我國出口退稅改革的理論與現實思考

黃志良　楊　星

一、我國出口退稅的現狀

出口退稅是一國政府為了增強出口商品的國際市場競爭力，將出口商品中所含的間接稅部分或者全部退還給出口商，使得出口商品以含部分稅或者不含稅的價格進入國際市場所實施的一項政策。我國自1985年實施出口退稅政策以來，出口退稅政策多次發生重大變化，1988年明確“征多少退多少，不征不退和徹底退稅”的原則，1994年稅制改革，頒布的《出口貨物退（免）稅管理辦法》重申了對出口商品實行整體稅負為零的零稅率政策，1995年將出口退稅率調整為10%、14％，1996年下調為3％、6％、9％，1998—1999年間，為鼓勵出口，分別提高到5％、13％、15％、17％等四個檔次。2003年10月再次調整出口退稅政策。首先，調整出口退稅率，調整后的出口退稅率為5％、8％、13％、15％、17％等五個檔次，自2004年1月1日起開始實行，平均出口退稅率由原來的大約15％下調到目前的12%左右；其次，從2004年起，以2003年出口退稅實際退稅指標為基數，對超過基數部分的應退稅額，由中央與地方按75∶25的比例分別負擔；再次，從2003年起，中央進口環節增值稅和消費稅收入增量首先用于出口退稅，部分實行以進養退；最后，截至2003年年底的累計欠退稅由中央財政全額負擔，對欠企業的出口退稅款，中央財政從2004年起開始采取全額貼息等予以解決。

二、我國出口退稅的理論分析

1、出口退稅的稅收中性論。出口退稅的稅收中性論是稅收中性論在國際貿易領域的體現，稅收中性論認為稅收是對市場機制的干預，導致經濟主體行為和市場活動的扭曲，影響市場資源自發配置，造成效率損失，主張減少甚至取消稅收，充分發揮市場機制的功能，也叫做最優稅收理論。由于各國政府根據國民待遇原則和稅收管轄權原則普遍對進口商品征收間接稅，出口退稅目的是使出口商品不含間接稅進入國際市場，避免在出口國和進口國重復征稅，消除對出口商品的稅收歧視，公平稅負。出口退稅不違反WTO的原則，世界各國普遍實行，是國際慣例，WTO原則只是禁止出口退稅率高于應征稅率的變相出口補貼。因此，一國商品出口時為了避免重復征稅，出口商品應該退稅，征多少退多少，使得出口商品以零稅率出口，徹底的出口退稅不僅不會造成自由貿易的扭曲，而且符合國民待遇原則和國際慣例。

2．出口退稅的稅收非中性論。與中性論相反，非中性論認為市場機制并不是完美的，存在著市場失靈，在促進效率的同時還會損害公平，而且通過稅收中性化來提高效率的條件是完全競爭、市場齊備的市場信息及稅收無成本，在現實中難于存在。這樣就需要政府對市場運行進行干預，運用稅收調控來矯正市場失靈，彌補市場不足，實現公平，稅收政策是政府調控經濟發展的宏觀政策工具之一。根據該理論，出口退稅是政府對出口商品提供稅收減免優惠，促進本國商品出口的措施，實質是一種間接的出口補貼，是非中性的。因此，政府可以根據經濟發展和國家利益，靈活運用出口退稅政策，在WTO原則允許的范圍內，可以少征多退，也可以多征少退。

3．出口退稅的稅收中性和非中性論。該理論是中性論與非中性論的折衷，認為市場是配置資源的有效手段，盡可能讓市場機制發揮作用，提高效率和降低資源配置成本；同時，由于國際市場存在不完全競爭和出口負外部性等因素，稅收中性只是一種理想，并不可行，現實中世界各國政府都利用稅收調控來發展經濟和維護國家利益，政府干預不可避免。這樣，現實中的稅收只能實行“次優原則”，兼顧效率與公平，是中性與非中性的結合。根據該理論，為了避免重復征稅帶來的效率損失和稅負不公平，加強出口商品的競爭力，征收的間接稅應該征多少退多少，全額退稅，出口退稅應該追求理想的中性狀態；同時，在國際慣例原則下，適度利用非中性的稅收杠桿，促進商品出口。與此相適應，我國出口退稅政策設置下限是理想的中性狀態，上限是國際慣例允許的少征多退。

對于出口退稅，盲目迷信市場機制和過分強調國家干預都不是明智的選擇，這在西方理論界已經得到多數人的認同。比較而言，伴隨著全球經濟一體化的發展，國家的部分經濟管理職能受到威脅已經消失，為了維護本國利益，強調政府干預的聲音略占上風，成為主流導向。我國是發展中國家，處于向市場經濟的轉型階段，并不具備西方的理想稅收中性理論所需要的條件，縱觀此次出口退稅政策的改革，更多是強調通過國家干預來最大化國家利益，體現了出口退稅非中性的一面，與國際趨勢相一致。

三、我國出口退稅的現實思考

1．退稅資金嚴重不足。退稅資金的不足是由于以下的原因引起：

(1）出口貿易大幅增長。1997年亞洲金融危機后，我國出口出現大幅下降，為了促進出口，我國1998年至1999年間調高了出口退稅率。1999年以來我國出口開始大幅增長，出口退稅也出現大幅增長，1999年出口退稅額為837億元，2002年達到2119億元，年均增長363％，然而，同期中央財政收入年均只增長21．1％，到2002年底，累計拖欠出口退稅達到2447億元，嚴重影響了企業的正常運作。

