預(yù)算審查何去何從

3月14日，十屆全國人大三次會議閉幕會上，2005年政府預(yù)算草案和報告一如往常順利通過。

這份正文13000多字的政府預(yù)算草案和報告，經(jīng)過2900多名人大代表審查后，作了哪些修改？

記者通過文本比較發(fā)現(xiàn)，“大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入，加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，進一步完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。增加重大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣專項補貼”；“進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加強對地方轉(zhuǎn)移支付資金管理”——這兩句話是表決通過的預(yù)算草案和報告中增加的內(nèi)容。也就是說，增加的這74個字，是人大代表對預(yù)算草案和報告全部的修改。

實際上，人大代表所提出的遠不止于此。而要從代表的審查落實到報告的修改，路徑漫長。

程序性審查？實質(zhì)性審查？

“對預(yù)算的審查，實際上在人代會舉行前一個半月就已經(jīng)開始。” 人大常委會預(yù)算工作委員會（下稱預(yù)工委）工作人員介紹說。

成立于1998年12月的預(yù)工委，主要職責是協(xié)助全國人大財經(jīng)委承擔審查預(yù)決算、預(yù)算調(diào)整方案，并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。

今年１月中旬，財政部即把將在“兩會”上讓代表審查的預(yù)算草案和報告及各部門預(yù)算，提交給人大預(yù)工委進行預(yù)先審查。先由財政部、國稅總局、海關(guān)總署這三個負責“收入”的部門，針對2004年的預(yù)算收入執(zhí)行情況和今年的收入打算，分別向預(yù)工委匯報情況。這幾個部門中，國稅總局負責稅收收入，財政部負責非稅收入和農(nóng)業(yè)稅的征收，海關(guān)總署負責征收關(guān)稅和代征進口增值稅及消費稅。

匯報會之后，舉行宏觀經(jīng)濟形勢專家討論會，針對當前的宏觀經(jīng)濟形勢對預(yù)算草案提出意見和建議。會議邀請國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院、中國社科院經(jīng)濟研究所和財貿(mào)所、財政部科研所、國稅總局科研所以及大學的專家學者參加。

接著，舉行各經(jīng)濟部門的討論會，參加人員來自發(fā)改委、國家統(tǒng)計局、中國人民銀行、商務(wù)部、證監(jiān)會等部門，主要通過對預(yù)算草案和報告進行全面深入的分析，提出修改意見和建議。

最后，征求全國人大九個專門委員會對預(yù)算草案和報告的審查意見。

預(yù)先審查結(jié)束后，由預(yù)工委起草初步審查分析意見，再會同財政部、國稅總局、海關(guān)總署等部門，向全國人大財經(jīng)委進行匯報。經(jīng)過充分討論后，人大財經(jīng)委提出審查意見，財政部根據(jù)意見修改預(yù)算草案和報告。

接下來，根據(jù)財政部修改后的預(yù)算草案和報告，人大財經(jīng)委起草審查報告，在人代會開幕前夕，提交大會主席團。在大會期間，征求各代表團的意見，匯總各代表團的審查意見，人大財經(jīng)委再次召開會議，對預(yù)算草案和報告進行審查，形成審查報告最終稿，并向大會主席團報告審查結(jié)果。

3月10日，人大財經(jīng)委向大會主席團提交了關(guān)于預(yù)算草案的審查結(jié)果報告，認為“2005年中央和地方預(yù)算草案貫徹了黨中央的方針政策，體現(xiàn)了科學發(fā)展觀和穩(wěn)健財政政策的要求，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大了重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的投入，增加了對地方的補助支出。預(yù)算草案是可行的”，并建議代表“批準國務(wù)院提出的2005年中央預(yù)算草案，批準《關(guān)于2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2004年中央和地方預(yù)算草案的報告》。”

這份人大財經(jīng)委提交的的審查結(jié)果報告，在大會主席團第三次會議通過，即成為人大代表表決通過預(yù)算草案和報告的主要依據(jù)。

預(yù)算審查為何難以細致

人大財經(jīng)委副主任委員、預(yù)工委主任劉積斌告訴《財經(jīng)》，預(yù)算審查是憲法和有關(guān)法律賦予人大的一項重要職能。目前全國人大審查預(yù)算的重點，一是看預(yù)算是不是符合國家大的方針政策，比如今年就要看預(yù)算是不是體現(xiàn)了穩(wěn)健財政政策。國家確定的一些大的重點支出是不是得到了保證。二是審查它的合理性，包括每年的財政收入預(yù)測和安排、財政支出、債務(wù)、對地方的轉(zhuǎn)移支付力度等，是不是安排得合理。三是要加強對預(yù)算管理科學性方面的審查，即要求預(yù)算直觀地反映實際情況，要更加透明。

這樣的思路在人大常委會工作報告中也有體現(xiàn)，報告認為，對預(yù)算和經(jīng)濟工作進行監(jiān)督，是常委會監(jiān)督工作的一個重要方面。要監(jiān)督財政收支，尤其是保證重點支出情況、轉(zhuǎn)移支付情況、赤字和國債規(guī)模、預(yù)算超收收入使用等情況。

今年，中央有34個部門編制了部門預(yù)算，并全部提交給了人大。人大對部門預(yù)算的審查，主要著力點是要求部門預(yù)算編制規(guī)范化。審查部門預(yù)算是否綜合反映了這個部門所做的所有事情，要求編制綜合預(yù)算，能夠反映部門的所有收入，不僅包括財政撥款，也包括其他收入，支出必須按照預(yù)算來安排。

