站在“管”與“賣”的十字路口

“兩會”之后，此次中央政府機構改革中新設立的機構——國家發展和改革委員會、銀行業監督管理委員會、商務部、國家食品藥品監督管理局——的首腦人物紛紛走馬上任。商務部已于3月25日正式掛牌運行，其他幾個機構也掛牌在即。然而，此輪機構改革的重頭戲——國有資產監督與管理委員會的組建，至今卻悄寂無聲。領導人選沒有公布，甚至未來的國資委的辦公地點也未最后選定。這充分表明，相對于其他新機構，無論在理論設計和實際操作上，國資委都有著更豐富和更復雜的內涵。

一個確定無疑的事實是，在中央和地方國資委組建完成之后，十六大報告中國有資產“分級行使產權”一語將變成現實。屆時，國資改革的操作中心將由中央挪到地方。

從本次“兩會”起，《財經》開始就國資管理問題采訪省市級領導，試圖聆聽和傳遞地方政要的改革思考。部分省市級“一把手”或分管領導直面了《財經》提出的敏感話題，并坦陳了他們對于國資委的理解和實際操作的想法。諸如：國資委今后的工作重點是“管”還是“賣”？國資委成立前后的國企改革怎樣銜接？地方需要什么樣的“立規”？等等。

可以清晰地看到，雖然各省省長們或分管副省長們對于國資委成立后的國資改革前景滿懷期待，但不同省市對于國資委的理解不盡相同，有時甚至大相徑庭；而對于下一步地方國資委如何行使出資人職能，地方在等待中央“先立規”的同時，亦不乏焦灼和困惑。

從本期始，我們將推出《地方政要談國資改革》的系列報道。在本刊專訪山東省省長韓寓群和陜西省副省長陳德銘的報道之后，還將有若干省市領導關于國資改革的思路的報道與讀者見面。

——編者

陜西與山東，一個地處遼闊的西北，一個東接大海，西接中原，都是以豪氣著稱的地方。然而，接受《財經》采訪的兩位省長——陜西省分管國資的副省長陳德銘和山東省省長韓寓群，舉止間卻有儒雅之風，談吐中帶出江南一帶的口音。細考兩位的簡歷，韓寓群是江蘇睢寧人，陳德銘則祖籍上海，2002年5月剛卸任蘇州市市委書記上調陜西。

不過，相似的文化背景卻并不意味著觀點的完全一致。3月11日和12日，陳德銘和韓寓群分別接受了《財經》的專訪。為行文方便，記者把兩人就同一個問題的回答集中在一起刊出。

國資委工作重點：是“管”還是“賣”？

陳德銘：

國資委主要的任務我想有兩點。第一是要做好“監管”工作，實現資產的保值增值。這次國務院反復強調，要避免把國資委變成“婆婆”加“老板”式的機構，所以肯定不能用傳統的行政命令式的管理了。那么怎樣監管呢？最重要的就是監管企業的機制，保證現代企業制度的實現。

作為出資人代表，未來的國資委應該是監管企業的運營機制是否合理，而不是干預企業的日常運營。如果機制不合理，就有必要進行改革，所以關鍵還是要推動企業完善決策機制，完善約束和激勵機制，使企業具有自我完善的能力。

企業怎樣才能有自我完善的能力呢？我認為，推動企業實行股權多元化是監管的重點，要改變國有股“一股獨大”的局面。只有實行股權多元化，所有權和經營分離，才能完善公司的治理結構。一時不能改變股權結構的，也要引入獨立董事來彌補機制缺陷。

第二個主要任務就是對經營者的選擇。怎么才能選好人？我想主要還是要以經營業績說話。要在企業中建立起一套合理的績效考核體系，由公司的董事會根據經營者的業績來決定經營者的人選。政府對于人選問題的選擇權力取決于國資在企業中所占的比重。

韓寓群：

國有資產如何進行重組的問題，在很多人那里變成了國有資產如何退出，這是非常片面的。我的看法是，按照十六大報告的精神，一個是毫不動搖地發展公有制經濟，另外是毫不動搖地發展非公有制經濟，實現我們整個國民經濟所有制形式的多元化。

在一些領域，特別是高度競爭的領域，由于國有企業管理體制的原因，再加上國有資產的質量不良，國企競爭能力比較弱；在一般性競爭領域中，非公有制經濟在競爭中有一定優勢。在以上這些領域，我認為國有資產應當進行大量的資產重組，歡迎非公有制經濟進入。

