“廉政公積金”制度批判

從法理上分析，廉政公積金制度的設立與我們現(xiàn)有的法律規(guī)定是不相吻合的，事實上也很難達到遏制腐敗的效果，相反的這種制度的設立只會破壞國家法制所確定的原則，增加國家反腐敗的成本，并造成新的社會矛盾。

劉憲權，男，1955年生，上海人，華東政法學院法律學院院長，教授，博士生導師，荷蘭艾柔斯大學法學博士，兼任中國刑法學研究會副會長。

閔輝，男，華東政法學院刑法學博士生。

違背了公民平等原則

公民平等是現(xiàn)代社會理應遵循的基本原則和基本理念。根據(jù)這一基本原則的要求，無論是公務員還是社會上其他人員在社會生活中均應該處于平等地位。特別在法律適用和執(zhí)行等問題上更應該強調(diào)平等，一旦發(fā)生違法行為都必須予以追究，公務員沒有超越法律的特權。

而廉政公積金制度是為了預防公務員腐敗保持其廉潔行為而專門設計的制度，即公務員只要在任職期間遵紀守法無腐敗行為，即可拿到一筆豐厚的廉政公積金。這就人為地將社會上的人員進行區(qū)別對待。事實上，預防違法犯罪是管治社會的一項重要任務，對每一個人均有這一要求。但是，我們?yōu)轭A防公務員腐敗而設置了廉政公積金，卻不可能為預防一般公民違法犯罪，而專門設立類似不“盜竊”、不“詐騙”或不“殺人”公積金制度。由此可見，設置廉政公積金制度顯然是與公民平等原則相悖的，實行這一制度必然加劇社會階層利益分化，客觀造成同為守法公民，最終的待遇卻差距明顯。

違背了刑法有關規(guī)定

正如前述，廉政公積金的來源途徑有兩種模式，其中之一為政府有關部門從公務員平時福利基金中拿出一部分或從公務員每月工資中扣除一定比例，同時政府也組織了一部分資金建立廉政公積金賬戶。這就意味著廉政公積金中有一部分資金是由公務員用自己的收入繳納的，也即廉政公積金中有一部分屬于公務員的個人財產(chǎn)。應該說，這種模式在一定程度上緩解了為設立廉政公積金制度政府所背負的巨大財政壓力，所以較多地為各部門所采用。但是，我們也應該看到，根據(jù)廉政公積金制度的相關內(nèi)容，一旦公務員發(fā)生腐敗行為則公積金就被扣除，而在被扣除的公積金中實際上存在有公務員的個人財產(chǎn)。這在某種程度上等于就是沒收了公務員的個人財產(chǎn)。這里至少存在兩個問題：首先，沒收財產(chǎn)是我國刑法中規(guī)定的附加刑，作為一種刑罰，其判決和適用的機關只能是人民法院，其他任何部門和個人均無權沒收他人的財產(chǎn)。在這一制度下，公務員若一旦發(fā)生腐敗行為，廉政公積金即被扣除，同時，廉政公積金中有一部分為公務員所繳納的個人財產(chǎn)也隨之被扣除，這無疑是沒收了公務員的財產(chǎn)，而實際執(zhí)行沒收財產(chǎn)的機關卻并非是人民法院。可見這一制度明顯違背了刑罰只能由人民法院適用的規(guī)定。其次，我國刑法明確規(guī)定個人貪污（受賄）數(shù)額在十萬元以上的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)，情節(jié)嚴重的，處死刑，并處沒收財產(chǎn)。個人貪污（受賄）在五萬元以上不滿十萬元的，處五年以上有期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)，情節(jié)特別嚴重的處無期徒刑，并處沒收財產(chǎn)。除此，其他犯貪污賄賂罪的情形無加處沒收財產(chǎn)附加刑的有關規(guī)定，即使個人貪污（受賄）數(shù)額在十萬元以上的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，以及個人貪污（受賄）在五萬元以上不滿十萬元的，處五年以上有期徒刑，也只是可以并處沒收財產(chǎn)，不是應當沒收財產(chǎn)，也就是說在這種情形下沒收財產(chǎn)是一種或然性而不是必然性。而刑法規(guī)定只有在個人貪污（受賄）數(shù)額在十萬元以上，情節(jié)特別嚴重的處死刑時并沒收財產(chǎn)或者是個人貪污（受賄）數(shù)額在五萬元以上不滿十萬元的，情節(jié)特別嚴重的，處無期徒刑時并處沒收財產(chǎn)。但是，在廉政公積金制度下，一旦公務員只要有腐敗行為，不論是否構成貪污受賄罪，也不論貪污受賄數(shù)額和情節(jié)，就當然被沒收財產(chǎn)。這顯然違背了刑法有關貪污罪和受賄罪的規(guī)定，從而必然會損害相關人員的合法權益。由此可見，廉政公積金違背了刑法有關的規(guī)定。

