內蒙古基本建設財務管理存在的問題及對策研究

武　劍　薛惠萍

國家實施積極財政政策和西部大開發戰略以來，中央安排我區大量國債建設資金，用于我區基礎設施建設及各項社會事業的發展。據統計，從1998年至2002年底，中央共安排我區國債資金215億元，其中，國債補助資金170億元，國債轉貸資金40億元。大量的國債資金投入解決了我區多年以來想解決而無力解決的問題，極大地促進了自治區各項事業的快速發展。大量投資的增加，對自治區基本建設財務管理工作提出了新的更高的要求，也暴露出了自治區基本建設財務管理中長期存在的一些問題和薄弱環節，迫切需要加以完善和解決。本文試從分析自治區基本建設財務管理中存在的問題著手，提出加強和完善自治區基本建設財務管理的若干政策建議。

一、自治區基本建設財務管理中存在的主要問題

（一）項目管理與資金管理相脫節。現行投資體制下計劃部門管項目立項及投資計劃安排，財政部門不參與項目的可行性研究及投資安排，只負責拿錢，基本上沒有部門對項目資金的使用效益追蹤問效，由此形成了很多問題，例如，一些項目配套資金來源難以落實；一些建設單位巧立名目，挪用、騙取財政建設資金。

（二）項目前期工作準備不充分，項目超概算現象比較嚴重。建設項目前期工作是從建設項目醞釀決定到開工建設以前進行的各項工作，它是基本建設程序中一個非常重要的階段。這一階段對建設項目工程造價的控制，在總體上起著決定性的作用。而現實工作中到處存在著爭項目投資而不重視前期工作的情形，有的項目投資計劃下達了，而項目的可行性研究論證及立項等工作還沒有做；有的項目設計概算粗放，根本沒有設計圖紙，只是靠經驗估算；有的項目以計劃代替立項；有的項目更以能安排多少投資來作為工程概算。上述種種，不僅嚴重違反基本建設程序，而且直接導致了工程概算一超再超，基本建設資金效益低下。

（三）自治區地方預算內基建投資項目眾多，資金投向比較分散，基本建設在一定程度上難以體現集中財力辦大事的根本要求，自治區每年切塊38億元的地方財政預算內基本建設投資安排成了撒胡椒面。

再一個問題就是，項目投資不一次下達，分多次下達投資計劃，一個三四百萬元的項目往往分幾年安排投資計劃。

（四）現行基本建設財務管理范圍具有一定局限性。自治區基本建設財務管理的范圍局限于中央及自治區預算內安排的基本建設資金，對于預算外資金、自籌資金及其他籌資方式形成的項目財務監管則缺乏方法和手段，影響了財政宏觀調控和監管能力。

（五）基本建設投資計劃下達不及時，基本建設資金到位率差。本身從中央到地方，層層下達投資計劃，層層下達支出預算，中間環節已經非常多，加之支出投資計劃與支出預算的下達往往不同步，相當一部分投資計劃有的在年底才能下達，我區又地處高緯地區，一年當中施工季節較短，十一月以后多數工程已經無法施工，故而許多資金只能結轉下年，客觀上形成了資金到位率較低，造成大量資金結轉。

（六）工程竣工后決算不及時。一些項目單位只重視爭取項目和資金，往往忽視項目的竣工財務決算，相當一部分項目已竣工，但不辦理竣工決算，甚至部分工程長達五六年不能結算，哪些項目節余，哪些項目超支，超支多少，沒有結論；另外，由于時間長，工程管理和財務管理人員變動大，加之移交手續不嚴謹，工程資料與財務手續保管不好，續任的人員不了解以往的情況，加大了善后核算的難度，無法保證國有資產的完整。

（七）對工程概預決算的審查，重審查工程決算，輕工程概預算審查。對工程概、預算的審查往往比較滯后，原因是多方面的，如一些工程項目往往已經開工計劃部門才安排立項投資，或者項目雖則立項但無設計概算，使對概算的審查實質上流于形式。

