歐盟出臺更為嚴格的“環境責任指令”

自2004年5月起，波蘭、捷克、立陶宛、愛沙尼亞等10個東歐國家將正式加入歐洲聯盟，使歐盟的成員總數增加到25個。在歡慶東歐10國加入歐盟的關鍵時刻，歐盟最高立法機構——歐洲議會和歐盟部長理事會聯合出臺了一項嚴格的新法規—— “歐盟環境責任指令”。根據歐盟立法程序，所有歐盟成員國政府要在不超過3年的期間內，以該指令為基礎，制定本國相應的“國家環境責任法”文件。

西歐諸國長期實行市場經濟體制，自20世紀70年代開始醞釀建立歐洲經濟共同體，1993年1月1日終于實現了這一目標。十幾年的實踐使西歐諸國熟悉了歐盟的立法體系。歐盟在環境保護方面已制定若干法規，正在有效實施過程中。由于對環境保護措施的巨大投入，西歐企業或個人相對來說具有較強的環境責任意識，環境責任法的實施，對他們來說，雖然是一個嚴峻的挑戰，但他們已經熟悉應對。而對于2004年5月才加入的東歐10國來說，似乎是一件分量不輕的見面禮。歐盟出臺的各項指令都要轉化為各成員國的法律。根據世界貿易組織（WTO）的國民待遇等規則，這些法律既適用于歐盟各企業和個人，也適用于在歐盟上市的進口產品及其制造商。歐盟是我國產品的主要出口目的區，為了使我國有關部門或企業及時了解歐盟環境保護責任方面的新法規，本文對歐盟環境責任指令做一概括性介紹，以便為國內有關方面參考。

新指令對損害自然資源的行為人要實施嚴厲的懲罰

2004年2月，歐洲議會和歐盟部長理事會就歐盟環境責任指令的最后措辭問題達成一項折中協議。該指令將在歐洲官方公報上刊登。對于在歐盟內部從事商務活動的所有社團、企業和個人來說，該指令會極大地增強其活動的暴露度。受其影響的組織，不僅在歐盟內部，還包括與之有關的其他出口國家，更包括自2004年5月起加入歐盟的東歐地區的10個新成員。新指令的重要性在于，對損害自然資源的行為人要依法實施嚴厲的懲罰。指令生效后三年內，歐盟各成員國必須通過以制定國家法律的方式，貫徹執行指令的要求。指令的預計生效時間是2004年4月。

新立法的關鍵詞：“環境損害”

新指令的關鍵詞是“環境損害”。這種損害由“職業活動”造成。損害行為的實施者要承擔相應的環境責任。指令規定的責任十分嚴格。這種嚴格性表現在只看結果不論原因。無論責任人是由于疏忽還是由于過錯的原因，只要對環境造成了損害，都要承擔法律責任。

在法規中，“操作者（operator）”一詞，不僅包括操作控制人員， 還包括不一定進行實際操作控制的人員，如批準實施該活動的授權人員、負責對該活動進行注冊的人員以及對該項活動負責通報的機構等。

指令的覆蓋范圍非常廣闊，所有歐盟過去發布的指令規范的活動都在其覆蓋之下。從本質上說，新指令覆蓋了所有工業和商業活動。

環境損害在指令中定義為包括下列類型的損害：

⑴生物物種損害：嚴重影響歐盟動植物生存環境和物種守恒狀態的損害，例如因某種行為導致的環境變化使某種動物或植物滅絕；或對根據國家法律應受到保護的地帶的損害，例如自然形成的濕地的消失；

⑵水損害：包括對地面水和地下水的損害，如對水產生負面影響的生態損害或對水的化學狀態帶來的損害。關于水的保護問題歐洲聯盟（EU）水的管理指令中有所規定（如河流、地下水等）；

⑶土地損害：不僅包括土壤本身，還包括由于土壤污染給人身健康造成的實際的或潛在的傷害。一些現行國際法已經列入的某些形式的損害未包括在該指令規定的責任和賠償范圍之中。某些不可能鑒別出與具體操作者關聯的大范圍混合污染造成的損害也未包括在該指令范圍之中。

