專訪電監會副主席邵秉仁

2002年4月，國務院下發《電力體制改革的方案》（下稱“國務院5號文件”），確定了“廠網分開、競價上網”的改革思路。一年以后，由原來的國家電力公司拆分而成的國家電網公司、南方電網公司和五大發電集團相繼宣告成立；隨后，東北與華東電力市場也搭建出雛形。

發電公司重組，市場格局初成，根據既定部署，之后要進行主輔分離、輸配分開的改革，主要針對的是電網企業。但是，業內普遍認為，直至今天，電網的改革仍相對滯后。

新的發電公司正步入市場，壟斷性電網的改革尚在躊躇之中，監管體制雖初具雛型仍有待完善，電力投資體制改革則前景未明。漸進式的改革本來設計了分步走方案，但實踐中也引發了一些新問題。近年，借改制之機，全國各地涌現了一批由職工持股的新興電力巨人，貴州金元電力投資有限公司即是其中一例。它們借助原國家電力公司對電網的壟斷權力，迅速擴張，成為一支不容小視的電力投資新軍。這些電力新貴們與電網公司血肉相連，對電力市場的秩序構成了巨大的威脅（詳見《財經》2004年9月5日號封面文章《“金元帝國”調查》）。

與此同時，中國整體缺電的形勢更加嚴峻，截止到今年8月，全國已有24個省拉閘限電。隨之而來的，是要不要改革，或者要不要重新調整改革步驟的爭論，電力改革舉步徘徊。

近一年以前，電監會成立之初，《財經》曾對電監會副主席邵秉仁進行專訪，當時，他表示，電力體制改革的下一步，關鍵在于處理好改革與發展的關系。

時至今日，國務院5號文件下發已經兩年有余，邵秉仁再次接受《財經》的專訪。他承認，電力體制改革中的問題錯綜復雜，難度遠遠超過當初的想象，但缺電不能成為不推進改革的理由，而“惟有改革才能解決目前遇到的難題。”

《財經》：目前全國很多地方，電力企業職工、尤其是電網公司職工持股企業正逐步進入發電環節，您如何評價這一現狀？

邵：電網企業作為出資人更多地直接經營發電資產，肯定不符合中央、國務院已經明確的我國電力體制改革發展的方向。我國正在實施的電力體制改革的任務之一就是實行廠網分開，目前已初步完成。原國家電力公司系統的發電資產中的大部分已與電網企業分離，重組為華能、大唐、國電、中電投、華電五家全國性的獨立發電公司。考慮到我國的電力市場化改革不可能一步到位，為有利于電網安全穩定，我們目前并沒有實行徹底的廠網分開，在電力資產重組中，電網企業還暫時保留了2300多萬千瓦的抽水蓄能和調峰調頻電廠。隨著改革的深化和電力市場機制逐步完善，這部分發電資產也要與電網分開。因此，電網企業不能再投資發電。

至于電力企業職工作為出資人投資發電企業，目前，有關法律、法規還沒有這方面的嚴格限制。但關鍵是必須嚴格規范投資行為，特別要禁止電網職工持股企業或電網職工投資發電企業可能出現的關聯交易，防止經營壟斷業務的企業隨意延伸或變相擴大壟斷范圍。

此外，要防止在這種形式下發生國有資產流失。有些地方，職工一分錢實際投入都沒有，操作中由電力企業申請貸款，然后作為投入量化給職工，成為個人股份。假如投資效益不錯，有可能用實現的利潤來償還貸款。投資虧損，銀行的貸款卻仍要由電力企業償還。通過不規范的職工持股轉移國有企業利潤、侵蝕國有資產的現象也屢見不鮮。

為維護國有資產權益，防止國有資產流失，去年8月國資委、發改委、財政部三家專門下發了關于暫停電力系統職工投資電力企業的文件。同時，國資委正在抓緊制定規范電力行業職工持股行為的文件，切實解決職工持股電力企業過程中出現的問題。

作為監管部門，我們則要從規范市場主體行為、規范電力交易秩序、禁止關聯交易入手，規范電網職工持股企業和電力職工投資發電企業的行為，維護公正、公平的市場交易秩序。在市場建設初期和改革的過渡期，由于法規不健全和監管手段不完善，完全杜絕不正當交易也很難，但我們將會同有關方面，不斷加大監管力度，盡最大努力制止和打擊各種鉆國家政策空子、嚴重擾亂電力市場秩序的行為，維護正常的電力交易秩序，為電力發展和改革創造一個好的市場環境。

