如何跳出銀行案件怪圈

自今年年初中國銀行哈爾濱河松街支行爆發10億元資金被盜大案（參見《財經》2005年第2期《一個行長的失蹤》）以來，基層金融機構一時間風聲鶴唳，先后有山西和吉林等要案被公布出來。

銀行案件的大面積曝光，一方面彰顯了監管當局力除陳弊的決心，另一方面，也反映了基層銀行尚存有薄弱環節。這些金融巨盜其實既無顯赫背景，亦無超人才智，卻在銀行的資金系統內近乎為所欲為。中國的銀行業內控機制究竟存在著哪些問題，銀行的外部監管應如何對待？

2003年3月5日下午，負責國有商業銀行監管職責的銀監會主席助理車迎新坦率地接受了《財經》雜志的專訪。

舉一反三，堵住管涌

作為商業銀行的外部監管者，中國銀監會對于商業銀行的操作風險歷來高度關注。據不完全統計，2003年銀監會成立以來，先后向有關商業銀行發出了70多份風險提示。在案件逐一爆發后，銀監會即率先三令五申，要求商業銀行嚴格執行13項制度，以圖針對性地堵塞基層行的管涌。

對此，銀監會主席助理車迎新分析稱，其中比較重要的措施包括：首先，強化干部交流制度，也就是輪崗制度。從已發生的案件來看，犯罪分子在一個工作崗位上連續工作三年以內的不可能釀成大案，因為不熟悉業務、人脈和社會環境，因而也就不具備作案條件。因此輪崗制度至關重要；其二是休假制度。目前發現的涉案金額較大的銀行管理人員，多是平時看起來都是任勞任怨、從不休假的。“為什么不休假？就是因為不能休，休假了別人就看出問題了。所以我們要求銀行建立強制休假制度和相應的工作交接制度”；其三是銀行雙人復核制度；其四是銀行稽核制度，要經常進行監督檢查，必須做到六相符，即賬賬相符、賬款相符、內外賬務相符、賬物相符、賬證相符、賬表相符，看貸款光看銀行的賬不行，必須銀企對賬，以防萬一企業的財務人員和銀行內部人員勾結。

此外還有私訪制度、集合審計制度等等，在強化制度建設的同時，銀監會準備從這些方面對商業銀行執行制度的情況進行一次徹底的檢查。

針對大案要案回升的趨勢，車迎新表示，銀監會將會采取以下措施：第一是繼續開展現場監察工作，按照風險監管的要求，銀監會從2005年開始對商業銀行開始進行風險評估，按照CAMEL評級法，使得銀行的風險降低到最低。對不同的銀行將采取不同的辦法。

第二，繼續推進四家銀行的公司治理改革，推動上下聯動的改革。現在中建兩行的股改主要在總行層面上，分行層面仍然沒有動。從今年開始，銀監會就要推動中建兩行的改革深入到下級分行，重點是機構扁平化、業務管理垂直化、用經濟資本的方法來管理下級行，來代替現在簡單的指標管理法。

第三，采取規章制度建設為主要內容的專項指令，這次四家國有銀行的專業會議要進行部署。“國有銀行的案件從高度上講就是和煤礦的安全生產一個道理，加強安全防范制度也是構建和諧社會的需要。” 為此，銀監會將引入嚴格的問責制，將金融案件視同重大責任事故進行嚴肅處理。

“案件發生學”

近來商業銀行案件處處引爆，并非時間上的巧合。在車迎新看來，這既與銀行經營自身的風險特性有關，也與宏觀經濟周期以及銀行改革的轉軌特征密不可分。

上一輪銀行案件高發期是1988年經濟過熱到亞洲金融危機之間，當時也曾出現了很多大案要案。時任副總理的朱镕基對此“約法三章”，還專門頒發了中央文件，主題就是防范金融風險。中央特別破格舉辦了一周的金融研討班，參與學習的均為各省省長、省委書記。

由此可以注意到，每次銀行案件高發期都與經濟周期有關：先是經濟過熱、貸款過多，然后是整頓、調控，最后是不良貸款浮出水面、惡性案件爆發，這個怪圈有一定的規律性。目前銀行案件的爆發，同樣是由于2002年到2003年經濟上升期間銀行貸款發放得太快。

回顧歷史上的大案要案，中國的銀行案件的發生形態，確與整個經濟發展的特征密切相關。先是前些年在全民辦企業時，銀行也辦企業、搞三產，出現了大量壞賬和案件；其次是在結算上出現問題，這是因為銀行錯開結算時間就能虛增出來很多貨幣。比如中行開平支行案，就是盜用聯行資金。接下來就是在經濟上升周期，負債業務出問題，像河松街中行就是內外勾結盜用存款——車迎新如是闡釋這一“案件發生學”。

