專訪電監(jiān)會(huì)副主席邵秉仁

2002年4月，國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革的方案》（下稱“國務(wù)院5號文件”），確定了“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”的改革思路。一年以后，由原來的國家電力公司拆分而成的國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團(tuán)相繼宣告成立；隨后，東北與華東電力市場也搭建出雛形。

發(fā)電公司重組，市場格局初成，根據(jù)既定部署，之后要進(jìn)行主輔分離、輸配分開的改革，主要針對的是電網(wǎng)企業(yè)。但是，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，直至今天，電網(wǎng)的改革仍相對滯后。

新的發(fā)電公司正步入市場，壟斷性電網(wǎng)的改革尚在躊躇之中，監(jiān)管體制雖初具雛型仍有待完善，電力投資體制改革則前景未明。漸進(jìn)式的改革本來設(shè)計(jì)了分步走方案，但實(shí)踐中也引發(fā)了一些新問題。近年，借改制之機(jī)，全國各地涌現(xiàn)了一批由職工持股的新興電力巨人，貴州金元電力投資有限公司即是其中一例。它們借助原國家電力公司對電網(wǎng)的壟斷權(quán)力，迅速擴(kuò)張，成為一支不容小視的電力投資新軍。這些電力新貴們與電網(wǎng)公司血肉相連，對電力市場的秩序構(gòu)成了巨大的威脅（詳見《財(cái)經(jīng)》2004年9月5日號封面文章《“金元帝國”調(diào)查》）。

與此同時(shí)，中國整體缺電的形勢更加嚴(yán)峻，截止到今年8月，全國已有24個(gè)省拉閘限電。隨之而來的，是要不要改革，或者要不要重新調(diào)整改革步驟的爭論，電力改革舉步徘徊。

近一年以前，電監(jiān)會(huì)成立之初，《財(cái)經(jīng)》曾對電監(jiān)會(huì)副主席邵秉仁進(jìn)行專訪，當(dāng)時(shí)，他表示，電力體制改革的下一步，關(guān)鍵在于處理好改革與發(fā)展的關(guān)系。

時(shí)至今日，國務(wù)院5號文件下發(fā)已經(jīng)兩年有余，邵秉仁再次接受《財(cái)經(jīng)》的專訪。他承認(rèn)，電力體制改革中的問題錯(cuò)綜復(fù)雜，難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)初的想象，但缺電不能成為不推進(jìn)改革的理由，而“惟有改革才能解決目前遇到的難題。”

《財(cái)經(jīng)》：目前全國很多地方，電力企業(yè)職工、尤其是電網(wǎng)公司職工持股企業(yè)正逐步進(jìn)入發(fā)電環(huán)節(jié)，您如何評價(jià)這一現(xiàn)狀？

邵：電網(wǎng)企業(yè)作為出資人更多地直接經(jīng)營發(fā)電資產(chǎn)，肯定不符合中央、國務(wù)院已經(jīng)明確的我國電力體制改革發(fā)展的方向。我國正在實(shí)施的電力體制改革的任務(wù)之一就是實(shí)行廠網(wǎng)分開，目前已初步完成。原國家電力公司系統(tǒng)的發(fā)電資產(chǎn)中的大部分已與電網(wǎng)企業(yè)分離，重組為華能、大唐、國電、中電投、華電五家全國性的獨(dú)立發(fā)電公司。考慮到我國的電力市場化改革不可能一步到位，為有利于電網(wǎng)安全穩(wěn)定，我們目前并沒有實(shí)行徹底的廠網(wǎng)分開，在電力資產(chǎn)重組中，電網(wǎng)企業(yè)還暫時(shí)保留了2300多萬千瓦的抽水蓄能和調(diào)峰調(diào)頻電廠。隨著改革的深化和電力市場機(jī)制逐步完善，這部分發(fā)電資產(chǎn)也要與電網(wǎng)分開。因此，電網(wǎng)企業(yè)不能再投資發(fā)電。

至于電力企業(yè)職工作為出資人投資發(fā)電企業(yè)，目前，有關(guān)法律、法規(guī)還沒有這方面的嚴(yán)格限制。但關(guān)鍵是必須嚴(yán)格規(guī)范投資行為，特別要禁止電網(wǎng)職工持股企業(yè)或電網(wǎng)職工投資發(fā)電企業(yè)可能出現(xiàn)的關(guān)聯(lián)交易，防止經(jīng)營壟斷業(yè)務(wù)的企業(yè)隨意延伸或變相擴(kuò)大壟斷范圍。