《財經》：那么，作為監管部門，電監會如何防止關聯交易的發生，進而體現對電力市場的監管？

邵：對此，首先，要規范國有電力企業職工持股發電企業的行為。這是企業制度的問題，要制定明確的規定，該限制的要限制、該放開的則放開，特別是對企業高管人員相應的持股行為，一定要有明確而具體的規定。

其次，要對電網調度和電力交易實施有效監管。監管電力市場要以監管交易為基礎，監管價格為核心，對電網調度實施嚴格監管。電力監管機構就是要代表國家、社會和全行業公正監管這些環節，防止電網通過調度手段，排斥競爭，導致市場不公。可以說，當前，監管電網最重要的就是要實現公正公平調度，然后是提供低成本、高效率、高可靠性的輸配電服務。

政府有責任規范提供公共服務的電網企業的成本支出，制定獨立、合理的輸配電價。這就必須推進電網企業的主輔分離，使依附于電網的輔業、“多經”和三產等與電網企業徹底脫鉤，最大限度地減少他們與電網的關聯交易，凈化、規范電網投資和運營成本。目前，《電力監管條例》正在制定中，條例出臺后，電監會的監管職能會更加明確，監管手段也會更加豐富和有效，相應的監管行為就可以付諸實施，我們將按照國務院授予的職責和要求不斷加大監管力度。

《財經》：現在的問題是電網公司的三產企業也在介入發電，這種情況如何規范？

邵：電網所辦的三產公司，其投資范圍往往很寬。電網公司通過三產投資發電，恰恰是鉆了這個空子。

電力主輔分離改革的實施方案，正在研究制定中，輔業以及“多經”、三產與電網脫鉤的具體方式、操作辦法還沒有最后定下來。但最終的方向是輔業以及“多經”、三產企業要與電網公司脫鉤，徹底脫離人員、資產和隸屬關系。

主輔分離涉及到很多政策性的問題，把握一個什么樣的力度，怎么一個剝離辦法，都需要研究。電監會曾提出今年把主輔分離的工作完成，因為這是電力體制改革中目前最緊要的環節，而且現在整個電力市場的形勢又很好，無論是設計、還是施工單位業務量都比較飽滿，效益都比較好，這時候分離比較容易。

但是現在這些問題都被缺電掩蓋，大家都關心如何加快發展。所以這項改革工作進度比計劃的要慢。此外，這項改革涉及到眾多的企業和大量職工，也是一個難點，都涉及全局性的問題，不是單獨哪個部門能決定的，單靠任何一個部門都很難推動，需要各方面統一認識，協同配合，共同推進。

《財經》：現在國家規劃中的電力投資項目，比如西電東送，在操作過程中，有沒有規定必須要經過公開的招投標過程？

邵：應該有公開招投標的要求。不過，暗箱操作仍相當普遍，下面也確實都還在忙于“跑項目”。這正是電力投資項目行政審批制度的弊端所在。

今后，應該有科學、完整的電力發展規劃，并要從優化資源配置、最大限度有效利用資源的角度，把合理布局放在規劃的首位。比如說金沙江，要布幾個水電站，裝機容量是多少，在哪里布點？甚至還可以規定上網電價大致平衡到多少。然后實行項目開發權的公開招標，年度的建設規模和發展速度更多地由投資者根據市場判斷去決定，政府加以引導。這樣，就可以更好地提高有限資源的利用效率，更好地避免隨意決策帶來的電力發展上的大起大落，還可以從項目建設源頭壓低投資成本，從而為提高電力投資經營效率、降低上網電價創造條件。

目前，按照中央、國務院的部署，正在推進投資體制改革，但核準制不能成為審批制的變種。電力投資關鍵性的核準，應該依據環境保護、資源利用、土地和市場準入規范等政策法規來進行。其前提是必須有國家的總體發展規劃，然后政府部門和監管機構依據相應的政策法規進行核準，各負其責，核準事項、過程要公開透明。

