶來的持久推動力。不斷升級換代的信息技術，不但沒有減弱多元化的社會群體對福利項目的偏愛與追求，而且給社會的利益主體帶來了前所未有的獲得潛在利益的機會。放松規制，使新的企業主體可以分享新的收益機會，有利于促進信息技術向現實生產力的轉化，使整個社會迅速從信息技術革命中獲取了巨大的利益。

三、加強社會性規制的理論依據

對社會性規制的專門研究始于20世紀70年代，與經濟性規制相比較，它是一個較新的研究領域，社會性規制的動因源于外部性理論和信息不對稱理論。

外部性問題是由馬歇爾在其《經濟學原理》中首先提出的（當時被稱為“外部經濟”），后來，庇古在其《福利經濟學》中對之加以充實和完善，最終形成外部性理論。外部性是指一定的經濟行為對外部的影響，造成私人成本與社會成本、私人收益與社會收益相偏離的現象。根據這種偏離的不同方向，外部性可分為正外部性與負外部性。正外部性是指一種經濟行為給外部造成的積極影響，使他人減少成本，增加收益。負外部性則是指一種經濟行為給外部造成消極影響，導致他人成本增加，收益減少。外部性問題是普遍存在的。外部性會使市場機制失效，造成市場失靈，因而需要政府管制。正如著名經濟學家米德認為：市場機制往往不能很好地解決由于個人利益與社會利益的對立所引起的重要社會問題，例如，環境污染、資源枯竭、人口爆炸等等。這些問題均有賴于政府的控制和干預行動才能得以解決。在這里，個人利益與社會利益的對立就是外部性問題。

信息不對稱理論是由美國經濟學家威廉姆·維克瑞和英國經濟學家詹姆斯·米爾利斯分別在20世紀60年代和70年代研究的信息不對稱對交易所帶來的影響發展而來。信息不對稱的基本特征是：有關交易的信息在交易者之間的分布是不對稱的，即一方比另一方占有較多的相關信息，處于信息優勢地位，而另一方則處于信息劣勢地位。這種信息不對稱問題是普遍存在的。由于信息不對稱，在市場交易的前后可能會發生“逆向選擇”和“道德風險”問題，導致市場失靈。因而要求政府利用其公共權利，對信息不對稱問題實行管制。

社會規制的加強主要來自政府對環境污染和對產品質量的管制加強兩個方面。對環境污染的政府管制需求和對產品質量的政府管制需求都與經濟發展水平密切相關。根據經濟發展與環境污染的階段性理論，隨著經濟的發展，環境污染會日趨嚴重。環境污染的現實與潛在危害會隨著經濟活動量的增加而增加，這就更加要求政府加強對環境污染的有效管制。而隨著生產力的發展，經濟發展水平不斷提高，市場競爭不斷加劇，優勝劣汰法則就有可能使一些企業粗制濫造，甚至生產假冒偽劣產品欺騙消費者。由于市場機制本身難以單獨解決這些問題，這就要求政府加強對產品質量的規制，以保護公平競爭，保護消費者利益，保證社會經濟的可持續發展。

在我國，政府規制還很不規范，由于規制主體、規制對象和規制作用的市場基礎的差異，在經濟規制方面，規制不到位與規制越位并存，主要表現在進入管制過嚴和對競爭性管制不到位，該規制的地方沒有規制，帶來企業不正當競爭的機會，不該規制的地方又管理過多，限制企業競爭，帶來壟斷權力的濫用。對此，我國應順應世界發展潮流，實行以放松經濟性規制為主要導向的政府規制體制改革。當前重要的是盡快規范我國政府規制，充分發揮政府彌補市場缺陷，解決市場失靈問題的作用，特別是在那些市場機制無法施展作用的領域，通過政府對經濟的積極干預，克服經濟規制的低效，給企業創造公平的競爭環境和競爭秩序，創造一個良性運轉的市場機制的制度環境，及時矯正經濟運行的軌跡，促進社會福利的增長。當然，借鑒國外經驗，也應當強化社會性規制，保證我國經濟的持續增長以及社會的可持續發展。

（作者單位：沈陽大學經濟學院）