“這次要看能否跳出怪圈，要看銀行能否將‘科學發展觀’落到實處、宏觀調控能否順利達到目標。”車迎新稱，從客觀原因來看，銀行案件的產生主要是經濟決定金融的規律在起作用。銀行的不良資產不僅僅是銀行的問題，而是整個經濟體的問題在銀行的沉淀，銀行犯罪是整個社會犯罪的縮影。這是因為現在國民經濟發展的資金主要是由銀行提供，銀行本來主要是提供流動資金。但長期以來的現實是，固定資產投資和流動資金都是由銀行提供，銀行處在社會活動的中心。事實上，從目前爆發的案件來看，很多問題都是從資本市場傳染過來的，最后埋單的往往是銀行，這里面自然也包括曾顯赫一時的“德隆系”。

隨著近兩年的經濟增長，社會上出現了大量的盈利企業和閑散資金。由于這些機構本身有大量存款，正是銀行極力發展的大客戶。比如東北高速這樣的公司，“銀行就把它當上帝對待，久而久之，其中就有不法分子產生了非分之想，把數以億計的資金挪作他用。哈爾濱中行和山西的案件性質都是這樣的，這和社會上資金的高度集中也有一定的關系。”

更為重要的是，中國的銀行所處的環境遠為復雜。事實上，許多管理資金的機構本身并不在乎資金的安全性：包括社保局、住房公積金等事業單位在內的資金放在銀行，往往并不是會同銀行把資金管理好，而是想方設法與工作人員勾結。在這個預謀的過程中，銀行的領導管理、監督檢查制度跟不上，就會出問題。當然在這個過程中銀企雙方都可以發現一些先兆，稍不加以重視就會釀成事故。

“內外勾結是非常可怕的，等于銀行的大門是敞開的。”車迎新對這一社會現實痛心疾首：實際上任何人的錢存在銀行都必須按照銀行的制度辦，企業想動用這筆錢也要遵循一定的程序，銀行要動用企業的錢，企業也要進行一定的監督。事實上打擊社會犯罪，不僅依賴公檢法的共同努力，也同樣依賴社會信用環境的進一步優化。

階段性風險

從監管者的角度觀察，目前發生的這些案件都是違反了銀行最基本的規章制度，有章不循。銀行問題集中曝光，同時也顯示了銀行改革的催化作用：商業銀行改革在一定程度上更換了經營機制，進而將原來隱藏得比較深的案件暴露出來了。

“改革不是靈丹妙藥，吃一劑下去病就退了，銀行的機制和人員素質的變化要適應經濟的快速發展，但這需要經歷一個過程。”

車迎新說，銀行問題仍將有一個逐步暴露的過程。目前集中爆發的這些案件都是內外勾結，根源在于沒有按照科學發展觀、構建和諧社會的原則來進行銀行管理。比如目前商業銀行基本上是用存款指標來管理銀行，銀行職工都拼命拉存款。像河松街中行存款業績素來良好，很快就被升格為支行，而職工的福利待遇也發生了很大的變化，而正是這一“優異成績”放松了銀行內外的監管神經。

這些殘酷的教訓都說明，銀行在管理機制方面存在著很多問題。首先，任用和選拔干部特別是基層干部時，不能以存款指標來衡量干部。山西“728案”表面看來是與證券公司有關，但從根子上講，也與銀行拉存款的動機有關；其次，銀行依法合規經營的理念并未得到貫徹。事實上很多銀行是在以違規求發展；第三，銀行在執行規章制度方面，有章不循、違章不究、處理過輕，不注意震懾犯罪分子。

在車迎新看來，銀行的信用風險、操作風險和市場風險永遠是客觀存在的，目前的操作風險比重較大，只是一種階段性表現。隨著國有商業銀行改革的不斷深入，銀行將來面臨的主要風險還是市場風險和信用風險。

雖然監管部門做了較大努力，但銀行問題的嚴重性提醒人們，銀行在內部管理與內控上存在的問題仍然不容忽視，必須進一步采取更加堅決的措施，標本兼治，重在治本。據記者從銀監會國有商業銀行監管會議上了解到，2005年銀監會將開展商業銀行專項治理工作。主要措施包括三項內容：

