從美國汽油標準案看ＷＴＯ國民待遇原則的適用

自WTO成立以來，已發生過多起涉及國民待遇原則的案件。而委內瑞拉與巴西訴美國精煉汽油和常規汽油標準案(WT/DS2，DS4)在眾多此類案例中占有非常重要的地位。因為它是用盡WTO爭端解決機制全部程序才完滿解決的第一個爭端，即第一次進入上訴審程序案，也是WTO爭端解決機制成功解決的發展中成員國投訴發達成員國的第一個爭端，還是WTO成立后通過其爭端解決機制處理的涉及貿易與環境保護問題的第一個法律爭端。

爭議焦點：美國的汽油標準是否符合GATT規定？

該案雙方爭議的核心問題，是美國為保護清潔空氣而對進口汽油和國產汽油所適用的不同待遇是否符合GATT1994第3條關于國民待遇的規定，以及可否援引GATT1994第20條（g）所規定的國民待遇一般例外。本案專家組和上訴機構都對該問題進行了深入的剖析與闡述。雖然這些分析和觀點不具有法律解釋的意義，但從WTO爭端解決機制的運作歷史來看，這些分析特別是上訴機構的分析結論對于后來案件的影響已是不爭的事實。因此，分析該案對WTO國民待遇原則及其一般例外的解釋與適用，有助于我們更為全面和深刻地認識WTO國民待遇原則的適用問題。

事實上，除涉及國民待遇原則外，美國汽油標準案本身還涉及一般最惠國待遇和《貿易技術壁壘協議》（TBT）等其他規定的適用問題。但鑒于本文旨在通過該案探究國民待遇原則的適用問題，因此僅對專家組和上訴機構報告中與GATT第3條和GATT第20條（g）的適用有關的分析與裁定進行介紹與評析。

本案主要涉及的是美國國會于1963年制定的《清潔空氣法》（The Clean Air Act，簡稱CAA)。該法的目的是為了防止和控制美國的空氣污染。根據1990年通過的一項有關該法的修正案，美國環境保護署為了減少美國空氣污染，頒布了有關汽油成分與排放物的新規則(簡 稱《汽油規則》)。自1995年1月1日起，《汽油規則》只允許在美國污染嚴重的地區銷售法定清潔汽油(formulated gasoline，即精煉汽油)，在其余地區，只能銷售不比在基準年1990年所售汽油清潔度低的汽油(conventional gasoiine，即常規汽油)。《汽油規則》適用于全美所有汽油煉油商、混合加工商和進口商。

根據《汽油規則》，任何在1990年營業6個月以上的美國煉油商，必須確立代表其1990年所產汽油的質量的單獨基準(individual baseline)。美國環境保護署確立了代表1990年美國汽油平均質量的法定基準(statutory baseline)。法定基準適用于任何新開設的和在1990年營業不足6個月的美國煉油商以及所有混合加工商和進口商，根據年平均數衡量這些基準的執行情況。對外國煉油商不適用企業單獨基準。

委內瑞拉和巴西認為，美國《汽油規則》違反了GATT第1條的最惠國待遇規定以及第3條第1款和第4款的國民待遇規定，也違反了《貿易技術壁壘協議》(TBT)第2條的規定；委內瑞拉還根據GATT1994第23條第1款b項指控美國《汽油規則》已經對其利益造成損害和喪失。美國反對該項指控，并以GATTl994第20條第b、d、g款所規定的各種例外為根據辯稱《汽油規則》完全合法，也辯稱其《汽油規則》不屬于TBT第2條的范圍。

【GATT第3條的適用】

本案關于GATT第3條的適用問題主要集中在該條第4款上。該款的內容是：“任何締約方領土的產品進口至任何其他締約方領土時，在有關影響其國內銷售、標價出售、購買、運輸、分銷或使用的所有法律、法規和規定方面，所享受的待遇不得低于同類國產品所享受的待遇。”

要確認《汽油規則》是否違反第3條第4款的規定，首先要認定進口汽油與國產汽油是否為同類產品。專家組認為，進口汽油與國產汽油化學成分相同，具有完全相同的物理性質、最終用戶、關稅分類，完全符合第3條第4款意義上的“同類產品”(1ike products)的要求，因而進口汽油與國產汽油是同類產品。

在認定“不低于……的待遇”(treatment no less favourable)問題上，專家組的分析基于三個要點：一、進口產品是否喪失平等的競爭機會。專家組認為，美國國產汽油通過基準建立方法(baseline establishment method)，獲得了比進口汽油有利的銷售條件，進口汽油在美國市場上沒有獲得與美國國產汽油相同的待遇。因為當其質量低于法定基準的要求時，進口汽油與國產汽油盡管化學成分相同，但是適用標準卻不同，即進口汽油適用法定基準，而國產汽油卻有可能適用單獨基準。這樣的待遇可以導致進口商低價收購這些石油，從而使進口產品喪失與同類國產品平等的競爭機會。專家組因此認定美國對進口汽油的待遇低于對國產汽油的待遇。