此外，要防止在這種形式下發(fā)生國有資產(chǎn)流失。有些地方，職工一分錢實(shí)際投入都沒有，操作中由電力企業(yè)申請貸款，然后作為投入量化給職工，成為個(gè)人股份。假如投資效益不錯(cuò)，有可能用實(shí)現(xiàn)的利潤來償還貸款。投資虧損，銀行的貸款卻仍要由電力企業(yè)償還。通過不規(guī)范的職工持股轉(zhuǎn)移國有企業(yè)利潤、侵蝕國有資產(chǎn)的現(xiàn)象也屢見不鮮。

為維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，去年8月國資委、發(fā)改委、財(cái)政部三家專門下發(fā)了關(guān)于暫停電力系統(tǒng)職工投資電力企業(yè)的文件。同時(shí)，國資委正在抓緊制定規(guī)范電力行業(yè)職工持股行為的文件，切實(shí)解決職工持股電力企業(yè)過程中出現(xiàn)的問題。

作為監(jiān)管部門，我們則要從規(guī)范市場主體行為、規(guī)范電力交易秩序、禁止關(guān)聯(lián)交易入手，規(guī)范電網(wǎng)職工持股企業(yè)和電力職工投資發(fā)電企業(yè)的行為，維護(hù)公正、公平的市場交易秩序。在市場建設(shè)初期和改革的過渡期，由于法規(guī)不健全和監(jiān)管手段不完善，完全杜絕不正當(dāng)交易也很難，但我們將會(huì)同有關(guān)方面，不斷加大監(jiān)管力度，盡最大努力制止和打擊各種鉆國家政策空子、嚴(yán)重?cái)_亂電力市場秩序的行為，維護(hù)正常的電力交易秩序，為電力發(fā)展和改革創(chuàng)造一個(gè)好的市場環(huán)境。

《財(cái)經(jīng)》：那么，作為監(jiān)管部門，電監(jiān)會(huì)如何防止關(guān)聯(lián)交易的發(fā)生，進(jìn)而體現(xiàn)對電力市場的監(jiān)管？

邵：對此，首先，要規(guī)范國有電力企業(yè)職工持股發(fā)電企業(yè)的行為。這是企業(yè)制度的問題，要制定明確的規(guī)定，該限制的要限制、該放開的則放開，特別是對企業(yè)高管人員相應(yīng)的持股行為，一定要有明確而具體的規(guī)定。

其次，要對電網(wǎng)調(diào)度和電力交易實(shí)施有效監(jiān)管。監(jiān)管電力市場要以監(jiān)管交易為基礎(chǔ)，監(jiān)管價(jià)格為核心，對電網(wǎng)調(diào)度實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)就是要代表國家、社會(huì)和全行業(yè)公正監(jiān)管這些環(huán)節(jié)，防止電網(wǎng)通過調(diào)度手段，排斥競爭，導(dǎo)致市場不公。可以說，當(dāng)前，監(jiān)管電網(wǎng)最重要的就是要實(shí)現(xiàn)公正公平調(diào)度，然后是提供低成本、高效率、高可靠性的輸配電服務(wù)。

政府有責(zé)任規(guī)范提供公共服務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)的成本支出，制定獨(dú)立、合理的輸配電價(jià)。這就必須推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)的主輔分離，使依附于電網(wǎng)的輔業(yè)、“多經(jīng)”和三產(chǎn)等與電網(wǎng)企業(yè)徹底脫鉤，最大限度地減少他們與電網(wǎng)的關(guān)聯(lián)交易，凈化、規(guī)范電網(wǎng)投資和運(yùn)營成本。目前，《電力監(jiān)管條例》正在制定中，條例出臺(tái)后，電監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能會(huì)更加明確，監(jiān)管手段也會(huì)更加豐富和有效，相應(yīng)的監(jiān)管行為就可以付諸實(shí)施，我們將按照國務(wù)院授予的職責(zé)和要求不斷加大監(jiān)管力度。

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在的問題是電網(wǎng)公司的三產(chǎn)企業(yè)也在介入發(fā)電，這種情況如何規(guī)范？

邵：電網(wǎng)所辦的三產(chǎn)公司，其投資范圍往往很寬。電網(wǎng)公司通過三產(chǎn)投資發(fā)電，恰恰是鉆了這個(gè)空子。

電力主輔分離改革的實(shí)施方案，正在研究制定中，輔業(yè)以及“多經(jīng)”、三產(chǎn)與電網(wǎng)脫鉤的具體方式、操作辦法還沒有最后定下來。但最終的方向是輔業(yè)以及“多經(jīng)”、三產(chǎn)企業(yè)要與電網(wǎng)公司脫鉤，徹底脫離人員、資產(chǎn)和隸屬關(guān)系。

