中國的外匯政策和外匯管理體制改革

最近一段時間以來，外匯政策和外匯體制問題受到國內外的廣泛關注。我們有必要客觀地介紹和分析有關情況。

中國的國際收支和外匯收支形勢

2002年，中國經濟增長8％，國內生產總值達到10.2萬億元（按現行匯率折算為1.24萬億美元）；進出口總值為6207.9億美元，比上年增長21.8％ (見圖一)；實際利用外商直接投資527.4億美元，增長12.5％ (見圖二)。

在國民經濟持續(xù)快速增長、對外經濟蓬勃發(fā)展的基礎上，中國國際收支和外匯收支表現良好 (圖三)。具體表現在下面三個方面：

第一，國際收支繼續(xù)保持“雙順差”，銀行凈結匯大幅增加。

前三季度，國際收支經常項目順差166億美元，資本和金融項目順差240億美元。預計全年國際收支貨物貿易和經常轉移項下順差大幅上升，盡管服務貿易逆差有所擴大，但經常項目順差仍實現快速增長；資本項目下，外國直接投資流入加速，但證券投資繼續(xù)呈現逆差，其他投資順差規(guī)?？s小，導致資本和金融項目順差規(guī)模有所回落。相應地，銀行結售匯順差增長48％。其中，貿易和非貿易結售匯順差較上年均有較大幅度增長；資本結售匯賬面出現逆差，但扣除一些不可比因素后，實際仍為順差。

第二，外匯市場秩序發(fā)生根本好轉，持續(xù)多年的個人外匯交易“體外循環(huán)”現象開始改變。

去年，居民個人結匯171億美元，比上年增加兩倍多，個人購匯在國家不斷放寬用匯政策的情況下卻下降了一半多。目前，國內非法外匯交易萎縮，過去長期存在的旅游外匯流失和居民個人爭持外匯的現象基本改變。

第三，銀行間外匯市場供大于求，國家外匯儲備增長再創(chuàng)新高。

到年末，國家外匯儲備規(guī)模達到2864億美元，比上年末增加742億美元，年增加額創(chuàng)歷史最高水平 (圖四)。

中國怎樣影響世界經濟

在世界經濟普遍不景氣的情況下，中國經濟保持較快增長，國際收支和外匯收支形勢良好，引起了世人的普遍關注。

一些國際人士擔心，中國出口商品占領越來越大的國際市場份額，將削弱其他經濟體出口部門的競爭力，從而對其經濟增長產生不利影響。有人甚至認為，中國大量出口低價商品，是在向世界輸出通縮。

事實上，中國的出口占發(fā)達經濟大國GDP的比重很小，且一半以上是加工貿易出口。中國企業(yè)在這類出口中主要收取加工費，對于最終產品沒有定價權，可以說幾乎不會影響進口國的價格水平。以一般貿易方式出口的產品，價格確定的主導權也往往不在中國出口企業(yè)的掌握之中。

作為一個人口眾多的發(fā)展中國家，中國經濟和對外貿易的持續(xù)快速增長，有利于周邊乃至世界經濟的發(fā)展。主要表現在以下幾個方面：

一是中國勞動力成本低，出口商品價格便宜，可提高進口國居民的實際收入水平，促進其他消費的增長，拉動經濟增長。

二是發(fā)達國家與中國經濟互補性強，更多地從中國進口初級產品和輕工業(yè)制品，有助于這些國家產業(yè)結構調整，提升經濟發(fā)展水平。

三是中國經濟發(fā)展增加了進口需求，拉動了其他國家的出口擴張。去年，中國從東盟、日本、俄羅斯和澳大利亞的進口分別比上年上升了34％、25％、6％和8％，中國對這些國家和地區(qū)分別出現76.3億美元、50.3億美元、48.9億美元和12.6億美元的貿易逆差。今年前兩個月，中國外貿出口和進口分別增長了32.8％和57.1％，貿易逆差5.6億美元。從地區(qū)來看，1月～2月中國從美國、日本、韓國、歐盟和東盟的進口，同比分別增長了37.8％、58.4％、75.0％、43.0％和71.9％。

隨著中國經濟的發(fā)展和居民購買力水平的提高，世界將從中國市場的快速成長中獲得越來越大的收益。一個顯著的例證是，過去東南亞國家的出口波動遠遠高于全球市場的波動，但近年來由于這些國家對中國出口增加，出口波動性已大大降低。

四是經常項目出現順差，可能出現一定數額的資本流出，如果考慮外匯儲備，就必然會有資本流出，增加中國對其他國家資產的投資。

五是中國經濟發(fā)展給國外企業(yè)帶來了更廣闊的投資前景，提高了國外投資的回報率。近年來，國外投資利潤匯出不斷增加。1995年為170億美元，2001年達到277億美元。

人民幣已部分實現資本項下可兌換

1996年底，中國正式接受國際貨幣基金組織協定第八條款義務，實現了人民幣經常項目可兌換。

為了配合資本項目管制，防止資本項目交易混入經常項目結售匯，防止無交易背景的逃騙匯及洗錢等違法犯罪行為，中國仍然對經常項目外匯收支的真實性進行審核。按照基金組織的有關規(guī)定，這類審核不構成匯兌限制。近年來，基金組織、世界貿易組織對中國履行經常項目可兌換承諾的情況均給予了充分肯定。