（八）基建投資項目后評估工作嚴重滯后。雖然這幾年我們一直在提倡搞這項工作，但從實際工作上看，無論是在建立評判標準、評判指標體系上，還是在科學規范制度建設上，工作的差距很大，迫切需要加強。

（九）基本建設投入的國家資本金無出資人代表，國有資產保值增值工作無人負責。

（十）基本建設財務管理專業人員短缺，會計人員素質低下。

（十一）基本建設財務管理制度建設滯后。近幾年來，出臺了一系列改革措施，如部門預算改革和國庫集中收付改革，對基本建設支出預算管理、基建資金管理方式和內容都提出了新的要求，現有對基建預算管理和建設資金管理的一些規定已不適應，急需補充完善。

（十二）基本建設項目仍然存在建設項目專款被挪用現象。近兩年來，國家及自治區有關部門多次對自治區重點建設工程和項目進行檢查，檢查審計結果表明，在各項工程建設中，仍然存在著無視投資計劃，擅自調整工程投資、專款不專用、挪用資金現象，嚴重違反國家財經紀律。

二、對策研究

（一）改革目前我區基本建設投資管理體制。

1、打破現行基本建設資金切塊管理的傳統計劃模式。借鑒先進國家的經驗和做法，比較科學而又符合市場經濟體制要求的辦法應該是，計劃部門重點做好經濟發展的總體規劃、項目的前期論證和立項審批工作，財政部門根據當年可用財力確定當年總體基本建設規模，并在計劃部門審定立項的項目內，按照輕重緩急，安排項目資金。這樣就能有效的解決現在基本建設項目管理與資金管理相脫節的問題。

2、制定基本建設投資安排的原則和保障重點。基本建設投資的安排要與自治區經濟和各項社會事業的發展聯系起來，主要投向基礎性設施建設和事關國計民生的公益性事業，基本建設資金的安排要體現集中財務辦大事的根本要求，不能撒胡椒面。

3、改革目前基本建設投資項目決策主要由行政領導決策審批的方式，引入專家評審機制。基本建設投資項目前期工作完成后，項目的評估決策要根據行業特點交由專家庫內各行業內專家進行評定和打分，行政決策必須根據專家的評定意見作出，這樣的項目決策才有科學依據，才能克服盲目性和主觀隨意性。

（二）完善基本建設財務管理體制，在基本建設支出預算、資金撥付和財務核算管理制度上進行創新。

1、在基本建設支出預算管理制度上進行創新。要積極推行基本建設投資項目細化預算的編制，每個項目的財政預算下達時都必須要編制基本建設投資項目細化預算，將基本建設支出按照經濟性質詳細劃分為項目前期費、征地費、建筑工程費、安裝工程費、設備購置費、其他各種費用等，為財政資金直接撥付和政府采購做好基礎。同時，要在基本建設項目細化預算中設立“國家資本金”細目，在下達基本建設投資項目預算時要按照關于國家資本金的管理要求，明確委托國家資本金的出資人代表，使其切實加強對項目國家資本金的管理，確保國有資產保值增值。

2、在資金撥付上積極創新。要積極推行財政性基本建設資金“直通車”撥付方式，即財政資金由財政基本建設專戶直接撥付供應商和勞務提供商（施工單位）。“直通車”的撥付方式可以有效減少撥款中間環節，防止財政基本建設資金被截留、擠占、挪用，提高財政資金的到位率和使用效益。