但這并不意味著國有企業都搞不好。

在高新技術領域和國民經濟的重要領域，我覺得國有經濟應當有所作為。因此單純地講進入或者退出都是不正確的。我們應當集中一些優勢的國有資產，進入高新技術和國民經濟的重要領域中去。

從山東今年的情況看，國有資產的總量是發展的、增加的。國有企業的個數在減少，國有資產的集中度在提高，分布趨于合理。從國有企業的負債來看，國有資產的質量也是在不斷提高。

在現實中，不是所有的國有企業在競爭領域中都搞不好。既然這樣，又何必一定要退出呢？我覺得，在一些競爭領域，如果我們明顯處于劣勢，前途不大，就可以讓位給民間資本去做。同時，吸收國外的資本，和我們的國有經濟緊密結合起來進行重組和聯合。也就是說，以股份制改革為主要內容。

【背景】

陜西與山東兩省都堪稱國企重地。作為“一五”及“三線”重點建設地區，截至2000年，陜西省的國有及國有控股資產總額高達2322.12億元。而山東國有資產的總值更高達7800多億元。

但是，兩省的國資質量卻有天壤之別。

陜西2000多億元國資一年實現利潤僅為44億元，利潤率不到1.94％。從行業分布上看，在食品制造業的128家企業中，78家虧損，虧損面為60.1％；飲料制造業42家，其中19家虧損，虧損面為45.2％；家具制造業11家，其中7家虧損，虧損面為63.6％；儀器儀表及文化、辦公用機械制造業企業25家，其中11戶虧損，虧損面為44.0％；武器彈藥制造業企業7家，其中3家虧損，虧損面為42.9％。2001年1月～11月，國有大中型企業實現利潤同比下降8.78％。

相比之下，山東國企的日子卻要好過得多。在山東1.3萬家國有企業中，虧損面為15％，為全國最小。根據山東省委研究室提供的數據，2002年上半年，山東國有及國有控股企業的產值增加了16.02％。即使考慮到山東省計委主任倪永康所說的“這兩年投資拉動型經濟有利于山東以原材料供應為主的重工業分布特點”，山東國資的質量仍然相當可觀。

或許正是這種基礎條件的差異，使兩位省長在對于未來國資委工作重點的考慮與未來國企戰略重組的安排上，顯示出相當明顯的不同。

地方行使出資人職能：如何進退?

陳德銘：

粗略統計，陜西現在地方國資的凈資產大約有1100多億元人民幣，43％多一點是經營性資產。這些資產七成由省里管理，三成由市里管理。

陜西的中小企業改制進行得是比較快的，已經有80％的企業完成或部分完成了改制。現在的問題是，大型國企改制的速度慢了一些。我們的原則是，一要妥善安排好職工的就業和生活，二要盡可能地引入戰略合伙人。MBO(管理層收購)當然也是一種改制的辦法，但是企業太大，管理層收購就比較困難。

陜西今年推出了20家～30家大型企業進行資產結構優化的改制。我們計劃在三年至五年內80％的大中型企業初步完成建立現代企業制度的目標。如何實現這個目標，最重要的就是引入戰略性的合作伙伴。戰略伙伴應有具體標準，如在市場、資本、管理和技術上的戰略優勢等等。

我們已經聘請中銀國際公司來做省政府的財務顧問，幫我們做一些從行業上整體策劃國企改革的事。和中銀的合作，包括能源化工、機械裝備、城市基礎設施和旅游等第三產業。這里，我不用退和進、實和賣的提法，而是產權結構調整的優化國有資產。這樣表達更準確反映我們的改革目的，而不僅僅是方法和手段。

這個做法同深圳相比，如果從政府聘企業專門做咨詢顧問這點上說，是沒有什么區別的。但是在咨詢的領域方面不一樣，深圳是市政基礎設施和公用事業為主，我們主要是在能源化工、制造業、服務業等方面。最后合作內容要在雙方共同做調查基礎上，再確定在哪些方面來實現。

在過去幾年里，陜西已將大部分經營領域對非國有資本開放，像制藥領域等。現在我們的煤化工也開放了。石油和天然氣是戰略物資，開放問題要由中央來決定。除了這兩個和一些軍事工業，我們已經基本開放了市場。可以說95％的領域都已經開放了。

陜西省與我曾經工作過的蘇南地區不同，蘇州在一段時間內，民營經濟和外資的進入是帶動經濟發展的主力，但是在陜西，國有企業面廣量大，面臨的問題還比較多，改革的任務相當繁重。然而辯證的看問題，這些國企的絕大多數更是我們的財富。從某種意義上說，陜西發展的關鍵在于對國有企業的改造是否成功。