許多人以為，中國在資本項目上仍然維持非常嚴格的管制。然而，事實上人民幣已經在資本項目下實現了部分可兌換。

國際貨幣基金組織將資本交易劃分為43項。根據中國現行法律、法規(guī)及政策，以及具體實行情況，可以分為可兌換、有較少限制、有較多限制和嚴格管制四類。在中國，可兌換的有8項，占資本項目交易項數的18.6％，主要包括居民和非居民之間的商業(yè)信貸，非居民對內直接投資，直接投資清盤等；有較少限制的有11項，占25.6％，主要包括居民在境外投資或發(fā)行貨幣市場工具，居民和非居民之間的金融信貸，居民和非居民之間的擔?；顒?，居民對外直接投資，非居民在境內購買和出售不動產等；有較多限制的有18項，占41.9％；嚴格管制的有6項，占13.9％ (見圖五)。

需要注意的是，中國正處于經濟轉軌時期，采取漸進式改革戰(zhàn)略，地區(qū)發(fā)展不平衡，同時，存在著“一國兩制”，港澳臺同胞和數千萬海外華人與我國經濟有著非常密切的聯系。這些因素導致人民幣可兌換產生了一些特殊現象，有些領域的實際開放程度甚至超過了制度和政策規(guī)定的范圍。

第一，對不同類型企業(yè)的外匯管理存在較大差異。例如，對中資企業(yè)管理較嚴格，對外資企業(yè)管理較寬松；對非國有企業(yè)管理較嚴格，對國有企業(yè)管理較寬松；對非金融企業(yè)管理較嚴格，對銀行和非銀行金融機構管理較寬松。

第二，人民幣在不同地域的可兌換程度存在較大差別。在沿海邊境地區(qū)，特別是毗鄰港澳的珠江三角洲地區(qū)，由于便利的地理條件和頻繁的經貿、人員往來，有關人民幣可兌換的制度限制很容易被突破。而在經濟不發(fā)達的內陸省份，無論在制度上還是實際操作上，對資本項目交易都維持嚴格管制，人民幣可兌換程度較低。

第三，貨幣流動的自由程度超出交易項目的開放程度。我國較早就允許居民個人自由持有外幣現鈔和外匯存款賬戶，而大多數發(fā)展中國家和地區(qū)在資本項目完全開放之前，一般嚴格限制個人持有外匯。個人自由持有外匯，有利于吸引境外資金和方便個人用匯，但也容易產生外匯黑市交易等問題。

此外，從1993年起，中國允許個人攜帶6000元人民幣出入境，由于每天都有大量旅客出入境，存在著超額攜帶人民幣的可能性。通過境外的找換店開展的人民幣兌換業(yè)務和對內地的地下匯款業(yè)務，居民和非居民有可能繞開金融外匯管制。部分資本項目跨境交易事實上通過貨幣互換、地下錢莊等非法途徑得以實現。

上述現象的存在，很大程度上說明隨著中國進一步融入世界，市場自發(fā)的力量對現行外匯管理體制提出了挑戰(zhàn)。在新形勢下，應進一步完善外匯管理體制，積極穩(wěn)妥地推進人民幣資本項目可兌換，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。

人民幣匯率制度并無大變

中國實行的是以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率體制。1997年亞洲金融危機爆發(fā)，為應對這種特殊形勢，中國實行了穩(wěn)定人民幣對美元匯率的政策，縮小了雙邊匯率浮動幅度。但是，人民幣匯率從總體上說，仍然是波動的。

去年，人民幣名義匯率與美元保持基本穩(wěn)定，對歐元、日元則隨著美元分別貶值了14.4％和4.7％。考慮到各國通貨膨脹率的差異，去年全年，人民幣對美元、歐元和日元的實際匯率分別下降了2.8％、16.5％和5.2％。人民幣相對于其他主要貿易伙伴國貨幣的平均匯率（即名義有效匯率或貿易權重指數）年底比年初下浮了6％左右。

然而，如果從1994年匯率并軌至今這一更長時期來看，人民幣相對主要貿易伙伴國貨幣的匯率變動就大不一樣，總體呈現升值態(tài)勢。到去年末，人民幣相對于美元、歐元（1999年以前為德國馬克）和日元名義升值幅度分別為5.1％、17.9％和17.0％ (用指數表示，指數上升表示人民幣升值，反之則貶值。見圖六)?？紤]各國通貨膨脹率差異因素，到去年底，人民幣相對以上三種貨幣實際升值幅度分別為18.5％、39.4％和62.9％。

在此之前的不同時點上，人民幣對三種貨幣最高實際升值幅度曾經分別達到45.5％、71.4％和93.0％(見圖七)。另據國際貨幣基金組織測算，從1994年1月到2002年9月，人民幣對主要貿易伙伴的名義有效匯率上升了13.9％；考慮物價變動因素后，同期的實際有效匯率升值了21.5％。