主輔分離涉及到很多政策性的問題，把握一個(gè)什么樣的力度，怎么一個(gè)剝離辦法，都需要研究。電監(jiān)會(huì)曾提出今年把主輔分離的工作完成，因?yàn)檫@是電力體制改革中目前最緊要的環(huán)節(jié)，而且現(xiàn)在整個(gè)電力市場的形勢又很好，無論是設(shè)計(jì)、還是施工單位業(yè)務(wù)量都比較飽滿，效益都比較好，這時(shí)候分離比較容易。

但是現(xiàn)在這些問題都被缺電掩蓋，大家都關(guān)心如何加快發(fā)展。所以這項(xiàng)改革工作進(jìn)度比計(jì)劃的要慢。此外，這項(xiàng)改革涉及到眾多的企業(yè)和大量職工，也是一個(gè)難點(diǎn)，都涉及全局性的問題，不是單獨(dú)哪個(gè)部門能決定的，單靠任何一個(gè)部門都很難推動(dòng)，需要各方面統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，協(xié)同配合，共同推進(jìn)。

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在國家規(guī)劃中的電力投資項(xiàng)目，比如西電東送，在操作過程中，有沒有規(guī)定必須要經(jīng)過公開的招投標(biāo)過程？

邵：應(yīng)該有公開招投標(biāo)的要求。不過，暗箱操作仍相當(dāng)普遍，下面也確實(shí)都還在忙于“跑項(xiàng)目”。這正是電力投資項(xiàng)目行政審批制度的弊端所在。

今后，應(yīng)該有科學(xué)、完整的電力發(fā)展規(guī)劃，并要從優(yōu)化資源配置、最大限度有效利用資源的角度，把合理布局放在規(guī)劃的首位。比如說金沙江，要布幾個(gè)水電站，裝機(jī)容量是多少，在哪里布點(diǎn)？甚至還可以規(guī)定上網(wǎng)電價(jià)大致平衡到多少。然后實(shí)行項(xiàng)目開發(fā)權(quán)的公開招標(biāo)，年度的建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度更多地由投資者根據(jù)市場判斷去決定，政府加以引導(dǎo)。這樣，就可以更好地提高有限資源的利用效率，更好地避免隨意決策帶來的電力發(fā)展上的大起大落，還可以從項(xiàng)目建設(shè)源頭壓低投資成本，從而為提高電力投資經(jīng)營效率、降低上網(wǎng)電價(jià)創(chuàng)造條件。

目前，按照中央、國務(wù)院的部署，正在推進(jìn)投資體制改革，但核準(zhǔn)制不能成為審批制的變種。電力投資關(guān)鍵性的核準(zhǔn)，應(yīng)該依據(jù)環(huán)境保護(hù)、資源利用、土地和市場準(zhǔn)入規(guī)范等政策法規(guī)來進(jìn)行。其前提是必須有國家的總體發(fā)展規(guī)劃，然后政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)相應(yīng)的政策法規(guī)進(jìn)行核準(zhǔn)，各負(fù)其責(zé)，核準(zhǔn)事項(xiàng)、過程要公開透明。

《財(cái)經(jīng)》：電網(wǎng)和電廠的監(jiān)管有何不同？

邵：電網(wǎng)具有自然壟斷性，不能完全放開。電力市場化改革的模式是把競爭性業(yè)務(wù)和壟斷業(yè)務(wù)分開，對競爭性業(yè)務(wù)開放市場、開展公平競爭，對壟斷業(yè)務(wù)實(shí)施有效監(jiān)管。必須看到，廠網(wǎng)分開后，壟斷權(quán)力最大的就是電網(wǎng)公司。

發(fā)電企業(yè)之間是互相競爭的關(guān)系。但是在市場機(jī)制沒有完全建立和輸配電運(yùn)營體制沒有改變的情況下，電網(wǎng)的制約作用很大。特別是目前電網(wǎng)還保留了相當(dāng)規(guī)模的發(fā)電機(jī)組，上網(wǎng)電量又實(shí)行計(jì)劃分配，電網(wǎng)公司參與決定電量分配計(jì)劃，電力調(diào)度有權(quán)決定機(jī)組啟停和調(diào)峰調(diào)頻，用哪個(gè)企業(yè)的電、用多少，不用哪個(gè)企業(yè)的電，電網(wǎng)公司和調(diào)度有很大的決定權(quán)和裁量權(quán)。現(xiàn)在電力緊缺的時(shí)候矛盾還不突出，一旦電力供求關(guān)系緩解，這方面的矛盾就會(huì)更多，電網(wǎng)與獨(dú)立發(fā)電商在上網(wǎng)電量方面的利益沖突會(huì)更尖銳。

