工商局與電視臺的角力

徐家平

風(fēng)起機(jī)頂盒

2002年初，江蘇連云港灌南縣有線電視臺決定對所轄區(qū)域的電視信號進(jìn)行干擾，然后推出解擾器（俗稱機(jī)頂盒），用戶安裝解擾器后才可以正常收看。電視臺對此舉的解釋是：解決屢禁不止的偷接信號及拖欠收視費(fèi)問題。3月14日，電視臺先在孟興莊鄉(xiāng)進(jìn)行試點(diǎn)，擬取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣。沒想到，此舉卻誘發(fā)了與工商局的種種糾葛。

原來，電視臺對信號進(jìn)行干擾后，用戶眼瞅著電視上要么只有一道道波紋，要么上躥下跳，鬼影似的，根本無法看，只好到電視臺申請安裝機(jī)頂盒。說來也奇，盒子一裝上，圖像立即恢復(fù)正常。大部分用戶對電視臺的做法倒也無話。然而，一部分用戶不樂意了，他們對電視臺的做法意見紛紛，原因主要是：過去，一戶用戶每月繳納13元收視費(fèi)，如果一戶人家有超過2臺以的電視機(jī)，則按每臺6元收取。但此次的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻一律按每戶一臺電視機(jī)收取。這樣一來，家中有兩臺或以上電視機(jī)的用戶實(shí)際的利益受到了侵犯——那多出的電視機(jī)成了空擺設(shè)。偏偏電視臺為減少工作量，還規(guī)定每家每戶要一次性繳清以后半年的收視費(fèi)，繳不了半年的，至少也得繳清3個(gè)月的，否則不予分發(fā)、安裝解擾器。

憤憤不平的消費(fèi)者集體到工商局告狀，要求政府“管管如此霸道的電視臺”。

灌南工商分局一查，情況屬實(shí)，于是，江蘇省連云港工商局于2002年9月18日作出處罰決定：按《反不正當(dāng)競爭法》第六條規(guī)定，對電視臺罰款16萬元人民幣。

灌南縣有線電視臺萬萬沒有想到工商局會(huì)如此“絕情”，他們認(rèn)為，為了保護(hù)自己的權(quán)益不受侵犯，有線電視臺采取的措施得力而有效。要知道，在此之前，灌南的有線電視多難管呀，許多人偷接信號不說，收取費(fèi)用更是難如登天，怎么說也不頂用。他們覺得，對電視信號進(jìn)行干擾，然后再加裝解擾器是解決電視臺權(quán)益受損的最有效途徑。至于每戶人家收取多少臺電視機(jī)收視費(fèi)，那是電視臺自己的事，工商局無權(quán)妄加干涉。

工商局則解釋：之所以處罰電視臺并非是每戶人家收取幾臺電視機(jī)收視費(fèi)的問題，而是針對電視臺預(yù)收費(fèi)用的。

電視臺哪賣工商局的賬，要求馬上舉行聽證會(huì)，工商局按時(shí)舉行了聽證會(huì)，聽證會(huì)后，工商局維持了處罰決定。電視臺不服，又要求進(jìn)行行政復(fù)議。

工商局瞠目結(jié)舌

按照《行政復(fù)議法》第12條規(guī)定：“對于海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。”按照這條規(guī)定，電視臺若是不服這項(xiàng)處罰決定，應(yīng)向連云港工商局的上級主管單位——江蘇省工商局申請復(fù)議。

但灌南縣有線電視臺不想千里迢迢跑到南京去費(fèi)這個(gè)事，他們就近向連云港市政府法制局提出了行政復(fù)議申請，認(rèn)為連云港工商局處罰決定不正確，應(yīng)予取消，并要求工商局賠償名譽(yù)損失和直接、間接損失總計(jì)10萬元。

得知此消息，連云港工商局負(fù)責(zé)人并沒當(dāng)回事兒，他們甚至覺得電視臺不懂規(guī)矩：我直屬江蘇省工商行政管理局領(lǐng)導(dǎo)，不是連云港市政府下屬部門，市政府不能管這個(gè)“閑事”，也不會(huì)管這種“閑事”，你向他申請個(gè)什么呀！

