農村信用社管理體制的缺陷及改革思路

改革開放以后，我國農村金融體系幾經變遷，1996年農村信用合作社從“農業銀行”脫鉤以后，恢復了其合作金融的地位，在農村金融體系的制度安排上形成了現行的以農村合作金融為主體，政策性銀行、國有商業銀行和農村信用社分工協作的格局。近年來，隨著我國農村金融體制的改革不斷深入，作為農村金融主力軍的農村信用社在新的農村經濟發展形勢下，進行了一系列改革，業務也進一步拓展，支農作用明顯增強。但管理體制的滯后等帶來的問題，使農村信用社不能適應市場經濟的發展和多元化、多層次農村金融的需求。

一、管理體制中存在的缺陷及問題

（一）產權不清

農村信用社在法律上屬于集體所有，但其產權制度以及相應的法律關系是模糊的，甚至是矛盾的。首先，目前信用社中的大量存量股本以及80年代末擴股后的增量股本中相當一部分是法人團體股，農民實際上沒有任何控股權；其次，即使從制度上講，允許社員個人入股，但在實際操作上，又規定可以退股，而且實行保息分紅的分配制度，這種入股實際上變成了存款制度，社員不能形成獨立的產權并與信用社建立穩定的利益機制；最后，農村信用社長期在國家的控制下直接接受農業銀行的領導，從體制上否定了其集體所有制性質，其產權制度及其所依賴的法律關系是矛盾的，造成長期以來所有者缺位的狀態。

這種產權不清的狀況導致了法人治理中權利、義務、責任的嚴重失衡，引發了一系列侵害信用社利益的行為。如：經營管理者濫用職權、粗放經營，侵犯社會、職工權益，加重農民負擔，占用、挪用資金，奢華消費等。

（二）管理體制多元化

農村信用社目前的管理體制存在多元管理、權責不清的問題。首先，法人不統一，有的縣級聯社一級法人，有的是縣鄉兩級法人，且縣級以上行業自律組織尚未成立。其次，目前的管理體制既不是“社員委托經營”，又不是“資本授權經營”，而是政出多頭，農村信用社要同時接受人民銀行、地方政府的監管和領導，也造成了責任不明。

（三）“三會”制度名存實亡

新中國成立以后，我國農村信用社都是以行政指令組合而成的名義上的合作組織，從一開始就不符合“自愿、互助、共濟、民主管理”等合作制原則規范，以后又經歷了多次整頓，改革合作金融的基本屬性已所剩無幾，尤其是“三會”制度，更是名存實亡。其一，社員代表大會雖然定期召開，但是社員代表普遍沒有參加的積極性，即使參加也很少就信用社的經營管理中的問題進行有價值的質疑和探討，權力機構形同虛設；其二，理事會本應由社員代表大會選舉產生，但長期以來地方政府對候選人的推選才是影響選舉的重要因素，加之理事長通常由信用社主任兼任，形成了事實上的“內部人控制”；其三，監事會與社員代表大會和董事會相比更是無足輕重。事實上，信用社主任往往擁有事實上最高經營管理權，不是“三會”監督主任的日常行為，而是“三會”接受主任的領導。決策權、監督權、執行權三權合一，“三會”管理流于形式。

（四）內部管理混亂，缺乏激勵機制

農村信用社長期缺乏完善的內控機制，沒有形成有效的激勵與約束機制。仍然是干部能上不能下、職員能進不能出和“鐵飯碗”、“大鍋飯”的平均主義制度，使干部、員工不思進取、虧公不虧私，嚴重缺乏責任感、危機感和改革進取心。

內部管理混亂，規章制度不健全或執行不力，如：貸款審批制度不嚴，運作不規范，隨意性大，財會制度不嚴密，財務管理不同程度地存在漏洞等。

二、管理體制改革的思路

（一）從產權制度上，農村信用社可改組為股份合作制農村合作銀行。

股份制與合作制是兩種不同的體制，它們堅持不同的原則：合作制堅持自愿性、互助共濟性、民主管理性、非盈利性四原則，股份制追求利潤最大化或企業價值最大化。兩種模式選擇的出發點不同，但合作制和股份制又是可以相互融通的。而合作性和商業性是目前我國農村經濟和農村金融發展的雙重需要，從現實的選擇來看，把農村信用社改組為農村合作銀行要比重新組建合作金融機構的成本小，也順應了世界合作金融發展的一般規律。農村合作銀行應在縣級聯社的基礎上成立，產權制度的設計應以合作者為基礎，同時吸收股份制的精華。農村居民和農村個體、私營企業應按照協議自愿入股組成，實行民主管理，按股分紅，追求盈利和為社員服務并舉，成為具有真正意義的民辦、民有、民管的民營銀行。

（二）充分發揮民主管理作用

在治理結構上，建立社員股東代表大會、董事會、監事會的混合治理結構。社員股東代表大會構成按照股金額與股票額進行分割，社員代表由社員民主選舉產生，股東代表由持股份額決定。董事會由社員股東代表大會選舉產生，一般董事長由社員代表擔任，還可以設立獨立董事（專家），以加強企業的商業化運營。監事會的產生參照股份制企業有關規定組成，其中社員監事可適當選派有威望的社員擔任。

（三）重新構建農村信用社外部監管體制

目前，農村信用社的監管部門是中國人民銀行。同時，農村信用社聯合社、財政、稅收及審計等部門對其也有一定的管理功能。重新構建的監管體系之中，人民銀行仍應承擔主要監管職責，聯社及下級信用社實施自律管理，由合作金融存款保險機構承擔部分風險監管職責，這樣不僅可從不同側面進行監管而且實現了信息共享，有利于農村合作金融穩健發展。在合作金融監管體系的設計中，中國人民銀行處于關鍵的地位，其金融監管職責可以設計為：（1）審批合作金融機構的設立、變更、終止及其業務范圍；（2）對金融機構的存款、貸款、結算、呆帳等情況進行稽核、檢查、監督；（3）有權要求金融機構按照規定報送資產負債表、損益表及其他財務會計報表和資料；（4）對違反法律、行政法規有關金融監督管理規定的，有權責令金融機構停止違法行為并依法給予行政處罰，構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。農村信用社聯合社或者是隨后將改組的農村合作銀行應對農村合作金融機構實施行業自律管理，并為下級社提供融資、結算等金融服務。而合作金融存款保險機構應從防范金融風險角度檢查投保機構的金融業務及建立預警系統等方面進行監管，可以不進行日常監管。

（四）建立以行業自律組織為主的內控機制

農村信用社應在業務經營中進行自我約束，并通過新的“三會”對崗位責任制和操作規程及其它內控制度進行嚴格的監控，以保證農村信用社資產的效益性、安全性、流動性，防范業務經營中的風險。此外，內控機制還應結合農村信用社機構分散、面廣、點多、人員不足的實際情況進一步完善，建立一個嚴密的自控機制，使各種制約因素有機地結合起來，確保各崗位協調進行，共同發揮控制作用，最終實現經營效益目標。