韓寓群：

我們的國有經濟比例在全國來看都是比較高的，與遼寧省差不多，國有資產現有7800多億元，凈值3700多億元。但是國有資產質量不算高，國有經濟增長的素質和取得的效益都不算高，國有資產的管理體制還不夠活，這樣就必然帶來了我們經濟發展活力不足。

另外，國有經濟所占的比例過于強大，其他經濟成分就很難發展起來。從這一點上，我們非常需要解決所有制的多元化問題。

山東目前縣以上的工業企業14000多戶，這之中我們緊緊抓住了其中的136戶國有大型企業，這是國資工作的重點。這136戶大型企業中，應當說國有獨資、國有控股和國有參股的企業是主要的（其中控股和獨資的是111戶），這些企業是我們當前經濟發展的支柱，也是我們財政發展的骨干隊伍。

對于骨干企業，我們還是保持了國有資本的相對控股地位。國有骨干企業怎么去管，我們也有考慮，比如說山東的煤礦，現在產量已經到12000萬噸左右，我們對煤礦原則上是要實行國有控股。這不涉及國計民生，但它畢竟是第一能源，我們還是要保留。

藥品生產，也是直接關系到國計民生的。我們在藥品生產領域也是保持了國有控股的地位。當然中小藥廠我們放開，但對于幾個比較大的藥廠，我們堅持國有控股。

糧食和油料加工領域，是與居民生活直接相關的，涉及社會的穩定，我們也考慮選擇比較優秀、規模比較集中的企業，讓國有資本保持控股地位，其他的都放開。這就做到了在國民經濟的重要領域，在涉及人民群眾生活的重要領域，由國家控制。當然有絕對控股與相對控股的不同。

在高新技術產業，我們的國有企業是一馬當先，因為在山東，國有企業都是規模比較大、科研力量比較強的企業。所以我們現在特別鼓勵國有大中型企業大規模突進高科技領域，這樣才能表現出國有企業的優勢。以山東的浪潮為例，它與長城是我國僅有的兩個計算機產業中的國有企業，而且效益是翻番增長。

我是這個觀點：如果企業內部的機制不活、管理不好，不管是國有企業還是私人企業，都搞不好。機制搞活了，管理搞好了，產品的路子選對了，技術先進了，照樣都有生命力。

【背景】

2002年3月，山東省曾經提出了一個“20家上市公司國有股減持計劃”，將20家企業拿到香港進行推薦，但結果卻應者寥寥。今年山東省吸取了教訓，準備改變策略繼續推廣。

山東省計委主任倪永康解釋說，第一次的推薦之所以成效不彰，主要是因為香港的投資者都比較小，而山東的國有企業都屬于重工業，盤子大，不適合香港投資者的胃口，所以今年會進一步拓寬推薦的范圍。

截止到2001年，山東省國有及國有控股企業在戶數和資產總額上分別占到全省工業總量的24％和63％。韓寓群在總結山東去年的經濟發展時，也談到山東國有企業比重過大的問題，但同時亦強調山東省國資的貢獻仍是其他企業不能代替的。

如果說山東經濟是一個目前仍然運轉良好的以國有企業為發動機的龐大機器，作為老工業基地的陜西卻在今年啟動了一次歷史上最大規模的翻修工程。就在陳德銘接受《財經》采訪的前后，數家財經媒體就以巨大的篇幅開始報道陜西與中銀合作，將500億元國資推向市場的新聞。而在陳德銘看來，500億元的說法過于夸張，但是陜西推進國有企業改制的方向已定，與中銀國際控股公司簽署的合作協議是引人注目的一步，但絕不是第一步。

還在2002年下半年，西安市委、市政府就開始醞釀出讓60家國有企業的產權，資產總額為80.62億元，負債59.89億元。其中既有經營情況較好，在行業內排在前面的明星企業，如陜西鼓風機（集團）有限公司、中國標準縫紉機公司等；也有有優勢產品并有一定市場，但機制不活、資金匱乏的國企；還有一些處于停產半停產狀況，但有土地、廠房、技術等資源可轉讓的國企。

而根據陜西與中銀2月20日簽署的新協議，中銀國際將與陜西省政府建立戰略合作伙伴關系，約定在公用事業基礎設施行業、制造業、能源行業、服務業等四個重點領域進行全方位、深層次合作，全面推進陜西省國有經濟的戰略性調整，促進全省產業結構的優化升級。