出乎意料的是，連云港市政府法制局不僅受理了電視臺的復(fù)議請求，而且于2003年5月20日作出復(fù)議決定：灌南縣有線電視臺為解決有線電視收視維護(hù)費(fèi)收繳困難問題，對有線電視網(wǎng)絡(luò)采用加解擾技術(shù)處理，免費(fèi)為有線電視用戶提供解擾器，收取有線電視維護(hù)費(fèi)，其標(biāo)準(zhǔn)符合省市廣播電視、物價(jià)、財(cái)政部門的相關(guān)收費(fèi)規(guī)定。其行為并不存在限定他人購買指定商品，排除其他經(jīng)營者公平競爭的情形。工商局認(rèn)為其在安裝解擾器過程中，限定用戶預(yù)繳收視維護(hù)費(fèi)的行為，違反《反不正當(dāng)競爭法》第六條主要事實(shí)不清，證據(jù)不足，依據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第十三條對申請人予以行政處罰適用依據(jù)錯(cuò)誤，因此，依法撤銷工商局的處罰決定，對于名譽(yù)損失賠償?shù)纫蟛挥柚С帧?/p>

這一下輪到工商局的人張大嘴巴了，他們不懂，市政府法制局怎么能接受這個(gè)請求，又怎么能作出這個(gè)決定？怎么能說他們“事實(shí)不清，證據(jù)不足”呢？按照《民事訴訟法》對證據(jù)的要求，只要有兩份證據(jù)就行了，而他們現(xiàn)在有十幾份，這些人都反映電視臺要求預(yù)先繳費(fèi)，怎么還不夠呢？至于《反不正當(dāng)競爭法》第六條規(guī)定“公用企業(yè)或其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭”條款的規(guī)定雖然有些抽象，但它作為一個(gè)法律規(guī)定，其嚴(yán)肅性理當(dāng)毋庸置疑。而且，國家工商總局于1993年12月24日所發(fā)文件《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第四條第六款中對限制競爭行為作了具體規(guī)定：“對不接受其不合理?xiàng)l件的用戶、消費(fèi)者拒絕、中斷或者削減供應(yīng)相應(yīng)商品或者濫收費(fèi)用。”而灌南縣有線電視臺正是使用了預(yù)收收視費(fèi)這種不合理?xiàng)l件限制了消費(fèi)者，若是消費(fèi)者不繳清半年或3個(gè)月的收視費(fèi)，就不讓收看，這顯然違反了該規(guī)定。

地方性文件和行政法規(guī)的沖突

面對工商局的疑惑，連云港市政府法制局有關(guān)人員解釋——是否違反《反不正當(dāng)競爭法》，你們理解的也對，我們理解的也對，我們是根據(jù)自己的理解作出決定的，請你們包涵；至于我們能否接受這個(gè)復(fù)議請求，這倒可以明確告訴你：我們接受這個(gè)請求是有依據(jù)的，江蘇省政府2001年161號文件《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉的若干意見的通知》第26條明確規(guī)定：“對工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、地稅等實(shí)行地方垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，申請行政復(fù)議的，根據(jù)申請人的選擇，由該行政機(jī)關(guān)的上一級主管部門或者該行政機(jī)關(guān)所在地的同級人民政府受理?！庇辛诉@條規(guī)定，他們?nèi)羰遣皇芾黼娨暸_的請求，那就是失職。

望著白紙黑字、極其明確的規(guī)定，工商局的人無話可說，卻又覺得有一肚子的話要說。

于是，工商局的人與省政府法制局聯(lián)系，得到的回答是，他們這個(gè)文件就是依據(jù)《行政復(fù)議法》的精神制定的，因?yàn)椤缎姓?fù)議法》除規(guī)定海關(guān)、國稅等部門屬于上級直管部門行政復(fù)議外，并沒有明確規(guī)定工商部門的行政復(fù)議必須要?dú)w上級單位管理。