3、要補充完善現行基本建設財務管理制度。一是基本建設財務管理范圍要擴大，將國有建設單位預算外資金、自籌項目及其他投資來源方式的項目統一納入基本建設財務管理的范圍；二是修改目前《國有建設單位會計制度》，去除其中項目以工業性為主的特征要求，增加對農牧林水項目的會計處理科目，適應國家大力推行生態環境建設需要。三是補充完善現行基本建設財務管理規定，將工程概預決算審查作為加強基本建設財務管理的一項重要基礎工作來抓。凡財政性投資項目，應統一由財政投資評審中心或由財政部門委托有資質的社會中介機構進行投資評審。四是對基本建設資金撥款程序結合政府采購和國庫集中支付要求做出統一規定。

（三）強化財政監管基本建設財務職能，實施基本建設項目全程管理。

1、認真執行基本建設程序，嚴把基本建設項目概預算審查關。財政部門要積極參與項目前期工作，主動向計劃部門和建設單位主管部門了解項目的申報、立項批準情況，在建設項目立項批準后，要充分依靠和運用財政投資評審專業隊伍，積極開展基本建設投資項目的概預算審查，工程概預算未審查的項目，不得實施招投標。凡項目前期工作準備不充分，無可行性研究或設計概算資料不準確，以及不嚴格按照基本建設程序辦事的情形，要認真予以糾正，從源頭上杜絕邊設計、邊施工的“三邊”工程；要嚴格控制工程總概算，概算缺項漏項的項目要發回計劃部門補辦調概手續，從根本上杜絕基建項目普遍超概的問題；要認真審核和落實基本建設投資項目資金來源的真實性、合理性，防止出現“胡子”工程，“釣魚”工程；對擅自提高建設標準的建設工程要嚴格予以控制，杜絕所謂“形象”工程和“政績”工程。

2、嚴格基建資金撥付程序，把好資金撥付關。

在撥付資金時堅持按照基本建設程序、基本建設年度投資計劃、基本建設支出細化預算、基本建設工程進度辦理撥款，在資金撥付上要嚴格做到，項目前期論證工作不完善不撥款，違反基本建設程序不撥款，基本建設支出預算未下達不撥款，配套資金不落實不撥款，資金滯留賬上不撥款，發現財務管理上有問題不撥款，總之，不符合撥款條件的堅決不予撥付。

4、認真做好竣工決算審查，把好工程竣工決算關。

財政部門要借助財政投資評審中心和社會中介機構的專業力量，大力做好竣工財務決算的審查工作。竣工決算未經審查，不得進行竣工驗收，審查后的竣工決算經主管部門審查后，報財政部門審批。未經過審查的竣工決算不能作為工程造價和辦理資產移交的依據。

5、健全財務檢查制度，規范資金的使用管理

建立基本建設財務的定期檢查制度。自治區重點建設項目，一年至少要檢查兩次，重點檢查建設單位會計制度及財務制度的執行情況，對檢查中發現的問題要及時進行糾正，促使建設單位規范基本建設資金的使用管理，提高財政資金的使用效益。

6、大力推進基本建設投資項目后評估工作。

改變目前基本建設投資項目效益無人負責的局面，建立一整套科學分析指標體系，從宏觀和微觀兩個層次分析項目的經濟效益、社會效益、環境效益，對解決就業、改善生活環境和促進社會協調發展的作用，為投資決策和政策決策提供依據。這也是今后一個時期財政投資評審的一項重要工作。

（四）抓好隊伍建設，強化業務培訓，全面提高基本建設管理專業人員和財會人員素質。

一是加強系統內特別是基層單位基本建設管理業務干部的培訓學習，通過“以會代訓”、工作經驗交流、年度決算報表匯審等多種方式，結合實踐工作，務求使大家熟練掌握基本建設會計、基本建設財務管理各項制度以及工程概預決算的審查等專業知識。

二是采取“請進來”的辦法，從社會各界聘請一部分專家學者，充實到財政投資評審中心工作，培養一支專業精、力量強的財政投資評審隊伍。

三是搞好定期對建設單位的財會人員的業務知識培訓工作，務求使建設單位的財會人員掌握《國有建設單位會計制度》和基本建設財務管理的基本規定。