行政命令和成本回收

環境責任指令是一個“最低協調”指令，即允許歐盟各成員國在該指令的基礎上，制定更嚴格的規定。指令規定的只是一個行政法律框架，不是一個民法規則。從本質上說，指令的實施要通過政府當局在“即將來臨的威脅”或發生實際環境損害時向操作單位發布采取（或資助）措施的命令來實現。根據這種體制，政府當局是責成操作單位修復損害的主體，如果政府當局自己修復損害，那么由此產生的費用應該由損害環境的操作者承擔。此外，如果存在即將來臨的威脅，政府部門必須要求損害者采取必要的預防措施，或者主管當局采取措施并承擔費用。

指令的覆蓋范圍

下列活動是新指令覆蓋責任范圍的活動：

⑴綜合污染防控法規（IPPC）規定的裝置的運行以及向地面水（如河流、湖泊、水庫、池塘）和地下水排放危險物質需申請得到許可的裝置的運行；

⑵水的提取和圍堵活動；

⑶廢物管理活動；

⑷危險物質和配制品、植物保護產品和殺蟲劑的生產、儲存或使用活動；

⑸危險貨物在公路和鐵路的運輸；

⑹轉基因生物的封閉使用和謹慎釋放;

⑺污染物質向空氣排放需獲得許可的裝置的運行；

⑻廢料的跨國運輸。

附加的過失責任范圍

除了嚴格的責任條款以外，指令還對過失責任作了規定。過失責任條款適用于因疏忽而造成生物物種損害的任何人員。過失條款責任不外延到水污染和土地損害方面，但覆蓋了職業活動以及有關的任何活動。

例外條款和防衛

新指令規定了一些免受處罰的例外情況。這些例外情況包括由于軍事沖突和“不可抗力”造成的損害。此外，如果操作者的活動是經過批準的或使用的是當前最先進的技術，成員國可以允許某些操作者不承擔修復行動的成本開支，但前題是他或她不存在疏忽問題。具體地說即，“根據國家在釋放時或進行該項活動時掌握的科學技術知識，該釋放或該項活動被認為是無害的”，則可以允許免除責任。批準情況和當前先進技術的判斷以及在其中起到何種程度的作用，由歐盟各成員國決定。

資金保障和保險

具備保險，或至少具備啟動資金方面的要求，是非強制性的。新指令只要求成員國鼓勵操作人員使用保險或其他形式的保障資金。但是，如果某個國家的保險市場被認為尚未發展到使成員國主管當局滿意的程度時，歐盟可以強制提出“資金保障”要求。已經要求歐盟委員會在本指令生效之日六年以后就此問題發表一篇報告并提出建議。

追溯既往的可能性

盡管該指令無意實行追溯既往，但事實上可能會這樣做。首先，在驗證損害發生日期的方面存在一個證據問題。操作者會被要求提供證據，證明損害是在指令生效期之前發生的。其次，如果操作人在環境責任指令生效期一年內，向主管當局提交了環境影響報告，在其中確定了在這一日期之前當地環境條件的底線，他可能會回避出具證明其活動進行時間的證據。這一特性可能不象看起來的那樣有吸引力，因為根據某些國家法律，這種提交可能會引發其他要求。

誰有權提出制裁要求？

下列法人或自然人有權要求主管當局采取行動：

⑴由于環境損害受到影響或可能受到影響的；

⑵有“足夠的興趣”參與決議制定的，或

⑶斷言權利受到損害的。

如何判斷“足夠的興趣”和“權利受到損害”，由成員國決定。國家在貫徹執行的立法中似應給環保團體以一定的地位。提出要求的人員有權要求了解主管當局作出的相應決議，決議應對起因給予說明。如果他們不同意當局作出的決議，可以就主管當局的決議、行動或不行動在“程序和實質上的合法性”方面尋求司法審查。

商業影響

環境責任指令改變了歐洲責任法的面貌。要想根據新法規限制其曝光，企業就要在必要時審核和修改其現行業務安排、考慮其環境評估底線、審查其保險范圍并采取其他相應的措施。企業在采取任何行動之前，都應該對指令帶來的影響作一個徹底的分析。

從歐盟近年來的一系列立法活動，我們可以看出，歐盟的立法方式正在日趨一體化，正在從零散的逐項法規向系列法規發展，由針對單獨的產品向產品的生命循環鏈發展，而且歐盟的立法越來越重視環境保護、人身安全和動植物生命與安全。作為我國產品出口的主要目的區域和貿易伙伴，歐盟的各項法規和指令不得不引起我國政府部門特別是出口企業的關注。在我國從計劃經濟向社會主義市場經濟的過渡時期，了解和掌握工業發達國家的經驗是十分有益的。(作者單位：中國WTO/TBT國際通報咨詢中心)