國家計生委變局

繼2003年3月更名之后，國家人口和計劃生育委員會的“三定”方案（定職能、定編制、定機構）將于近日浮出水面。

此事可以追溯到今年召開的“兩會”。作為機構改革的內容之一，原國家計劃生育委員會在其名稱之前加上了“人口”兩字，更名為“國家人口和計劃生育委員會”。相應地，其職能也新增了三項：加強人口發展戰略研究，推動人口和計劃生育工作的綜合協調，以及加快政府行政職能的轉變。

與此同時，機構設置和調整也在準備之中：增加發展規劃司；將中國人口和計劃生育信息研究中心更名為中國人口和發展研究院，以加強對人口戰略決策的研究和論證。機構設置和調整的首要任務是制定人口的中長期發展規劃。

6月17日，國家人口和計生委主任張維慶接受了《財經》的采訪，對這一新誕生機構的由來及其未來職能作了全面介紹。

自發的更名

今年全國“兩會”召開前夕，新一輪國務院機構改革的走向引人矚目，對國務院幾個主要部委調整的揣測一時間沸沸揚揚，但種種揣測都鮮有提及國家計生委。因此，當國家人口和計生委出現在國務院機構改革方案中時，頗為出人意料。

促成更名的正是國家計生委自己。消息人士說，最初的機構改革方案并不涉及國家計生委。但在今年1月底，國家計生委主要負責人主動向正在討論機構改革方案的國家領導人提交報告，建議“將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會”。

這份報告提出了四條主要理由：第一，目前國家計生委承擔的任務中，如研究人口發展戰略，擬定人口政策和法律法規草案，制定中長期人口規劃等，已經遠遠超出了計劃生育的范圍；第二，人口問題是世界各國普遍關注的重大問題，加上“人口”二字有利于樹立我國以人為本的良好形象，有利于開展人口領域的國際交流；第三，目前已有一些地區機構更名為人口和計生委，并運轉良好；第四，無需從其他部門劃分職能，也無需增加人員編制。

簡而言之，“只要更了名就好。”

3月6日，在十屆全國人大一次會議第二次全體會議上，國務委員兼國務院秘書長王忠禹公布了國務院機構改革方案。方案提出，“為加強人口發展戰略研究，推動人口與計劃生育工作的綜合協調，將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。”

這一天，距離國家計生委成立恰好22年。

3月10日，十屆全國人大一次會議通過國務院機構改革方案；3月24日，國家人口和計生委舉行了揭牌儀式。

降低生育率：計生委的階段性成就

國家計劃生育委員會由來已久，其設立的初衷，是為了控制人口增長。

1980年3月至5月間，中共中央書記處委托中央辦公廳召開人口問題座談會，討論如何控制人口增長及相關問題。曾經參會的中國社科院人口研究所研究員田雪原回憶說：“因為人口問題牽涉面廣，當時我們覺得要由綜合部門對人口問題進行綜合治理。”最后，這次會議建議成立國家人口委員會。

但是人口委員會并未成立，取而代之的是1981年3月6日成立的國家計劃生育委員會。對此，田雪原分析說：“為人口問題成立綜合部門不太容易，我的理解是中央要抓主要矛盾。”

當年的主要矛盾是，雖然經過20世紀70年代的計劃生育工作，1980年全國育齡婦女總和生育率已降至2.24（見文后名詞解釋），已經接近了更替水平2.1。但是，由于1953年～1958年期間，每位育齡婦女生育了四五個孩子甚至五六個孩子，形成我國的第一次人口生育高峰，20多年后，這些孩子成為80年代的育齡人群。雖然每個家庭只生育一個或兩個孩子，但由于育齡人群的龐大，再次形成我國人口生育高峰。控制人口過快增長成為當務之急。

國家計生委——這個特殊時期成立的特殊機構由此開始了這一前無古人的工作。

“計劃生育是天底下最難的工作，”一位國家計生委官員對《財經》表示，“因為你的任務是盯緊婦女的肚子，不讓她們超生。”為此，幾十年來，一支龐大的計生隊伍始終活躍在城市和農村的各個角落。

10年過去了，至20世紀90年代，國家計生委的努力使全國婦女的總和生育率降至1.8，并持續保持在更替水平2.1以下，全國人口增長率低于10％，實現了歷史性飛躍，標志著中國從降低生育水平階段過渡到了穩定低生育水平階段。