其一是加強制度建設，完善操作流程及其監督機制。要求商業銀行加強內部控制及內部稽核建設；對基層主管實施輪崗輪調和強制休假制度；加強銀企、銀銀、銀客適時對賬制度；對未達賬和賬款差錯的查核工作堅決不返原崗核查；做好印押證的分管和分存、對可能發生的賬外經營加強監控；加強規章制度的建設和修訂；對重要和敏感崗位員工實行八小時以外行為失范監察；建立舉報查實獎勵制度；改進科技信息系統；加強對基層行的監管、逐級落實責任；堅持行務公開制度等等。銀監會將對以上制度的落實監督檢查。

其二是加大力度，嚴肅處理和公開披露金融大案。嚴肅查處中國銀行河松街支行案件和山西“728”金融大案，盡可能公開披露案件查處情況，讓全社會都來監督商業銀行。

其三是加大對高管人員監督力度和案件問責力度。為此，銀監會正在制定《銀行業金融機構董事、監事、高級管理人員履職監管評價指引》、修訂《銀行業金融機構董事、高級管理人員任職資格管理辦法》。要求各家商業銀行將違法違規違紀案件視同重大責任事故，實行嚴格問責制。

看住基層行

金融竊案的集中爆發，其教訓是極為深重的。溫家寶總理在相應的批示中甚至表示，“這樣下去沒辦法向黨和人民交代”，并要求銀行加強內控建設。

為什么一個基層行的干部有如此巨大的權力，銀行內部的制衡機制為什么失效？對此車迎新表示，制度不能執行是問題的關鍵。“比如說一個會計員有什么權力啊？他就是記賬的權力，但是他要是想作案，可能就是幾百萬元的攜款潛逃。”

銀行過去有個說法，叫做“三鐵”——鐵賬、鐵款、鐵算盤，這背后指的就是鐵的制度。銀監會目前對于制度執行開出的藥方是：一要加強思想教育，使他不想作案；二是加強制度建設，使他不能作案；三是加大查處力度，讓他不敢作案。

車迎新稱，在這些方面，銀監會已經做了大量工作。首先，銀監會成立后，連續兩年對國有商業銀行組織了三項檢查，包括信貸資產、非信貸資產、表外業務。2003年檢查發現了很多問題，當時由銀監會主要負責人帶隊，四大國有商業銀行主要部門負責人都參加，指出銀行違法違規的很多地方；到2004年銀監會對這些問題持續監管，一是跟蹤2003年出現的問題的整改情況；二是針對檢查中發現的內控方面的漏洞，對授權授信、內部規章制度建設等進行了專門檢查，這是從現場檢查手段上發揮的作用。

第二，銀監會根據國際標準制定了一系列和國際接軌的法規。據商業銀行反映，有很多法規對于商業銀行流程的影響非常深遠，例如《商業銀行授信工作盡職指引》等，在國際上影響也很大。

第三，援引國際慣例，實行風險提示制度。比如對河松街中行、山西案件，在案件剛剛爆發還沒完全暴露的時候，銀監會都向銀行發出了風險提示的通知，再比如對大學城項目進行風險提示等。

河松街中行案和“山西728案”表明，銀行內控不僅要針對內部人員，還必須同時涵蓋對存款客戶的監控。像東北高速這樣的大客戶選擇在比較偏僻的基層行開戶，本身就有鉆空子的動機。實際上，銀行界越是管理不到位的分支機構，就越能吸引動機不純的大客戶。

對此車迎新表示，銀監會正在研究這個問題。像基層管理水平比較低的這些行，能不能容納大客戶，或者能容納到什么一個程度？“下一步我們可能要提出一個意見來，就是要求各銀行把大客戶上收，還有一個就是實行直線監管，要經常對大客戶實行監察。”他說。

車表示，這里面主要涉及調動積極性問題，有些基層行的行長就是本事大，能把客戶拉過來。事實上如果把大客戶的存款都放到北京分行營業部，盡管它監管的水平手段比較齊全，但服務遠不如基層行，因為大客戶太多了。所以這些問題都需要研究，“比如怎樣加強對賬面的管理？是上收還是加強對它的監督檢查，還是實行客戶經理制度？”在車迎新看來，這項工作不僅僅是銀行的事情，還需要全社會的參與和配合。

與此同時，問題的出現也再次提醒我們，銀行改革必須不斷深入。畢竟，即使在金融高度發達的美國，也有國際商業信貸銀行丑聞，2000年巴林銀行也僅僅因為一個里森而倒閉。 “銀行在發展，問題也在發展，因此，銀行改革永無止境。出了問題不可怕。亡羊補牢，舉一反三，從制度上不斷完善，才是我們必須做、也必須做好的事情。”車迎新對記者說。