淮河分洪之后

7月26日中午，淮河中游緊靠南岸的淮南古鎮正陽關氣氛寧靜。布滿青苔和水漬的古城墻下，行人車輛悠然往來；距古城門不遠，幾家出售鐵錨、菜刀等物件的鐵匠鋪內偶爾叮當作響。就在幾個小時前，淮河今年的第三次洪峰已經安然度過此地。

正陽關水位是淮河水情的重要標志。此地是淮河與其主要支流潁河、淠河匯合之處，素有“七十二水歸正陽”之說，河面流經此處便陡然變寬。從正陽關的淮河大堤一眼望去，眼前的大水依舊漫無邊際，水天相接。幾次暴雨之后，更加寬闊的河道內，原先灘地上成行的柳樹只露出樹冠。在大堤保護下，整個小鎮的街市和周邊農田仍然低于淮河水面。原本與正陽關隔河相望的唐垛湖行洪區行洪堤至保莊圩之間的農田村舍，則完全被洪水淹沒，目前已經與淮河聯成茫茫一片。

然而根據水文記錄，此次洪峰勢頭已經比前兩次洪峰大大減弱。洪峰過后，正陽關水位進一步下降。26日晚，淮河水利委員會分管防汛抗洪的副主任汪斌稱，雖然目前整個流域水位仍在警戒線以上，但水情已經穩定，“淮河大水正在全面回落。”他說。這也意味著距離今年淮河抗洪的全面勝利已為時不遠。

汪斌告訴記者，此次淮河抗洪，行蓄洪區的有序分洪對贏得勝利起到了決定性作用。

淮河是中國行蓄洪區最多的河流。利用行蓄洪區分洪，也是淮河抗洪的主要調度措施。7月3日以來，隨著汛情不斷趨于緊張，水利部門先后下令啟用沿淮九個行蓄洪區，撤退轉移22萬人，此舉削減淮河洪峰約16億立方米，降低了王家壩、正陽關、蚌埠等地的水位，大大減輕了防洪壓力。

水利部長汪恕誠對此高度評價，稱其體現了科學防控洪水的新理念。亦有水利專家認為，今年的淮河抗洪，實現了從被動抗洪到主動防洪的重大轉變。

分洪之痛

然而，科學調度的背后，其實是異常艱難的抉擇。

淮河是中國河流中兩岸人口密度最大的水系。一旦分洪，沿淮必然赤地千里。因此，每一個分洪決定往往由多個部門通宵達旦權衡利弊，反復會商。

自7月9日起，記者曾自王家壩起沿淮河中游一路東行，親眼見到了分洪區內慘重損失。穿過堤防保護區內車水馬龍、欣欣向榮的城市，幾乎立刻就面對著成片浸泡在水中的村莊和農田，以及擠在道路一側的烈日暴曬下的救災帳篷和更為簡陋的窩棚。27日，記者從安徽省民政廳了解到，截至7月23日，淮河流域農作物受災面積3000多萬畝，其中成災2200多萬畝，絕收900多萬畝；受災人口2000余萬人，1.6萬多個村莊被水圍困， 240多萬人被困，其中轉移安置110萬多人；倒塌房屋40多萬間。另外，太和、長豐、金寨、鳳陽縣城主要街道還一度進水，天長縣城主要城區前后被淹數天。據初步統計，此次洪澇災害安徽省直接經濟損失近145億元，其中農業經濟損失約125億元。

正是由于分洪帶來的慘重損失，分洪仍然是一個艱難而痛苦的抉擇。在此番淮河洪水調度過程中，《淮河洪水調度方案》中規定的行洪區行洪水位和蓄洪區啟用水位均一再被超過。行蓄洪命令也總是連夜緊急下達。命令下達之前，前線防汛人員仍須嚴防死守。據新華社報道，情況緊急時，沿淮防守人員一度超過200萬人。

專家紛紛指出，和以往相比，今年淮河洪水具有“災大水小”的喜人特征，沿淮22個行蓄洪區僅啟用了9個，損失小于以往。然而，超規定水位防守，無疑要承受巨大的額外風險。通過有序調度和艱苦防守，此次淮河抗洪為減少災害損失已經竭盡所能。惟其如此，這一勝利果實顯得格外來之不易。

