深圳國資管理體制變革

位于深圳市福田區深南大道邊的深圳市投資管理公司（下稱“投資管理公司”），曾是這個城市最有權力的機構之一。雖然其人員編制不過百余人，但作為全國最早的國有資產經營公司，它從1987年創立以來，就在深圳市政府的授權之下，掌控著深圳特區數以千計的國有企業，擁有著“管人管事管資產”的“生殺大權”。

然而到今年9月，它的歷史走到了盡頭。

與投資管理公司同樣面臨被撤命運的，還有深圳市另外兩家國資經營公司：深圳市建設投資控股公司（下稱“建設控股公司”）和深圳市商貿投資控股公司（下稱“商貿控股公司”）。而作為三家公司的上級主管部門，已有12年歷史的深圳市國有資產管理委員會，及其下屬的辦事機構“國資辦”，已先期于今年7月30日被撤銷，代之以“新國資委”——深圳市國有資產監督與管理委員會。

至此，醞釀了三年之久的深圳國資管理變局，終于塵埃落定。

兩年改革，三個方案

“隨著新國資委在7月30日正式掛牌成立，最終的改革方案實際上已經敲定。三家資產經營公司可能在10月初正式停止運營，作為繼承者的國資控股公司雖然尚未定下最終的名稱，但已確定會隨著三家資產經營公司的關閉而成立?！鄙钲谑袊Y委一位權威人士向《財經》透露。

“新成立的國資控股公司更多地帶有過渡色彩，”知情人說，“它不再擁有國有資產產權人的權利，其主要職能定位是‘承上啟下’?！笔紫龋碌膰Y控股公司將作為原來三家資產經營公司對外擔保以及債權、債務的承接載體——三家資產經營公司在歷史上積累了大量的債權債務，財務關系錯綜復雜，因此必須有一個法人主體來承接所有這些關系；其次，新公司還將承擔下屬企業的改制任務，處理歷史遺留問題；再次，將對少數保留企業和參股企業的國有股權進行管理。

據了解，在最終采納上述方案之前，從2002年至今，有關部門共向深圳市政府提交過三個國資改革方案——

第一個方案是：把建設控股公司和商貿控股公司并入投資管理公司，直接由市政府、國資委、國資辦領導。但這個方案還沒形成正式書面報告，就被否決了——“主要是建設控股公司和商貿控股公司不愿意，原來他們和投資管理公司級別相當，而這一方案等于把他們的級別降低為投資管理公司的子公司了?！敝槿送嘎?。

第二個方案則為：三家資產經營公司在將下屬優質企業上劃市政府之后，分別組建控股集團公司。其中，投資管理公司承接市屬國企的擔保以及債權、債務關系；建設控股公司變為以房地產、建筑為主業的建設集團；商貿控股公司變成以商業為主業的商業集團。三家集團公司都歸深圳市國資國企領導小組直接領導。

第二個改革方案形成了書面報告，與最終被深圳市政府采納的第三個方案一起上報。最終，深圳市政府還是選中了現有的第三方案：撤銷三大資產經營公司，權力收歸新國資委，成立國資控股公司承接遺留問題。

“如果說第二個方案是‘削藩’——把優質企業收歸市政府直接掌控，削減三大資產經營公司的權力，但仍保留它們的‘傳統領地’，那第三個方案就是‘撤藩’，把三大資產經營公司徹底撤銷，把它們的所有權力全部收到國資委層面，把原來權力虛化的國資委變成了掌握實權的‘實體’?！币晃粯I內人士告訴記者。

從“削藩”到“撤藩”

據《財經》了解，深圳的“削藩”，實際上從2002年就已經開始實施了。

“從1996年建立，一直到2002年，深圳市的‘三個層次’國資管理架構一直沒有大的變動。直到2002年十六大召開之后，深圳才啟動了新一輪的國資管理體制改革。”深圳市國資委巡視員賈和亭告訴《財經》。

所謂“三個層次”架構，第一層次指原深圳市國資委及其執行機構“國資辦”，第二層次是指三大國資經營公司，第三層次則指三大公司下屬的全資公司、控股公司及參股公司等。

三個層次中，第一層次一直存在“虛化”現象，真正行使國有資本出資人職能的是三大國資經營公司。在新國資委成立之前，深圳市除了五家處于專業競爭領域的大型企業集團由原國資委實施“直接授權經營”，其他國有全資、控股、參股企業全部歸三家國資經營公司進行“產權管理”。