新人口問題現身

“到20世紀90年代，控制生育水平這項工作應該說已經取得了決定性的勝利，但和人口相關的問題卻越來越嚴重了。”中國人民大學人口研究所所長翟振武說。

首先是人口老齡化。據2000年第五次人口普查統計，中國65歲以上的老人已經占總人口的6.95％，迫近國際公認的7％的老齡化社會標準。中國走的是社會養老、家庭養老和老年勞動者自我養老“三養”相結合的路子，但這“三養”中的前面“二養”現在都碰到了困難：目前社會養老保險僅在城鎮推行，遠未實現全人口、全領域、全行業的覆蓋；而在以家庭養老為主的農村，子女少或者只有女孩成為缺乏養老支持的主要原因。

翟振武表示，1981年中共中央在就人口過快增長問題給全體黨員的一封公開信中，曾談到養老問題國家會來解決，“到現在，當年實行計劃生育的父母即將進入老齡，人家當年響應計劃生育的號召而減少生兒育女，導致如今因為子女少而缺乏養老支持，國家理當兌現當年的承諾。但實際情況是，現有的優惠政策幾乎等于零。”

其次是出生性別比問題。由于重男輕女的傳統觀念根深蒂固，加之計劃生育政策的嚴格執行，我國嬰兒的出生性別比（見文后名詞解釋）隨之上升。1981年這一比率是108.47，1989年上升至111.92，2000年再度上升至116.9，超出國際公認正常范圍約10個百分點。全國人口普查同時顯示，2000年，除西藏和新疆，各地出生嬰兒性別比全都高出正常范圍，其中海南和廣東更分別高達135.6和130.3。

嬰兒出生性別比持續上升，表明男女比例日益失調。現實中也已出現了因為男多女少而帶來的男性婚姻競爭加劇、拐賣婦女、家庭不穩定等一系列問題。

第三是流動人口問題。20世紀90年代是中國國內人口流動最為活躍的時期，全國流動人口從1993年的7000萬增加到2000年的1.4億，10年內就翻了一番。大量人口從農村流向城市，主要目的是務工經商，但也有相當一部分人是為了逃避計劃生育。許多人對1990年元旦晚會的小品《超生游擊隊》印象深刻—— 一對農村夫婦為了生男孩，一生再生，不惜走遍全國。日益龐大的“超生游擊隊”成了計生部門的一大難題，因為外地子女的婚育證明不全，其戶籍地對外出育齡婦女的信息難以及時把握，導致計劃生育無從抓起。

諸多人口問題層出不窮，已非計生委一家可以定奪。為此，20世紀80年代和90年代，在生育水平較大幅度下降后，一些人大代表、政協委員、專家學者通過不同方式呼吁改革計生管理體制，成立國家人口委員會或國家人口和計劃生育委員會。中國社科院人口研究所研究員田雪原回憶說，1993年和1997年，50位學者曾兩次聯名上書中央，要求成立人口委員會，全面解決人口問題，但兩次都沒有下文。

對此，曾經參與上書的田雪原說：“我認為政府的主要意思是，現在中國的人口問題，最主要的還是以控制人口增長為主要任務，把‘計生’二字去掉，是不是給人感覺這事就差不多了？”

原國家計生委政策研究室主任馬力認為，這是由當時的人口形勢決定的。雖然我國從20世紀90年代就進入低生育水平，但在很大程度上是通過行政手段實現的“人口急剎車”，而非群眾的自覺行為，這樣的人口形勢并不穩定。“如果改名人口委員會，我們的中心工作就會轉變，而當時的主要工作還是控制人口數量。”

德陽更名試點

在學術界頻頻呼吁的時候，官方層面的更名籌備工作也在進行著。1994年，四川德陽地區率先將地、縣計生委更名為人口與計生委。國家人口和計生委主任張維慶回憶說：“當時德陽是計生搞得比較好的城市，彭佩云主任提出能不能更名探索一下，拓展一下職能，看看效果怎么樣。”

根據《中共德陽市委、德陽市人民政府關于建立市人口與計劃生育委員會的決定》，更名以后“暫不新增內設機構、編制、經費，主要職責是抓緊抓好計劃生育工作，從嚴控制人口增長，提高人口素質，在此基礎上承擔人口與經濟社會發展規劃的監測和信息反饋工作，并對涉及有關部門的人口與計劃生育工作實行聯系、協調、考核和評估工作，圍繞人口與經濟社會協調發展不斷探索人口與計劃生育委員會的職能。”