作為前任蘇州市委書記和現在分管國資的陜西省副省長，陳德銘對于中銀顯然并不陌生。在此之前，中銀國際已介入深圳、蘇州兩市的國企改革。

“管”“退”如何到位？

韓寓群：

要實現國資委的功能，我認為，“婆婆”加“老板”是萬萬要不得的，在中央的文件中也講得很清楚。

要防止這樣的事情發生，很重要的一點是把用人的機制搞活。國有企業的董事長當然要由出資人派出，這是肯定的。國有企業的黨委書記要按照我們黨章來產生，而總經理的人選，我個人認為必須由市場產生，公開向社會招聘，甚至向國外招聘也不是不可以。干得好就繼續干，甚至加薪，不再談什么級別的問題。

總之，要把黨管干部與市場機制結合起來，徹底改變過去那種黨委書記、董事長、總經理一張紙任命三個人的辦法。如果在總經理這層不能把黨管干部與市場機制結合起來，我認為這是失敗的。

我不主張把大家的討論引導到國有資產出讓多少比例這樣的問題上去。首先要考慮的是完善國有企業的管理體制。把用人機制問題解決了，再去考慮其他的問題。就算你這個企業的國有資產全都賣掉了，你的經營機制搞不好，企業還是會垮，這塊資產對于社會的貢獻就沒有了。如果這樣，我們政府應付什么樣的責任呢？

國有企業改革這么年來，我們沒有亂提口號，而是扎扎實實地抓企業管理，抓技術進步，抓產品結構的調整，抓我們工業內部產業結構的調整。我可以說山東這方面工作是做得比較扎實的。所以我們國企的經濟效益也比較好。

我的觀點是，不是國有企業注定管不好。關鍵是管的方法。

陳德銘：

中央政府一定會有法規和規章之類的條款來規范這項工作的。前面我講到了，政府要轉換角色。國資委今后的重點在“監管”，重要的是監管企業的產權機制，集團的改革也許會慢一點，但子公司盡量要搞股權多元化。

在引入戰略投資人方面，我們一方面在做各種嘗試，將企業推出去，推到資本市場和國際產權交易市場；另一方面我們也鼓勵企業自己走出去，參與國際的資本運作，尋找合適的合作伙伴。我們要找戰略合作伙伴，不僅僅是找有錢的，戰略合作伙伴一定要有能力參與企業的經營和管理，這條原則是硬的，否則就沒有太大意義。

對于中小企業，我們的方式可以更靈活多樣一點，MBO、拍賣都可以嘗試。

另一個涉及能否“退”好的問題是，國有資產退出得到的收入該怎樣使用。這個問題還事涉公平。總體上講，國有資產的收益是納入財政專項管理的。但在列為凈受益前，要扣除國有企業職工的必要社會保障支付。有些企業長期比較困難，養老和醫療保險欠繳多，所以先要還掉這筆錢，然后再改變工人和企業的勞動關系。

過去國有企業職工不能解聘，現在如果國際資本和私人資本進來，永久勞動合同是沒有人愿意投資的，所以必須把職工的身份進行改變，要變成合同關系。今年你表現不好，我可以不要你。要把原來勞動關系變成這種關系，政府是要花一筆錢的。

政府幫困企墊支的各種社會保險，主要是三塊：一塊是養老，一塊是醫療，還有其他，包括低保和救濟。一旦職工下崗或失業，這三塊錢的欠繳撥補，政府就不能坐視不管，否則就會影響穩定。這三塊錢補完以后，大概有一半左右的企業我們基本上收不回錢。我們能夠收回的大概只有四分之一到三分之一的錢。假如賣出去100個企業，我們能拿回非常少的一部分。但這部分，我們將做一個財政預算，單獨擺在旁邊，不會作為日常開支。或者用于基礎設施的投資，或者做一些公益性項目，如果這樣我們要有一些專門做投資項目的公司。這種公司也不應是政府100％的股份，也可以建股份制公司，用盡量小的財政資金來帶動社會投資。

我們需要錢，我們需要財政收入。但是我們需要這塊錢去改善投資環境。如果我把環境做好了，把職工勞動關系改變了，再加上陜西還有非常好的科技教育，很豐富的資源，比如煤、石油、天然氣，會有很多國內國際的私營企業來發展，那個時候我們就會獲得更多的稅收，更多的財政收入。