官方數據顯示，1996年深圳市共有“國有經濟單位”14068個，至2001年，這一數字降至8120個，下降幅度近四成。業內人士介紹，上述“國有經濟單位”的概念涵蓋了三大國資經營公司屬下的“一級企業”、“二級企業”、“三級企業”等各類國有企業。所謂一級企業，指三大公司全資或控股的國有企業，二級企業則指一級企業全資或控股的國有企業，三級企業、四級企業等依此類推。

此后，在從2001年開始的新一輪國有經濟布局調整中，深圳市國有企業的數量急劇減少，小企業、弱勢企業越來越多地退出了國有經濟。至2003年，三大國資經營公司直接管理的一級企業數量，從過去的100多家銳減至30多家，目前更僅余25家左右。而在今年底之前，深圳市還計劃對12家一級企業進行“整體產權改制”，另有七家一級企業將進行產權多元化改革，國資有可能退出控股地位。在此情況下，三大國資經營公司行將陷入“無人可管”的境地。

“一方面，十六大之后，隨著《國有資產管理條例》的出臺，國有資本出資人的職能已明確由國資委行使；另一方面，三家國資經營公司直接管理的國企數量迅速減少，在這種情況下，是否還需要中間這么一個層次就值得考慮了。”深圳國資委的一位官員表示。

此外，由三大國資經營公司對數量龐大、種類繁多的國有企業進行產權管理，也存在專業管理能力的問題?！皩τ趯I的企業，如能源、水務、機場等，必須有專業經驗才能管理得好。”中國銀行國際控股有限公司副總裁、經濟學家曹遠征曾參與創設深圳市“三個層次”的國資管理架構，據他介紹，除了深圳，國內還有上海等地也采取了“三個層次”的國資管理體制?！安煌氖牵虾⒈怀蜂N的市政府下屬各部、委、辦、局直接改制為控股集團，這類集團有政府專職部門的背景，在對專業企業的管理水平上，明顯要高于深圳市的三大國資經營公司。”

管理中存在的問題，直接導致了深圳國資運營效益的下降。今年上半年，深圳市國有資產主要經濟指標呈逐月下降趨勢，國有一級企業虧損面達30％，二級企業虧損額上升了114％。陷此窘境，有媒體甚至以“出經驗不出效益”來歸納深圳市三個層次的國資管理體制。

有鑒于此，深圳市政府主要領導于2002年就下決心要撤銷三大國資經營公司，但由于種種原因，當時未能實行，而是采取了折衷的方案：選定五家專業性較強的大型企業集團，包括深圳機場集團公司、深圳鹽田港集團公司、深圳地鐵公司、深業集團公司、深圳國際信托投資公司等，由當時的國資委“直接授權經營”。

所謂直接授權經營，即由原國資委把國有資產出資人職能從三大國資經營公司收回，再直接授予上述五家公司。此舉意味著把這五家公司的地位提高到了整個架構的第二個層次。這一改革，在深圳被稱之為“削藩”。

而從“削藩”到“撤藩”，這一漸進改革終于在兩年后的今天得以完成。

“收編”行動

一位專家曾經為即將成立的深圳市國資控股公司算過一筆賬：截至2004年6月底，三家國資經營公司屬下企業的總資產高達1072.17億元，其中凈資產480.73億元，資產負債率為55.16%。新成立的國資控股公司將繼承其中總資產350億元、凈資產103億元的企業——這些企業幾乎都處于國有資產計劃退出的一般競爭性行業，也都存在著不同程度的虧損問題。此外，三家國資經營公司賬上尚有“或有負債”——對屬下企業的擔保共計55.52億元，這筆賬也將由新的國資控股公司繼承。

此前，剛成立的新國資委已在緊鑼密鼓地“收編”企業：在成立之后不到兩個月的時間里，新國資委已經明確把全市16家企業集團收歸自己直接監管。

16家企業集團中，除了在2001年已由原國資委“直接授權經營”的五家企業集團，以及三家即將撤銷的國資經營公司，此次還有八家企業集團被列入了新國資委的“收編”名單：深圳市能源集團有限公司、深圳市水務（集團）有限公司、深圳市燃氣集團有限公司、深圳市公共交通（集團）有限公司、深圳市大鏟灣港口投資發展有限公司、深圳市糧食集團有限公司、深圳市農產品股份有限公司和深圳市農科集團公司。