不符合公務員的職責要求

《國家公務員管理條例》規(guī)定“國家公務員必須公正廉潔、克己奉公”，也就是說公務員做好本職工作、勤政廉潔、遵紀守法，這是起碼的職責要求，是其本身的法定責任。如果連這些都做不到，則不具備擔任公務員的條件。但是，根據(jù)廉政公積金制度的有關內(nèi)容，國家公務員只要不發(fā)生腐敗行為，就是優(yōu)秀公務員，將給予其廉政公積金。這種制度所倡導的實際上是“無過即有功”這么一種落后的理念。這種理念大大降低了國家對公務員職責要求，從而完全可能引導公務員走甘于平庸，碌碌無為之路。因為只要在擔任公務員期間沒有腐敗行為（其實這是任何公務員必須做到的基本點），公務員根本用不著努力工作積極向上就可以獲得較大數(shù)額的廉政公積金獎勵，并可以“在后半生生活無憂”。這顯然與我們要建立高效廉潔政府和高素質(zhì)公務員隊伍的目標背道而馳。筆者認為，廉政公積金制度所倡導的“無過即有功”的理念實際上是后移了預防職務犯罪的防線。從犯罪學的角度講，預防腐敗行為關鍵在于盡可能將防線前推，而不是后移。廉政公積金制度的重點落在對不腐敗者的獎勵上，明顯地后移了預防職務犯罪的防線，當然不利于遏制或減少貪污賄賂犯罪的發(fā)生。

加大了國家反腐敗成本

廉政公積金制度設計實際上是“經(jīng)濟學反腐敗”的新思路，也即既然公務員淪為腐敗分子是為了經(jīng)濟利益，那么，就從經(jīng)濟角度來算一筆賬，只要你在從政時保持廉潔，在職時可以獲得較高的福利待遇，退休后也能提取高額的廉政公積金安度晚年；而貪圖蠅頭小利的代價則可能是后半生的身敗名裂，一文不名。這從某種程度上講，無疑是設立廉政公積金制度的初衷所在。

然而，國家公務員腐敗行為均為過去時，要了解公務員可能存在的腐敗行為必須要通過有關機構收集證據(jù)來證明，而證據(jù)所展示的法律事實很難與公務員的腐敗事實保持完全一致，只能做到盡可能接近。調(diào)查工作越仔細，取證成本越高，兩者相近程度越高。“以事實為依據(jù)”從法律角度上講其實是以證據(jù)為依據(jù)。由于廉政公積金制度的設立，為防止腐敗分子因腐敗并未被查處而領取廉政公積金，這必須要投入大量精力、物力甚至要捕風捉影查處腐敗行為。這種反腐敗不能分重點分階段進行，必須要全面開花，這就會大大增加國家反腐敗的成本。

同時，應該看到，通過設立廉政公積金制度促使有關機關加大查處腐敗案件的力度只能算是一種良好的愿望，但是，“法網(wǎng)恢恢、疏而不漏”是一種法治浪漫主義。事實上由于種種原因，不是所有的腐敗案件都會案發(fā)，也不是所有的腐敗行為都會被查處，要求有關機構一個不漏地查處有腐敗行為的公務員是不現(xiàn)實的。這種情況就有可能造成一部分公務員處在“灰色”地帶，他們既可以在取得“灰色收入”的同時，因得不到查處而又可以獲得廉政公積金，可謂“一舉兩得”。這種情況顯然也是與設立廉政公積金制度的初衷相悖的，當然也不是主張設立廉政公積金制度者所愿意看到的。

綜上所述，筆者認為，從法理上分析，廉政公積金制度的設立與我們現(xiàn)有的法律規(guī)定是不相吻合的，事實上也很難達到遏制腐敗的效果，相反的這種制度的設立只會破壞國家法制所確定的原則，增加國家反腐敗的成本，并造成新的社會矛盾。