《財經》：電網和電廠的監管有何不同？

邵：電網具有自然壟斷性，不能完全放開。電力市場化改革的模式是把競爭性業務和壟斷業務分開，對競爭性業務開放市場、開展公平競爭，對壟斷業務實施有效監管。必須看到，廠網分開后，壟斷權力最大的就是電網公司。

發電企業之間是互相競爭的關系。但是在市場機制沒有完全建立和輸配電運營體制沒有改變的情況下，電網的制約作用很大。特別是目前電網還保留了相當規模的發電機組，上網電量又實行計劃分配，電網公司參與決定電量分配計劃，電力調度有權決定機組啟停和調峰調頻，用哪個企業的電、用多少，不用哪個企業的電，電網公司和調度有很大的決定權和裁量權。現在電力緊缺的時候矛盾還不突出，一旦電力供求關系緩解，這方面的矛盾就會更多，電網與獨立發電商在上網電量方面的利益沖突會更尖銳。

這一矛盾最終要通過建立完善的電力市場運行和監管機制來解決。同時，政府對壟斷環節的電網建設項目要繼續實行嚴格的審核，對屬于競爭性的電源建設項目，應放松管制，由企業根據市場情況自行判斷投資項目的可行性和經濟性，自主投資、自擔風險。

政府要加快推進發電領域投資主體多元化和競價機制的形成，通過國有、非國有等不同主體的公平競爭，建立有效的投資成本約束機制。必須加快推進電價改革，特別是上網電價和輸配電價形成機制的改革要盡快實施。在價格約束不能完全到位的情況下，也可以借鑒國際和我國部分地區電力市場化改革的經驗，在電力建設投資環節引入競爭，探索“競價建廠”。即根據國家和區域電力發展規劃，有選擇地把規劃內的電源建設項目，向國內外投資者公開招標。通過招標，有效降低投資成本，為降低電價創造條件，并從制度上減少電力項目行政審批帶來的弊端。

《財經》：現在電力體制改革已進行兩年半，你怎么評價這兩年半的改革？

邵：廠網分開取得重要進展，發電側的競爭態勢已經形成，但其他的改革步履艱難。

出現這樣的局面有各種原因。最重要的，一是客觀形勢發生變化，電力突然供不應求，大范圍的缺電使各方面對電力行業的關注點轉移，現在要更多地強調加快發展和保證穩定運行。

其二是中央、國務院確定的《電力體制改革方案》明確了改革的方向、原則和主要任務，但在實際操作過程中，還必須制定推進各項改革的具體實施方案和操作辦法，對國務院的《方案》沒有也不可能詳盡規定的地方，要根據實際情況在實施過程中加以具體化、補充和完善。當然，既定的改革總的方向和原則必須堅持，不能動搖。

需要完善的地方很多，比如主輔分離、電價改革、電力項目投資審批制度改革等；推動各項改革的具體落實也有大量的事情要做；另外還要加緊建立區域電力市場。

電力體制改革的要求是促進資源在更大區域內的優化配置，這就必須打破省間壁壘，打破原有電力公司“省為實體”的格局，盡快建立統一高效的區域電力市場。但目前的財稅體制和電力行政管理體制是省為實體、分省而制，加上不同區域間和同一區域內各省的經濟發展水平和現有的電價水平不同，電力供求形勢也不一樣。在這種情況下，實現國務院5號文件提出的“十五”期間要“實行競價上網，建立電力市場運行規則和政府監管體系，初步建立競爭、開放的區域電力市場，實行新的電價機制”任務，難度相當大，有很多具體問題要抓緊研究解決。

此外，電力監管體制的設計也很不完善，導致一年多來監管機構無力作為。解決這些問題，都必須堅持國務院5號文件確定的方向和目標，在推進改革的過程中完善具體的改革措施，在實踐中不斷創新。

總的來說，電力是一個特殊行業，電監會的成立以及廠網分開的改革，表明了這個行業要走市場化道路。在這種情況下，政府的主要任務是管好規劃和電力調控。

所謂電力調控，就是調控電力與其他產業之間發展的關系，從而實現科學發展觀。除此之外的其他事情，就要交給市場去完成。電監會的職責是要保證這個市場的公開、公平、公正，保證電力行業有一個規范的運行秩序。