行蓄洪區利弊

在中國主要大江大河中，沿河流有多個行、滯、蓄洪區，恐怕是淮河的一大特點。

如此特性和淮河的地理環境有關。發源于桐柏山、伏牛山的淮河，上游地勢較高，落差大，水流急。中游主要位于安徽境內，穿行于平原之中，河道十分平緩，平均每100公里落差僅為3米。且歷史上受黃河奪淮影響，河道淤塞嚴重。淮河在江蘇境內入洪澤湖，經入江水道和蘇北灌溉總堤東流入海。洪澤湖以下里下河一帶為下游，下游地面低于洪澤湖底，河水下泄極為緩慢。

據前淮河水利委員會主任、治淮專家蔡敬荀介紹，由于地勢兩頭高中間低，淮河中游排洪能力差，每遇汛期大水，兩岸一連串的湖泊洼地洪水橫流，形成了天然洪水滯留的肥沃灘地。淮河中游人口稠密，土地緊張，遠在清代，當地百姓就在沿湖沿河地區筑堤圍田。到了民國時期，這些天然湖泊洼地都先后修筑了標準不一的矮小堤防，一般年份能保午季麥收。

中華人民共和國成立后，治淮初期，為確保淮北1000萬畝耕地，沿淮工礦城市和津浦鐵路干線的防洪安全，有關部門根據當時財力等條件，制定淮河防洪規劃，把淮干中游兩岸的大部分湖泊洼地確定為行、滯、蓄洪區。

1953年8月，當時的治淮委員會向中共中央的報告里提到蓄洪、滯洪和行洪的問題。淮河干流從此形成了行蓄洪區的提法。

所謂“行洪區”，其實就是原先河道內的灘地。在河道內側建有行洪堤擋住河水，使用時令洪水一次性淹沒，拓寬河床，是為“行洪”。所謂“蓄洪區”，則是指沿河的低洼地區，周邊建圈堤，遇洪水時開閘蓄水，其作用相當于一個小型水庫。

幾十年來，淮河的行蓄洪區幾經變遷。到目前為止，淮河兩岸一有18個行洪區，4個蓄洪區，均分布在淮河中游。其內有200余萬畝肥沃的農田、150萬百姓。

“淮河治理的重點在中游，難點也在中游。”蔡敬荀告訴記者，淮河中游的行蓄洪區實際上是“大雨大災、小雨小災、無雨旱災”的重災區，雖然行洪堤屢屢加高，行洪標準和啟用標準也由最初的二至三年一遇提高到目前的四至十年一遇，但是仍然使用頻頻。20世紀80年代，正陽關以上各行洪區基本上是“三年兩行洪”，當地百姓十分貧困。

早在1950年淮河大水后，水利部召集華東區與中南區水利部、淮河水利工程總局及河南、皖北、蘇北三省區負責干部，分析水情，反復研討，根據淮河的特點，最后由中央人民政府政務院作出《關于治理淮河的決定》，提出了“蓄瀉兼籌”的治淮方針。行蓄洪區的使用則屬于“蓄瀉兼籌”的重要措施。

據淮河水利委員會公開資料，依照“蓄瀉兼籌”思路，淮河流域防御洪水的工程體系包括上游的水庫、中游的蓄滯洪工程、行洪區、河流堤防與河道。當淮河發生防洪標準內洪水時，首先充分利用河道泄洪；然后運用行洪區行洪，擴大河道泄洪能力；必要時有計劃地運用蓄洪區蓄洪和利用水庫錯峰，以控制河道水位流量，確保淮北大堤，洪澤湖大堤、里運河大堤和蚌埠、淮南城市圈堤等重點堤防和地區的防洪安全。

在采訪中，有關水利專家一致認為“蓄瀉兼籌”的提法合乎淮河實情，是十分科學而可行的。

但是，有一利必有一弊。蔡敬荀告訴記者，行蓄洪區的存在，客觀上使河道變窄，且占用了中游洪水的天然宣泄通道，導致水位抬高，并降低了淮河干流的防洪標準。尤其在較大洪水來臨時，大大增加干堤壓力。此外，淮干水位的增高，也導致淮河流域內水無法外排，形成嚴重澇災。