二、企業特征的差別不能作為對其產品實施差別待遇的理由。 美國提出\"進口汽油獲得了與處于相同情況的美國廠商所產汽油的待遇\"。專家組認為，GATTl994第3條第4款關注的只是相同產品的同等待遇，而不允許根據生產商的特征和生產商所擁有資料的性質給予不利的待遇。因企業規模或性質而對其實施較低待遇的做法會使進口貨物由于不重要的因素受到非常主觀的、不確定的待遇，造成國產品與進口產品之間競爭地位的不穩定和不平等。

三、給予進口產品的較優惠待遇和較低待遇不能相抵消。 美國宣稱，對進口汽油既有較優惠的也有較低的，二者抵消，國產汽油與進口汽油在總體上獲得了平等待遇。專家組認為，根據GATT1947爭端解決機制所形成的慣例，GATT1994第3條第4款的\"不低于優惠待遇\"條件，必須被理解為可適用于每種進口產品的具體情況(each individual case of im-ported products)。專家組不認為，某些情況下的特定進口產品所獲得的不利待遇，可以通過其他進口產品所獲得的優惠待遇而獲得平衡或補償。

由于美國在上訴中并未就專家組對GATT第3條的裁定提出異議，上訴機構的報告中對此也沒有涉及。

【GATT第20條g款的適用】

專家組的分析與裁定

GATT第20條規定：“在遵守關于此類措施的實施不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制的要求前提下，本協定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施以下措施：（g）與保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施。

清潔空氣是否屬于GATT1994第20條g款所指的“可用竭的自然資源”？專家組認為，清潔空氣是一種“資源”，是“自然的”，而且是可以“用竭的”。專家組還說，某種資源是可再生的事實并不意味著它是不可“用竭的”。因此，專家組認為，一項降低清潔空氣消耗的政策屬于第20條g款意義上的保護自然資源的政策，從而控制空氣污染的措施屬于保護可用竭的自然資源的的措施。

專家組接下來分析基準設定規則是否與保護清潔空氣有關。專家組采用了GATT時期加拿大鯡魚和鮭魚案專家組對于“與有關”的解釋，即“與保護可用盡的自然資源有關的措施”是指其“首要目的在于”保護可用竭的自然資源。根據這一標準，專家組分析基準設定規則是否可被認為其“首要目的在于”保護清潔空氣。專家組發現對進口汽油實施低于對國產汽油的待遇與提高美國的空氣質量的目標之間并沒有“直接聯系”。據此，專家組得出結論：基準設定規則的主要目的不在于保護可用竭的自然資源，從而不屬于GATT1994第20條g款所指的“與保護可用盡的自然資源有關的措施”。

由于已認定涉案措施不屬于GATT1994第20條g款所指的“與保護可用盡的自然資源有關的措施”，專家組沒有對與第20條g款有關的其他因素進行審查。（美國對于專家組的此項結論提出了上訴）

上訴機構的分析與裁定

對于專家組對GATTl994第20條g款所作的法律解釋，美國在上訴中認為存在下列法律錯誤：第一，美國環保署根據《清潔空氣法》頒布的《汽油規則》所規定的基準設定規則，不能以GATTl994第20條g款來證明其合法性；第二，基準建立規則不是GATTl994第20條g款所指\"有關保護可用竭天然資源\"的\"措施\"；第三，在解釋與適用GATTl994第20條內容中，沒有發現基準建立規則滿足了第20條g款的其他條件和第20條的引言。委內瑞拉和巴西認為，上訴機構應駁回美國的上訴，維持專家組的調查結果和關于GATT1994第20條g款的結論。它們特別支持專家組關于所爭執的不是有關保護可用竭的自然資源的一項措施的結論。

上訴機構認為，專家組推理的錯誤之一在于：它分析的是美國對進口汽油的“較低待遇”，而不是措施本身，是否與保護清潔空氣有關。上訴機構認為，正確的做法是分析措施本身，而不是“較低的待遇”，是否滿足這項要求。

上訴機構強調，GATTl994第20條g款必須根據《維也納條約法公約》進行解釋。該公約第31條規定，條約文字應被解釋為具有該文字的通常含義，并且應參考上下文以及條約的目的和宗旨。根據這項條約解釋原則，上訴機構指出第20條在列舉成員方可采取措施的各項理由時使用了不同的措辭，如b款和d款使用的是“必須”一詞，g款使用的是“有關”一詞。可見，“有關”與“必須”所要求的程度是不同的。根據專家組程序中確定的有關證據，上訴機構認為美國的基準設定規則屬于“與保護可用竭的自然資源有關的措施”，從而推翻了專家組的相關結論。