“德陽市計生委更名之后，我們曾作過研究，想把婚姻登記和一些老齡問題納入人口和計劃生育的范疇內來統一考慮，”一位國家計生委官員解釋說。

德陽市計生委更名后，當地婚姻登記由計生委和民政局合署辦公，但更名工作并未立即在全國展開。“只要涉及與其他部門的職能調整，就有利益沖突，”這位官員表示，“在國家計生委沒動的情況下，要在全國各地全面鋪開，全面調整各地計生部門與當地其他部門的職能，就有難度了。”

上海規范運作

繼德陽之后，省級計生委的更名試點工作在國家計生委的指導下穩步進行。2000年5月，上海市計生委更名為人口與計劃生育委員會，并開始規范運作。

上海之所以能夠先行一步，是因其人口早在1993年就進入自然變動負增長，至2000年已連續保持7年。與此同時，上海人口發展出現了新的形勢和問題：戶籍遷入人口和外來流動人口大量增加，常住人口總量規模處于不斷增長態勢；人口年齡結構不合理；人口老齡化程度高、進展快；人口空間分布不合理，中心城區人口密度過高，郊區人口過于分散。

“我們認為，上海已到了從單純人口控制到社會綜合調控這個階段。”原上海市人口和計生委主任，現上海市政協人口資源環境建設委員會常務副主任周劍萍回顧說。

2000年5月，上海市計生委更名后，被明確為“主管全市人口和計劃生育工作的市政府組成部門”，增加的職能為：開展人口預測，研究提出本市人口發展中、長期規劃和年度計劃以及加強協調有關人口宏觀調控政策。

周劍萍告訴記者，更名之后，上海市人口和計生委的工作“立足更高、視野更寬、舞臺更廣”，在上海市城市總體規劃和上海市國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要中提出了加強人口綜合調控的建議，同時承擔了“上海人口增長趨勢與最優人口規模研究”、“上海人口出生率持續低下與是否要調整計劃生育政策研究”、“外來人口對上海經濟、社會、發展的影響與對策”等研究任務。2002年上海市人口和計生委承辦了上海首次人口與發展國際論壇。

同年，緊隨上海之后，重慶市及其所屬各區（市、縣）也全部更名為人口和計生委。之后，綜合改革試點地市及其他全國許多地方的計生委也先后更名。

更名之路塵埃落定

與此同時，“人口與計劃生育”的概念宣傳也已悄然啟動。1997年以后，幾乎所有涉及國家計生委工作的講話、重要文件等，都在計劃生育前面加上了“人口”二字，其中最令人矚目的便是2001年出臺的《人口與計劃生育法》。

國家人口和計生委主任張維慶告訴記者，當時討論這部法的名稱時，有三種意見，爭論得很激烈。第一種主張叫《計劃生育法》，第二種主張叫《人口法》，第三種則主張叫《人口與家庭福利法》，以回避計劃生育。

“我們做了大量的統一思想工作，最后還是叫《人口與計劃生育法》。”張維慶回憶說：“計劃生育不能丟，這是中國特色——誰叫中國人多呢。”

在做了一系列的鋪墊之后，今年3月的新一輪國務院機構改革成為國家計生委更名的絕好契機。張維慶說：“據我所知，中央最擔心的就是計劃生育抓不好。我分析利弊后認為，改名人口和計生委的成功率比較高。你向中央諫言，把道理講清楚，中央還是會同意的。”

與以往不同，這一次張維慶是以個人名義向中央領導和有關負責人寫信。張維慶從1983年起歷任山西省副省長、國家計生委副主任和主任，有20年的省部級工作資歷，“中央領導一般都認識我，比較熟悉我，這也很重要。”

這份報告成稿于今年1月30日，由張維慶親筆簽名，送給胡錦濤、溫家寶、黃菊、王忠禹及中央編制辦的李鐵林。“這是關鍵的五個人，他們要是同意了，就算定了。”