水位生死線

在《淮河洪水調度方案》中，對于在什么樣的水位進行行洪和蓄洪有著明確規定。對于各個蓄洪區，《方案》也十分清楚地規定了其啟用水位。

然而，行蓄洪區畢竟是沿淮150萬百姓的家園，其中還有他們賴以維持生計的廣闊農田。水利部門啟用行蓄洪區時最大的顧慮也在于此。因而為了盡可能減少洪澇損失，水利部門在執行《淮河洪水調度方案》時，其實承受了超過規定限度的風險。規定行分水位一再被超過，往往先是投入大量人力物力嚴防死守，情況確實緊急時又不得不放水行洪蓄洪。

在那段扣人心弦的日子里，行蓄洪區內和淮河干堤可謂險象環生。

7月2日晚，淮河中游第一個重要站點王家壩水位在暴雨中持續上漲，并超過保證水位。

國家防總批準的《淮河洪水調度方案》明確規定：“當王家壩水位達到29.0米，且有繼續上漲趨勢時，開啟王家壩閘啟用蒙洼蓄洪區蓄洪。”7月2日下午1點，王家壩閘口水位達29.03米；晚9點，王家壩水位已經漲至29.3米，且仍在繼續上漲。

蒙洼是保是留，決策者需要反復權衡。區內百姓早已提前撤退，但壩上的民工仍需堅守護堤崗位。

按規定，王家壩的開閘水位高29米。據國家防總有關負責人介紹，近幾年淮河上游圩區進行了一定程度的加固，在王家壩水位達到29.0米時，暫不考慮分洪。但如果水位超過29.3米還不分洪，不僅有可能造成上游河南省有關地區破圩，對閘門本身的安全也將構成威脅。

接下來的每一次分洪，都是一次考驗意志和神經的“賭博”——

7月2日深夜10點12分，淮河防總終于下達調度命令。7月3日1點開啟王家壩閘，向蒙洼分洪。分洪時，王家壩水位已達29.39米。

7月4日6時，洛河洼行洪區控制站淮南水位為23.46米，超過行洪水位0.96米，且水位仍在上漲。省防指命令淮南市防指7月4日8時30分，啟用洛河洼行洪區行洪。

7月4日6時，上、下六坊堤行洪區控制站鳳臺水位24.7米，超過行洪水位0.8米，且水位仍在上漲。省防指命令淮南市防指于月4日12時，啟用上、下六坊堤行洪區行洪。

7月5日10時，石姚段行洪區控制站淮南水位23.94米，超行洪水位0.74米，省防指命令淮南市防指于7月5日13時啟用石姚段行洪區。

7月5日上午8時，蚌埠市荊山湖行洪堤上口門水位高達23.32米，超過行洪水位將近半米，且仍有上漲之勢，情況緊急之際，懷遠縣防指請求蚌埠市防指轉報安徽省防指啟用荊山湖行洪。但行洪命令遲遲未下，這意味著必須繼續嚴防死守。

中午12時，洪水繼續上漲，沿線全部堤段搶筑子堰，但行洪堤上口門、賴歪嘴、二里半、老鷹嘴、馬城對岸、下口門等段子堰普遍漫溢，并且上橋閘中斷交通，調運搶險物資十分困難。縣有關部門抓緊時間將荊山湖內低洼地區百姓轉移到莊臺、壩內和壩上高地。

7月6日上午6時，荊山湖上口門水位繼續上漲，行洪堤全線水位以每小時2厘米速度上漲。由于行洪的決定仍未作出，區內常墳、姚山等鄉鎮2萬多干部、民工仍然奮力強筑子堰。區內排澇機器全部開足馬力，晝夜排澇。此時一旦潰堤，后果將十分嚴重，為此懷遠縣防指再次請求省防指下達行洪命令。