由此可見，去年因為國際市場上美元匯率走軟，人民幣相對一些主要貿易伙伴貨幣的匯率貶值，只是收窄了人民幣對其他貨幣匯率的升值幅度，并沒有扭轉人民幣總體升值的趨勢。人民幣對美元匯率保持基本穩(wěn)定，這是亞洲金融危機以后中國一直采取的政策。眾所周知，這是由當時特殊的國際環(huán)境造成的，也是為許多國家所支持和贊同的。這并沒有改變以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度。

實踐證明，這種匯率安排與我國經濟發(fā)展階段、企業(yè)承受能力和金融監(jiān)管水平相適應，符合我國國情，對中國、亞洲乃至世界都是有好處的。它有利于促進對外貿易，有利于企業(yè)成本核算，有利于外商來華投資，有利于配合中央銀行貨幣政策操作，克服通貨緊縮趨向。

當然，現行人民幣匯率形成機制還不夠完善，如國內外匯市場機制不健全，企業(yè)和居民的匯率風險意識較弱，市場避險工具缺乏，等等。我們將在保持人民幣匯率基本穩(wěn)定的前提下，繼續(xù)實行以市場供求為基礎的有管理的浮動匯率制，適時改進人民幣匯率形成機制，完善外匯市場。今后如果有必要和可能，還會進一步擴大人民幣匯率的浮動幅度。在這種制度安排下，人民幣匯率既可能上升也可能下降，會有雙向變化，不可能只有一個變化方向。此外，我們還將加強利率政策和匯率政策的協調，促進國內外經濟協調發(fā)展。

外匯管理體制改革展望

中國政府早在1993年就明確宣布，外匯管理體制改革的長遠目標是實現人民幣可兌換。

國際經驗表明，資本項目的完全開放需要具備一定的條件，如穩(wěn)定的宏觀經濟、健全的微觀機制、健康的金融體系、有效的金融監(jiān)管、有利的國際環(huán)境，等等。實現人民幣的完全可兌換是很長遠的事，在條件不具備的情況下，過早開放資本項目交易，容易釀成貨幣乃至金融危機。對照上述條件，有的方面我國已經具備，基本實現人民幣可兌換并非十分遙遠。

近期，國家外匯管理部門將繼續(xù)規(guī)范經常項目管理，如進一步簡化進出口核銷手續(xù)，放寬企業(yè)和個人用匯限制，進行適合跨國公司業(yè)務經營特點的經常項目外匯管理政策試點。此外，我們將從國情出發(fā)，順應形勢發(fā)展需要，積極穩(wěn)妥地推進資本項目管理改革。

鑒于這是一項復雜的系統工程，應該統籌規(guī)劃，與經濟體制改革的全局相協調，并在改革中不斷創(chuàng)造條件。有關政策的出臺，都要與經濟發(fā)展水平相適應，與對外開放的要求相適應，與宏觀調控和金融監(jiān)管的能力相適應。人民幣資本項目可兌換將是一個長期的、漸進的、水到渠成的過程，因此，沒有明確的時間表。目前正在研究并計劃在近期出臺的措施主要包括：

第一，繼續(xù)改革境外投資外匯管理，積極支持實施“走出去”戰(zhàn)略。取消對境外直接投資外匯風險審查和匯回利潤保證金要求；簡化外匯資金來源審查手續(xù)；允許境外投資利潤留存當地用于企業(yè)進一步發(fā)展；放松對境外投資的購匯限制；擴大境外投資外匯管理改革試點。

第二，進一步改革外債和對外擔保管理體制。簡化或取消境內機構對外借債、發(fā)債和擔保的事前審批，完善以登記為核心的外債和對外擔保管理體系；統一中外資銀行的外債管理方式。

第三，落實合格境外機構投資者制度（QFII）。做好合格境外機構投資者在境內資本市場投資的外匯管理組織和實施工作，并密切關注該項制度實施對我國外匯收支和資本市場的影響。

第四，研究放寬對外證券投資的限制。在完善合格境外機構投資者制度的基礎上，研究合格境內機構投資者（QDII）如何投資境外資本市場，探索允許少數符合條件的非銀行金融機構將一定比例的資產用于境外運作。

第五，研究適當放寬個人合法資產對外轉移的限制。在加強對境內資產來源的真實性、合法性審查的基礎上，研究允許公民在移居境外以后分期、分批購匯匯出境內資產的辦法。

第六，試驗性地引進國際機構在國內發(fā)行人民幣債券。為促進我國債券市場的發(fā)展，探索引進國際金融機構在中國境內發(fā)行人民幣債券，債券發(fā)行獲得的人民幣資金用于對國內企業(yè)的貸款，降低企業(yè)融資的匯率風險。

第七，拓寬跨國公司在華資金的運作渠道。在企業(yè)保證有充分流動性并承諾增加在華投資的前提下，適當允許跨國公司把在中國境內的部分閑置資金臨時調往境外運作，或參與境內外匯市場運作，以提高其資金利用效率。

作者為中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長