除此之外，收歸新國資委直接監管的還有金融類長期投資，包括在商業銀行的股權共七項，合計22.96億元。

業內人士分析，新國資委新“收編”的企業集團，無一例外都是處于專業競爭領域的具有良好發展前景的企業，這表明深圳將全面收縮國有資產的投放面，并對國資的投向進行調整，“將側重于發展私營經濟沒有能力發展的公用企業，并進入已占據優勢地位的專業性競爭行業，這樣一方面可以服務于社會，另一方面也可利用壟斷地位獲利，實現國有資產的保值增值。”

知情人士透露，新國資委下一步還計劃“收編”10家企業集團：包括深圳市免稅（集團）有限公司、深圳市長城物業管理股份有限公司等等。這10家企業集團中，大多擁有一個或多個深圳本地上市公司，但這些上市公司大多業績不佳，有的甚至已陷于瀕于 重組的境地。

知情人還透露，“深圳市政府已經成立了專門的‘上市公司重組辦公室’，推動深圳市的國企上市公司重組工作?！倍@些上市公司進入國資委，處于市政府的直接監管之下，也將大力推進深圳多年來停滯不前的上市公司重組進程。

“‘深圳模式’全國聞名，但深圳在國資管理方面出經驗不出效益，也是全國聞名的。我們希望經過這次改革，使得深圳既要出經驗，也要出效益?！敝槿俗詈蟊硎尽?/p>

資料

“深圳模式”：三層次國資管理架構

上世紀80年代，深圳市在設立特區之初，撤銷了原計劃經濟下直接管理國有企業的一些專業經濟管理部門，包括機械局、紡織局、輕工局、物資局等。這些部門過去的主要職能是直接管理國企，在其撤銷以后，則出現了國有企業中的國有資產由誰監管的問題。

1987年，深圳市政府借鑒新加坡的經驗，成立了深圳市投資管理公司，這也是全國第一家專門監督國有資產的資產經營公司。

1988年，中央政府換屆，新一屆中央政府在撤銷了一些部委的同時，惟獨新設了國家國有資產管理局，這無疑是對當時深圳改革國有資產管理模式的一個強有力的支持。此后，全國各省市都開始設立國有資產管理體系，而當時深圳的投資管理公司，其職能大體上類似于國有資產管理局。

1992年，深圳市成立了國有資產管理委員會。該委員會其實是一個高層議事機構，市長、分管經濟的副市長分別擔任國資委的主任、副主任，政府各部門的負責人則為國資委的委員，每個季度開一次會，研究決定國有資產運營和監督管理的一些重大問題。

之后，全國各省市又紛紛將已經成立的國資局、國資委的機構和職能并進財政局，惟有少數幾個地方，包括上海、深圳、珠海的國資委、國資局得以保留。

1993年，深圳市又設立國有資產管理辦公室，即“國資辦”，作為國資委的專職辦事機構。

1996年是深圳市國資體制改革取得突破的一年，當年共有三項重大改革：成立之初的“國資辦”和投資管理公司曾經是一個班子兩塊牌子，合署辦公，其主要負責人互相兼任，至1996年，二者則徹底分開；在投資管理公司的基礎上，又派生出兩家資產經營公司——建設控股公司和商貿控股公司，從而形成三大國資經營公司的格局；改革國企領導人員管理辦法：三大國資經營公司的負責人由深圳市委直接任命，三大公司下屬企業的人事權則交給三家公司，同時報市委組織部備案。

由此，“三個層次”的國資管理架構正式形成：第一個層次是國資委的辦事機構“國資辦”，行使對國有資產的行政管理職能，研究國資管理的方針政策；第二個層次是三家國資管理公司，其性質是企業法人，但又不同于一般的企業，不從事一般的生產經營活動，而是代表政府行使國有資本出資人的職能，運營、監管國有資產；第三個層次是三家國資經營公司下屬的企業，包括國有獨資企業、國有控股企業、國有參股企業等。