7月6日深夜11點左右，荊山湖上口門下游王嘴出現漫堤，且次日凌晨2時開始塌堤，長度由最初的三四十米擴大到中午的300多米。安徽省防指經與淮河防總會商，最終決定7月7日對荊山湖行洪。

7月6日7時，正陽關水位達26.53米，超保證水位0.03米。持續高水位造成姜家湖、邱家湖等行洪堤防發生重大險情。為緩解下游壓力，確保淮北大堤萬無一失，安徽省防指與淮河防總緊急會商后決定立即啟用唐垛湖行洪區行洪。當時正陽關水位已經與1954年洪水位持平，已經遠遠超過唐垛湖僅為25米的行洪水位。

7月11日11時，邱家湖行洪區控制站汪集水位超過啟用水位1.68米并繼續上漲。安徽省防指此時才命令中午12點30分啟用邱家湖行洪區。同日，正陽關、魯臺子水位超歷史最高記錄。安徽省防指下令各市嚴防死守，確保淮北大堤安全。至下午1點20分，安徽省防指才緊急通知相關單位對姜家湖河董峰湖行洪區內進行拉網式檢查，隨時做好行洪準備；1點30分，城東湖蓄洪區開始蓄洪。

該如何保衛家園？

從整個淮河抗洪的大局來看，利用行蓄洪區分洪削峰是“科學調度”的措施。然而，每一次行洪和分洪，對于分洪區的百姓來說，都是滅頂之災。

作為全國主要的產糧區，農業稅是沿淮地方政府的主要收入來源。唐垛湖行洪區內潁上縣垂崗鄉鄉長周泉告訴記者，全鄉每年財政收入210萬元，絕大部分來源于農業稅。其中每年向縣財政上解105萬元，余下的105萬元中，光發工資就需90多萬元，鄉政府每個月的辦公經費才幾千元。一旦因災絕收，全鄉連公務員的基本工資都難以保證。

垂崗鄉小臺村黨委書記羅亨連告訴記者，全村的近2000畝地全遭水淹。他說，如果水下得快，立秋之前退盡，還可以補種莊稼減少部分損失，但收成也會大打折扣。部分農民因種植西瓜、棉花等經濟作物，午季沒有收成，此番大水很有可能導致全年絕收。

羅亨連感嘆：“才過幾年舒心日子，這一行洪，都‘福入東海’了。”

正是出于“保衛家園”的樸素愿望，一旦大水來臨，男女老少都要在行洪堤上拼死防守。安徽省潁上縣境內唐垛湖行洪區一位干部向記者回憶起唐垛湖行洪的場景，禁不住幾度哽咽：7月6日下午3時18分、晚7時10分，接到上級命令，唐垛湖行洪區分別在兩個堤點炸壩行洪。其時守堤民工已經在暴雨中苦熬將近一周，命令一下，行洪堤上頓時哭聲一片，其中有很多老人和婦女……

根據規定，行洪區行洪口門不應加高，這樣一旦水位上漲，便可自然漫堤行洪。因此每年入汛以前，上級水利部門都要下令各地鏟低行洪口門，清除阻水作物。但這樣的命令往往得不到執行，相反，記者了解到，每年秋收之后，沿淮各行蓄洪區內地方政府往往要組織農民出工，加寬加高行洪區圩堤，沿淮行洪區的行洪口，一般均高于規定高程1至2米。

然而，僅僅加固和保護行洪堤，就能為區內的百姓帶來平安和富足嗎？

給洪水以出路

淮河洪水其實是自然規律。事實上，行洪堤的加高和嚴防死守只能是權宜之計，根本無法永久阻擋洪水。并且，有專家指出隨著堤壩的加高，水位抬高，防洪壓力大大增加，一旦決口，后果不堪設想。“沒有人會這樣治水。”蔡敬荀說。

許多專家學者呼吁，沿淮行蓄洪區原本就是洪水回旋之地，必須給洪水以出路，改變沿淮行蓄洪區的格局。具體而言，就是放棄在行蓄洪區生產生活，有選擇地對行蓄洪區進行撤消或調整——這實際上就是“洪水管理”的新思路——否則不但沿淮地區難保安寧，行蓄洪區也難免一再被水淹沒的悲劇重演。