在認定基準設定規則屬于第20條g款第1句話所指的“與保護可用竭的自然資源有關的措施”之后，還要分析該措施是否滿足第2句話“此類措施與限制國內生產或消費同時生效”。上訴機構再次適用《維也納條約法公約》第31條規定的條約解釋原則，認為是否與國內措施“同時生效”不是要求進行“效果判斷”，不是要求措施“產生實際效果”。本案中，基準設定規則對國產汽油和進口汽油同時適用，因此該措施滿足第2句話的要求。

專家組隨后分析了爭議措施的實施是否符合第20條前言的要求。該前言要求此類措施不在情形相同的國家之間“構成任意或不合理歧視”或“構成對國際貿易的變相限制”。專家組認為，美國在為實施《清潔空氣法》而制定汽油規則時，可以制定一種不在進口汽油和國產汽油之間造成差別的法定規則，從而完全避免任何歧視。另外，美國也可以使單獨基準同時適用于國產汽油和進口汽油。

美國辨稱，之所以對進口汽油實施更加嚴格的法定基準要求是由于美國環境保護署在檢查和執法方面面臨的困難。上訴機構認為，這些困難是可以克服的，因為美國在對與進口貨物數據的檢查、核實、評估和執法等方面已有現成的技術，并且美國肯定已經意識到：為了使這些技術和程序產生效果，與相關的外國煉油商和外國政府的合作安排是必須的也是適當的。然而，美國并沒有與委內瑞拉和巴西進行溝通，以尋求合作。美國又提出環境保護署對國內生產商實施企業單獨基準是基于費用方面的考慮，是為了不給此類國內生產商增加太多的開支。上訴機構認為將費用因素考慮在內是合理的，但它卻沒有考慮實施法定基準的國外生產商的費用問題，這就不合理了。因此，上訴機構認為基準設定規則對進口汽油構成了“任意的、不合理的歧視”，“構成對國際貿易的變相限制”，不符合GATT第20條前言部分的要求。

綜上所述，上訴機構認為，美國采取的措施雖然符合GATT第20條g款的要求，但不符合其前言部分的要求，因此美國不能據此主張對國民待遇原則的豁免。

【評析】

如何理解和把握GATT第3條所確立的國民待遇原則與第20條所規定的一般例外之間的關系，應該說，WTO協定本身并沒有給出明確的答案。而委內瑞拉與巴西訴美國汽油標準案中專家組對GATT第3條第4款的解釋以及上訴機構對GATT第20條g款的解釋為WTO成員正確理解和運用國民待遇原則及其一般例外提供了可資參考的重要依據。

關于GATT第3條第4款的適用，本案專家組對于如何認定對進口產品是否存在“較低的待遇”問題確立了三項原則：一、進口產品是否喪失平等的競爭機會。二、企業特征的差別不能作為對其產品實施差別待遇的理由。三、給予進口產品的較優惠待遇和較低待遇不能相抵消。可見，專家組對于第3條第4款所體現的國民待遇原則采取了非常嚴格的解釋。由此，我們可以作這樣的理解，即，1、一項適格的符合國民待遇原則的措施必須為進口產品在國內市場提供與同類國產品平等的競爭機會；2、不能把企業特征等產品本身之外的因素當作實施差別待遇的借口；3、只要對部分進口產品實施了“較低的待遇”，就違反了第3條第4款，不能以對另外部分的進口產品提供了較高的待遇進行抗辯。

在分析美國的基準設定規則是否屬于第20條之g款所稱的“與保護可用竭的自然資源有關”時，上訴機構抓住了問題的要害，即要看美國的措施本身是否“有關”，而不是看實施“較低的待遇”是否“有關”，因為本條前言中只是提到了“措施”一詞，而“較低的待遇”已經屬于一種法律判斷了。

對于第20條前言的解釋，上訴機構遵循了先前許多案件中所采用的做法，即WTO協定中的任何條款都必須被賦予效力。因此，不允許那些致使某項規定無效的解釋方法。上訴機構分析:GATT第3條第4款和第20條前言部分都又出來“歧視”問題的規定，如果將第20條前言部分規定的“歧視”解釋為與第3條第4款所稱的“歧視”具有相同的標準，那么所有違反第3條第4款的措施都將違反第20條前言部分，而這將導致第20條“一般例外”的無效。因此，上訴機構認為，第20條前言部分規定的“歧視”應該比第3條第4款所規定的“歧視”具有更嚴格的標準。

綜上，美國汽油標準案專家組和上訴機構對GATT第3條第4款和第20條g款及其前言部分的分析與闡述使我們對WTO國民待遇原則及其一般例外條款的認識更為深刻和全面。對于中國今后參與與國民待遇相關的爭端解決案件，本案無疑也具有很強的借鑒意義。