（2）我國現行的出口退稅方式。由于我國出口退稅實行先征后返，出口退稅由中央財政承擔，而且出口退稅采用預算指標，1997—2002年預算指標的年均增長178％左右，出口退稅的增長遠遠大于預算指標的增長。這樣導致國家出口退稅的承諾處于兩難困境：一方面，如果保證了出口退稅的資金，那么出現公共產品的供給不足；另一方面，如果保證公共產品的供給，出口退稅的資金又會缺乏。在先征后返的退稅方式下，為了保證公共產品的供給，退稅拖欠無法避免。

（3）我國現行的稅制結構。與西方發達國家以所得稅為主體不同，我國是以流轉稅為主體，流轉稅中增值稅占很大比重，2002年我國增值稅占中央財政收入的44．6％，出口退稅部分又是流轉稅中的增值稅和消費稅，這樣，出口增長得越快，出口退稅就越多，財政就越困難，可以預見的是我國加入WTO的頭幾年里，出口會有大幅的增長，在現行的出口退稅政策下，出口退稅拖欠會越來越嚴重。

（4）積極的財政政策。亞洲金融危機以來，為了反對通貨緊縮，我國實行積極的財政政策，中央財政連年赤字，而且還有大量內外債務余額，財政狀況相當困難，財政風險不容忽視。雖然近年來我國中央財政收入占GDP的比重有所增加，但是與其他國家相比還是屬于較低水平，這與國家承擔越來越多的經濟管理職能不相適應。隨著經濟全球化進程的深入，世界各國都通過加強政府經濟管理職能來取得在經濟全球化中的有利競爭地位，中央財政收入比重偏低，不利于我國加入WTO后取得優勢地位。

（5）出口退稅負擔機制不合理。我國增值稅采用分稅制，中央和地方按75∶25的比例共享，但是出口退稅全部由中央財政承擔，地方財政在分享增值稅的同時卻不分擔出口退稅，這樣在先征后返的情況下，不合理的負擔機制也是導致出口退稅拖欠的又一原因。

2背隹詮└增長快，貿易摩擦增多。1990年以來，我國的對外貿易摩擦不斷增多，特別是近幾年來，隨著經濟發展和市場開放，我國出口供給能力大量增長，但是受到國際市場容量的限制，我國出口商通常采取壓價戰略來銷售產品，惡性價格競爭使得我國具有絕對優勢的產品價格進一步降低，結果是出口退稅流失，出口企業利潤流失；更為嚴重的是，低價格成為外國反傾銷的口實，導致被征收反傾銷稅。結果出口退稅不僅沒有促進我國在國際市場上具有絕對優勢的產品轉化為企業利潤或國家利益，反而助長了惡性競爭，過低的價格雖然增加了出口量，但是惡化了貿易條件，出口退稅為別國作了貢獻。

3．出口產品結構需要調整。我國長期以來實行出口導向型貿易戰略，在普遍的出口退稅政策下，出口不斷增長，外資大量搶占國內一些非高新技術的傳統領域，我國勞動密集型產業成為我國出口的支柱產業，出口產品主要是技術含量低的傳統產品和加工程度低的初級產品，深加工產品和高新技術產品不多。受到市場容量和產品結構趨同性的制約，在國際市場上，勞動密集型產品的競爭往往是在國內廠商產品之間展開激烈競爭。出口產品層次結構的單一和低級化已經不適應國家調整產業結構政策的要求，因此，為了國家的經濟安全和利益，現在就要未雨綢繆，通過出口退稅來體現我國的產業優勢，改變出口產品層次結構。

4．無法體現出口貿易的可持續發展要求。當前，可持續發展已經成為全國乃至全世界的共識，出口貿易也應該關注可持續發展。出口資源型產品特別是不可再生性資源產品不僅導致資源的枯竭，而且常常破壞自然生態環境，影響可持續發展。如果在經濟發展的初期不得不依靠資源推動來發展出口貿易，那么在經濟發展進入一定階段以后，特別是當前良好的出口貿易形勢下，我國出口貿易應該實行可持續發展戰略，通過出口退稅調整來扶植高新技術出口產業、國家急需發展的出口產業和深加工、高附加值出口產業，增加出口產品的技術含量，體現國家產業政策和保持出口的長期競爭力，實現出口貿易可持續發展。

這次出口退稅改革進行了精心設計，具有相當的可操作性，但是改革并沒有解決出口退稅的根本問題。加入WTO后，我國已經取代美國成為吸引外商直接投資最多的國家，預計在未來的幾年，我國出口貿易將會有快速的發展，在以流轉稅為主體的稅制結構沒有改變之前，出口退稅問題不可能徹底解決。作為發展中國家，我國稅制結構從流轉稅為主體轉向流轉稅和所得稅雙主體模式將為徹底解決出口退稅問題留有更多回旋余地，而且從經濟發展的階段看，雙主體稅制也是可行的。在向雙主體稅制過渡時期內，可以考慮從以下方面來解決出口退稅帶來的問題：改變出口貿易體制的粗放式管理，由數量型向數量和質量并重型轉變；為解決因為出口退稅帶來地方財政困難，可以考慮地方開征新的稅種，如遺產稅等；把出口與進口相聯系，在考慮進出口基本平衡的情況下，從進口征稅中轉撥部分給出口大省市作為出口退稅款的部分補償，不失為鼓勵出口的一種選擇。