工商局對這個(gè)答復(fù)很難理解，不錯(cuò)，《行政復(fù)議法》是只規(guī)定了海關(guān)、國稅等單位的行政復(fù)議問題歸上級業(yè)務(wù)部門管轄，但那是在1999年3月頒布的法律，它的醞釀起草，還應(yīng)該在此時(shí)間之前，甚至可以追溯到1997年左右，因?yàn)橐粋€(gè)法律的制定需要幾易其稿，沒有相當(dāng)長的時(shí)間，是很難出臺的；而工商局在1999年后就實(shí)行了垂直管理，地、市級工商局劃歸省級直管，它與地方的聯(lián)系已遠(yuǎn)不如過去那么密切，其實(shí)際職能和權(quán)限已與海關(guān)等部門差不多，現(xiàn)在硬要他們接受地方這樣管理，是不是可行呢？

工商局不服這口氣，既不愿接受法制局的決定，也不想更改對電視臺的處罰決定，事情陷入了僵局。

尷尬的“失敗”

同樣的事情還發(fā)生在另一個(gè)行政執(zhí)法實(shí)體中。

連云港工商局下屬的東海分局，2002年處罰了一個(gè)無證經(jīng)營蠶繭業(yè)務(wù)的人，在處罰決定書上告知，若是不服，可以到他們的上級單位江蘇省連云港工商局申請復(fù)議。偏偏這個(gè)人向東?？h政府法制局提起了申請，縣法制局向工商局發(fā)來應(yīng)訴通知書，工商局沒放心上：我不是你縣政府職能部門，你怎能受理這個(gè)申請？

10天以后，縣政府法制局見工商局沒來舉證，就以舉證不能為由，決定撤銷工商局的處罰決定。事情至此還沒完，2003年初，申請人以法制局的決定向法院起訴，要求工商局賠償損失。法院以此為證，判決工商局?jǐn)≡V賠償，工商局威風(fēng)掃地。

江蘇省徐州市政府法制局也有過類似的遭遇。他們依據(jù)《行政復(fù)議法》第十二條規(guī)定，堅(jiān)決不受理對工商局行政行為的復(fù)議申請，為此，他們因“行政不作為”也被告上法院，糾纏得身心俱疲。

這次執(zhí)法的“失敗”，地方上下對工商局一片譏笑之聲，一個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)半開玩笑地說：“你們工商局一天到晚罰這個(gè)罰那個(gè)，這下總算碰到麻煩了吧！”

而這還不是主要問題。更難辦的是，面對這種突如其來的問題，工商局一時(shí)不知道如何是好。作為被工商方面處罰的單位，他們維護(hù)自己權(quán)力的方式多得很，可以要求聽證，可以要求復(fù)議，還可以進(jìn)行訴訟，但工商局接到復(fù)議決定后，雖然明顯地感覺到這個(gè)復(fù)議決定有地方保護(hù)主義嫌疑，卻沒有任何保護(hù)自己的手段，在這種情況下，再要求他們認(rèn)真執(zhí)法，純屬強(qiáng)人所難。

編后語：

據(jù)知，2003年8月1日，江蘇省工商局邀請了包括省人大常委會(huì)、法制委領(lǐng)導(dǎo)等在內(nèi)的法律專家，就江蘇省政府2001年161號文件《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉的若干意見的通知》這個(gè)文件的利弊進(jìn)行座談，與會(huì)人員一致認(rèn)為，這個(gè)文件違背了《行政復(fù)議法》這個(gè)母法的精神，在工商系統(tǒng)實(shí)行垂直管理之后，再發(fā)布并執(zhí)行這個(gè)文件明顯不合時(shí)宜，專家建議：及時(shí)廢除這一文件。也許，討論電視臺或者是工商局誰對誰錯(cuò)已沒有多大意義。在此，編者亦無意肯定誰、貶低誰，當(dāng)?shù)胤叫晕募c母法相抵觸時(shí)，相信所有對法律略知一二的人心中都有一個(gè)明確的答案。但為什么做出裁定的政府部門能那么自信地“根據(jù)自己的理解作出決定”，倒是值得一提的。從部門利益、地方利益出發(fā)考慮問題的傳統(tǒng)思路如果不改一改，那么，推進(jìn)法制建設(shè)、建設(shè)法制社會(huì)無疑將面臨重重困難。