幾天之后，從中央編制辦傳來回音，更名一事初步得到中央同意。但還需要經過國務院、政治局常委、政治局討論和全國人大的審議。

3月11日，包括國家計生委改名方案在內的國務院機構改革方案獲全國人大通過。20多年的更名之路就此塵埃落定。

新機構，新職能

按照國務院機構改革方案，更名后的國家人口和計生委將增加兩項職能：一是加強人口發展戰略的研究，二是推動人口與計劃生育的綜合協調。

而張維慶認為還應再加上一條——加快政府行政職能的轉變。

人口發展戰略的研究，其重點是制定人口發展中長期規劃，包括控制人口數量、提高人口素質、開發人力資源、調整人口結構、改善人口分布、解決人口就業等。

人口與計劃生育的綜合協調包括三個方面：首先是社會經濟政策的協調。除了控制人口數量的政策，還需要獎勵、優惠、救助扶植和社會保障政策，這些政策以前不完善，或者沒有完全落實；二是法律法規的協調。雖然歷年來出臺了一系列人口與計劃生育的法律法規，但都屬于原則性法規，需要制定更具實操性的細則；三是行政管理部門的協調。計生工作涉及公安、衛生、民政、財政、勞動、人事等20多個部門，還涉及工青婦、協會、基金會以及群眾團體。為此需要建立“黨政領導，部門配合，群眾參與，齊抓共管”的綜合治理機制。

至于政府行政職能的轉變，主要就是12個字——“制定規則，創造環境，戰略研究。”

制定規則，包括制定政策、法律、法規、制度，具體執行則由下屬機構負責，“具體怎么干，人家下面會干，你管那么多干什么？”

創造環境，指創造有利于人口與計劃生育、穩定低生育水平、提高人口素質的法制環境和輿論環境。而戰略研究則是加強對人口戰略的前瞻性研究。

為此，國家計生委要增加一個發展規劃司，并將中國人口與信息研究中心更名為中國人口與發展研究院。目前首要任務是制定第一個人口的五年計劃，這將是國家第十一個五年規劃的重要組成部分。

下一步是人口委?

對于新成立的國家人口和計生委，學術界在肯定之余也提出了更多的期望。

翟振武認為，國家人口和計生委僅僅加強人口戰略研究和人口規劃工作，還是很不夠的，應該拓展具體的工作職能，比如婚姻登記職能就可以并入人口和計生委。

田雪原認為，國家人口和計生委應提高綜合協調能力，對老齡化、流動人口等問題開展一定協調工作。

兩位學者都提出人口資源共享的建議。比如整合國家統計局、國家人口和計生委及公安部三個機構的人口統計資料，以利于研究。

還有一位專家說：“更名后，國家人口和計生委的工作由實變虛。以前的工作非常實，就是控制人口數量，現在搞宏觀戰略研究，又變得非常虛，需要一定時間來適應這種轉變。”

對此說法，張維慶并不認同，他認為“一點也不虛，是虛實結合”，新增的宏觀調控和戰略研究職能并不會削弱現在的計劃生育工作。他的理由是：第一，做好穩定低生育水平的計劃生育工作，就計生抓計生是抓不好的，必須加強人口與計劃生育的綜合協調，對人口問題實行綜合治理；第二，人口發展戰略研究為我們做好穩定低生育水平條件下的計劃生育工作提供了更好的宏觀環境；另外，人口發展的戰略研究主要是在國家和省一級，基層主要還是做計劃生育工作。

但張維慶也坦承未來的工作面臨諸多挑戰：首先，人口發展戰略需要綜合性、多學科的人才進行聯合攻關和研究，而目前的人才儲備不足以應對這項急迫而重大的任務；其次，綜合協調往往涉及部門利益、地方利益、小團體利益和個人利益，做起來并不容易。

而專家們的擔心則集中在未來的人口規劃。一位專家表示，定位于人口規劃，既統率了人口職能，又避免了與其他部委的沖突。但這同樣是具有中國特色的工作，具有一定的開創性，所以具有很大的難度。另外，對于人口規劃如何落實目前也沒有定論——“人口委為整個社會制定25年乃至50年的長程性規劃，是屬于指導性的還是具有法律約束力的呢？”

還有一些專家已經把目光瞄向了未來的人口委員會。翟振武認為，應該按照大人口的思路和人口規律來劃分各部門的職能，“這樣，人口和計生委恐怕就是過渡性的名稱了，以后會進一步更名為人口委。”他提出，未來人口委的職能應該涉及生育、婚姻、人口統計乃至老齡人口等諸多方面。

張維慶則表示，更名人口委不是沒有可能，但“恐怕需要比較長的時間”。至于職能擴展，他表示：“隨著形勢的發展也許會有變化，這是市場經濟條件下政府職能的完善，只會更科學，不會更扯皮。但本屆政府要考慮的，是如何發揮好現有職能。”