【背景】

在“管”與“退”的問題上，陜西以其實際行動作出了決定。根據陜西財政部門的數據，2001年1～11月，陜西國有大中型企業實現利潤下降8.78％。這已成為困擾陜西經濟發展，并影響到社會穩定的一項主要難題。現實迫使陜西選擇了一條由私營企業購買、租賃虧損或破產國有企業，促進經濟發展之路。

從山東近年來的情況看，更強調“做大做強”。如作為山東工業重鎮的濟南市，其國有企業資產占全市企業總資產的70％。濟南市傾向于選擇政府主導型的重組，希望借助政策層面的利好完成其工業大市的夢想——“圍繞發展大集團的產業整合”。

2002年9月3日，濟南市政府終于出臺了《關于深化國有工業企業改革的意見》，這是濟南市國企改革史上規模最大、力度最強的一份政府文件。其力度主要體現在兩個方面，首先是明確提出了國企改革的四個目標：產權關系明晰，出資人明確到位；法人治理結構完善、規范到位；職工實現身份轉換，勞動關系理順到位；企業債務妥善處理到位。《意見》明確提出準備用兩年左右時間，將濟南市國有資本比例降到30％左右，其間涉及國有凈資產估計為85億元。

國資法：地方需要如何立規？

陳德銘：

我們最希望明確的是，省市政府能夠在什么樣的一個權利和義務范圍內，成為國有資產的出資人的代表。也就是根據中央講的一塊資產要交給地方政府作為出資人管理，我們有多大的處置權和責任？

現在任何一個小國有企業，要把他的控股權轉讓給非國有企業法人，都要層層報批。這個程序很復雜，我想將來會有所改變。但是將來要怎么樣才有利于經濟全球化格局下的并購重組，我覺得國務院會拿出科學和有效的辦法來。

在大原則下面的具體操作中，還要有實施細則來把握。這里面非常非常重要的難點是國有資產價格的形成。也就是說要優化資本結構，要有進有退的時候，怎么樣決定價格，買進賣出要花什么樣的價錢，是流失還是增值了。

國有資產的價格是由使用價值決定的，使用價值又是由社會必要勞動時間決定的。但是我們講的價格在市場經濟中是在價值周圍上下波動，由供求來決定的。當你覺得你的資產非常受歡迎的時候，買方多，價格可以賣得高一點。當大量的企業都想賣出，購進者不多時，價格就會低。所以怎樣來決定國企股權優化的實際價格，是一個重要的實踐課題。可能全國會有一攬子統一的戰略考慮。

全國有10萬多億元國有資產，折成美元也有14000億美元。這是一個很大的數。如果這些資產的大部分將來都可以進行資本結構調整、資本優化，就應該有一個調整的規劃，有序進行。當然這種規劃也要分門別類地談，分門別類地確定。還要公開公平公正地操作。做不到公開公平公正交易，不但國有資產容易流失，而且容易助長尋租，助長黑市交易。國有資產會爛掉，還會腐蝕掉一批人。

【背景】

確定地方政府對于地方國有資產的處置權限、處置規范，應是地方政府手中拿到這塊資產之后所最為關注的問題。

在2002年，中央在中紀委七次會議上明確提出，國有資產的產權交易必須進入產權交易市場進行交易。這也是國家第一次出臺這方面的規定。此后不久，國務院第四次廉政工作會議也提出了類似的內容。這是中央所發出的一個規范地方政府資產處置的信號，但缺乏的是一個全國統一的規范立法。

在這種情況下，地方政府出于各地自身的考慮，出臺了一些國有資產的監管、處置的規范性規章。陜西省是建國以來第一個嘗試起草關于國有資產法的省份，曾經通過省人大代表團報全國人大立案。在此基礎上，陜西先后制定和出臺了《陜西省產權交易管理辦法》等40多個重要的地方性國有資產管理法規，形成了當地國有資產管理的基本規范。

陜西的實踐也正是基于這樣的監管理念。據不完全統計，截止到2000年底，陜西省共有2089戶私營企業通過收購、兼并、參股控股、租賃、承包等多種形式參與了國有企業改制。

而山東省則早在1996年4月1日就頒布施行了《山東省國有企業產權轉讓管理辦法》，用以指導山東省國有資產的出讓與交易。2002年9月12日，山東省政府又出臺了《省屬企業改革國有產（股）權管理工作的意見》，以明確國有企業改制過程中國有資產處置的相關政策，并且進一步提出要把國有資產集中到有利于提高綜合競爭力的領域。