這一矛盾最終要通過建立完善的電力市場運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制來解決。同時(shí)，政府對壟斷環(huán)節(jié)的電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目要繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格的審核，對屬于競爭性的電源建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)放松管制，由企業(yè)根據(jù)市場情況自行判斷投資項(xiàng)目的可行性和經(jīng)濟(jì)性，自主投資、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

政府要加快推進(jìn)發(fā)電領(lǐng)域投資主體多元化和競價(jià)機(jī)制的形成，通過國有、非國有等不同主體的公平競爭，建立有效的投資成本約束機(jī)制。必須加快推進(jìn)電價(jià)改革，特別是上網(wǎng)電價(jià)和輸配電價(jià)形成機(jī)制的改革要盡快實(shí)施。在價(jià)格約束不能完全到位的情況下，也可以借鑒國際和我國部分地區(qū)電力市場化改革的經(jīng)驗(yàn)，在電力建設(shè)投資環(huán)節(jié)引入競爭，探索“競價(jià)建廠”。即根據(jù)國家和區(qū)域電力發(fā)展規(guī)劃，有選擇地把規(guī)劃內(nèi)的電源建設(shè)項(xiàng)目，向國內(nèi)外投資者公開招標(biāo)。通過招標(biāo)，有效降低投資成本，為降低電價(jià)創(chuàng)造條件，并從制度上減少電力項(xiàng)目行政審批帶來的弊端。

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在電力體制改革已進(jìn)行兩年半，你怎么評價(jià)這兩年半的改革？

邵：廠網(wǎng)分開取得重要進(jìn)展，發(fā)電側(cè)的競爭態(tài)勢已經(jīng)形成，但其他的改革步履艱難。

出現(xiàn)這樣的局面有各種原因。最重要的，一是客觀形勢發(fā)生變化，電力突然供不應(yīng)求，大范圍的缺電使各方面對電力行業(yè)的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在要更多地強(qiáng)調(diào)加快發(fā)展和保證穩(wěn)定運(yùn)行。

其二是中央、國務(wù)院確定的《電力體制改革方案》明確了改革的方向、原則和主要任務(wù)，但在實(shí)際操作過程中，還必須制定推進(jìn)各項(xiàng)改革的具體實(shí)施方案和操作辦法，對國務(wù)院的《方案》沒有也不可能詳盡規(guī)定的地方，要根據(jù)實(shí)際情況在實(shí)施過程中加以具體化、補(bǔ)充和完善。當(dāng)然，既定的改革總的方向和原則必須堅(jiān)持，不能動(dòng)搖。

需要完善的地方很多，比如主輔分離、電價(jià)改革、電力項(xiàng)目投資審批制度改革等；推動(dòng)各項(xiàng)改革的具體落實(shí)也有大量的事情要做；另外還要加緊建立區(qū)域電力市場。

電力體制改革的要求是促進(jìn)資源在更大區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置，這就必須打破省間壁壘，打破原有電力公司“省為實(shí)體”的格局，盡快建立統(tǒng)一高效的區(qū)域電力市場。但目前的財(cái)稅體制和電力行政管理體制是省為實(shí)體、分省而制，加上不同區(qū)域間和同一區(qū)域內(nèi)各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)有的電價(jià)水平不同，電力供求形勢也不一樣。在這種情況下，實(shí)現(xiàn)國務(wù)院5號文件提出的“十五”期間要“實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)，建立電力市場運(yùn)行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制”任務(wù)，難度相當(dāng)大，有很多具體問題要抓緊研究解決。

此外，電力監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)也很不完善，導(dǎo)致一年多來監(jiān)管機(jī)構(gòu)無力作為。解決這些問題，都必須堅(jiān)持國務(wù)院5號文件確定的方向和目標(biāo)，在推進(jìn)改革的過程中完善具體的改革措施，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新。

總的來說，電力是一個(gè)特殊行業(yè)，電監(jiān)會(huì)的成立以及廠網(wǎng)分開的改革，表明了這個(gè)行業(yè)要走市場化道路。在這種情況下，政府的主要任務(wù)是管好規(guī)劃和電力調(diào)控。

所謂電力調(diào)控，就是調(diào)控電力與其他產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀。除此之外的其他事情，就要交給市場去完成。電監(jiān)會(huì)的職責(zé)是要保證這個(gè)市場的公開、公平、公正，保證電力行業(yè)有一個(gè)規(guī)范的運(yùn)行秩序。