部門預(yù)算事先由預(yù)工委作了匯總，向代表提供的是部門預(yù)算的匯總表，因為“每個部門預(yù)算都非常厚，代表沒辦法去一頁一頁看”。劉積斌表示，全國人大審查預(yù)算，是從幾個大的方面來進行，不是在每一筆具體開支的多與少上做文章。“我們基本上不在這上面下功夫，也沒有這個精力去審查每一筆收支，恐怕將來也不可能做到這一點。”

在西方國家，國會中審查預(yù)算的常常有幾百人。據(jù)了解，目前中國承擔這項具體工作的全國人大常委會預(yù)工委預(yù)決算審查室，只有六名工作人員。從1月中旬算起，在一個半月時間內(nèi)要審查中央34個部門的部門預(yù)算，其間還有一個春節(jié)假期，即使將所有部門預(yù)算看一遍也不容易。不去追究具體每一筆開支安排固然不合適，但這顯然也是一種無奈的選擇。為人大代表準備好各部門預(yù)算的匯總表，已屬不易。

近年來，從地方到中央都在努力探索怎樣加強預(yù)算的審查監(jiān)督，著重在監(jiān)督的實效上下功夫。劉積斌透露，曾有提議在人大成立專門的預(yù)算方面的委員會，但是未能通過。目前全國有些地方人大成立了預(yù)工委，有些地方?jīng)]有；即使有預(yù)工委的，大多是兩三個人員編制，如果去審查部門預(yù)算，也是力所不能及。

劉積斌說，全國人大成立了預(yù)算工作委員會，并不是說地方人大也必須成立。全國人大與地方人大之間存在著法律上的監(jiān)督關(guān)系、工作上的聯(lián)系和指導(dǎo)關(guān)系，但不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。全國人大沒有提這個要求，也不可能提這樣的要求，因為機構(gòu)怎么設(shè)置，各級管各級。人大不能確定編制，如果地方人大認為需要成立預(yù)工委，可以向省委省政府提出增加編制。

以預(yù)算審查助推財政改革

盡管目前還難以做到對預(yù)算的實質(zhì)性審查，但要從程序性審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性審查，方向是明確的。

多年來，全國人大一直要求各部門編制并提交部門預(yù)算以供審查，一個重要的目的是希望通過這種方式，推進財政體制改革。對此，今年人大常委會工作報告中對此有明確表述：“進一步督促有關(guān)方面深化財政體制改革，完善預(yù)算制度，規(guī)范部門預(yù)算。”

1999年6月，全國人大常委會最早提出了細化預(yù)算編制、編制部門預(yù)算的要求。1999年12月25日，九屆全國人大常委會第十三次會議通過《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》（下稱《決定》）。《決定》在中央預(yù)算的編制、審查和批準、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及監(jiān)督等方面，將《憲法》和《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定具體化。其中，對報送全國人大審查批準的預(yù)算草案的內(nèi)容作了明確規(guī)定：科目到類；重要的列到款；農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障預(yù)算資金的調(diào)整，必須經(jīng)過全國人大常委會審查和批準等。

《決定》要求，“要堅持先有預(yù)算，后有支出，嚴格按預(yù)算支出的原則，細化預(yù)算和提前編制預(yù)算。”而推動了部門預(yù)算、細化預(yù)算的改革進程，也就會直接推進國庫管理制度的改革。

《決定》還提出，“嚴格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑，各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當按照預(yù)算科目執(zhí)行。”近兩年，審計署查出大量將項目資金用于人員經(jīng)費等違規(guī)問題，正是這句話為審計署審計監(jiān)督提供了依據(jù)。

推進財政體制改革，必然涉及非常具體的利益調(diào)整。財政部門稱，國庫管理制度改革要堅持“三個不變”的原則：不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位；不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)限；不改變預(yù)算單位財務(wù)管理和會計核算權(quán)限。盡管財政部門一再聲明，改革沒有改變各部門的基本職責權(quán)限，但國庫集中收付，使得資金使用更加規(guī)范和透明，必然對部門產(chǎn)生約束。因此，加強人大審查的意義即在于此——面對來自部門的阻力，如果沒有人大的督促和推進，財政改革的難度不言而喻。

2000年，全國人大選擇教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動和社會保障部四個部門，作為向全國人民代表大會報送部門預(yù)算的試點；2001年，提交全國人大審議的國務(wù)院所屬部門的部門預(yù)算由四個增加到26個，并對上報內(nèi)容作了細化，對上報形式作了改進。上報審議的部門預(yù)算，不僅有原有的功能預(yù)算，又有所有部門的預(yù)算匯編，既反映這些部門的預(yù)算總額，又反映各個部門的不同特點；既包括中央財政預(yù)算撥款安排的項目，又包括部門用預(yù)算外資金、政府性基金和單位其它收入安排的項目。

到了2002年，中央各部門和省直各部門，都已按照基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算編制了部門預(yù)算。在推進和規(guī)范六個中央部門試點工作的基礎(chǔ)上，國庫集中支付制度改革試點擴大到了38個中央部門。

2005年，提交全國人大的部門預(yù)算達到34個，中央和地方將全面推行財政國庫集中支付制度。

劉積斌認為，實行部門預(yù)算是近年來預(yù)算制度改革最重要、最見成效的“亮點”。改進和完善部門預(yù)算，要強調(diào)部門預(yù)算的法律嚴肅性，人大審查批準的預(yù)算是包括部門預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算，這個預(yù)算經(jīng)批準后應(yīng)當嚴格得到執(zhí)行；此外，現(xiàn)在所有部門編預(yù)算都使用統(tǒng)一的大而粗的科目，不能真正反映各部門的工作。財政部已準備在編制2006年政府預(yù)算時試用新的科目，以反映資金的最終用途和去向。

“推動部門預(yù)算和細化預(yù)算的改革方向?qū)远ú灰啤！眲⒎e斌說。