1991年淮河大水之中，沿淮共啟用17個行蓄洪區。洪災專家駱承政分析，由于河道行洪障礙及泥沙淤積等原因，河道過水能力普遍降低，雖先后啟用了17個行蓄洪區，但淮河水位仍長期居高不下，頂托內水，造成河湖水位并漲，增加了防汛壓力和沿淮地區的澇災。由于湖泊、洼地盲目圍墾，滯洪能力明顯減少。且隨著行蓄洪區內人口的增長和經濟的發展，影響行蓄洪區的正常啟用，行洪不及時，口門小，行洪區僅僅起滯洪作用。這其實與1998年長江特大洪澇災害以及今年淮河洪澇災害的情況十分相似。

治淮專家蔡敬荀的觀點是，淮河治理的重點在中游，難點也在中游。除去地理歷史等自然形成的問題較難解決之外，最突出的問題就是行蓄洪區的治理。上百萬人在河道以及周圍低洼滯水地區生產生活、筑堤擋水，后果十分嚴重，所以應當加大調整力度。

蔡敬荀提出行蓄洪區的調整根據實際情況可以分為三個階段：

第一步要下決心取消目前較小的幾個行洪區，把人撤出來；第二步根據經濟狀況，逐步發展周邊的小城鎮，吸引百姓到行蓄洪區以外生活；第三步是在較大的行蓄洪區建立保莊圩、安全圩，爭取行蓄洪時只淹莊稼不淹人，避免每一行洪就要解決幾十萬人的轉移安置。

“最根本的一點，就是不要再與水爭地。”他說。

治淮專家、水利部水利水電規劃設計總院院長寧遠指出，行蓄洪區經過長期使用，又未及時改造，存在問題日趨嚴重。每遇洪水，經常受災的實際就是行蓄洪區的150萬百姓。應對現有行蓄洪區進行調整，采取有退有保、有棄有留的辦法，全部或部分取消行洪區，將其中幾個改為蓄洪區，結合切灘舒浚，整治河道，加固堤防，統籌解決淮河中游的防洪問題。

水利部水電規劃設計總院水利規劃與戰略研究中心防洪減災專家劉樹坤也認為，淮河流域人口密集，行蓄洪區內的安全和社會發展與行蓄洪矛盾十分突出，應當減少行蓄洪區內的人口，鼓勵移民建鎮，在行蓄洪區內發展集約農業和調整作物品種，減損增收。

資金瓶頸

記者在采訪中發現，對于行蓄洪區的調整，專家學者和水利部門在觀點和認識上并無太大分歧，爭議點在于如何保證其順利實施。

蔡敬荀透露，1991年淮河洪水之后，行蓄洪區的大規模調整也曾一度提上議事日程。但囿于資金缺乏和地方政府的抵制，一直沒有取得根本性進展。提志這段往事，蔡敬荀十分遺憾，他一再重復：“不能再錯過這個機會。”

以每戶遷移資金1萬元計算，將行蓄洪區全部移民大約需要上百億元，投入不菲。而每一戶移民還需要重新為其安排耕地和宅基地，這對地方政府而言意味著十分巨大的壓力。

據記者了解，隨著水位的回落，安徽省水利部門和財政部門正在啟動全省行蓄洪區運用補償工作，以保障行蓄區居民的基本生活，幫助他們盡快恢復農業生產。

讓分洪區的災民們感到慶幸的是，如今獲得政府補償已有法律依據。2002年7月1日起施行的《安徽省〈蓄滯洪區運用補償暫行辦法〉實施細則》規定：1．農作物、專業養殖和經濟林水毀損失，各按蓄洪前年平均年產值的70％、50％、50％補償；2．住房水毀損失按水毀損失70％補償；3．家庭農業生產機械和役畜及家庭主要耐用消費品，按水毀損失的50％補償。家庭農業生產機械和役畜以及耐用消費品登記總價值在2000元以下的，按損失的100％補償，超過2000元不足4000元的，按2000元標準補償。目前災民最為關心的，是補償款能否足額發放。然而，這畢竟不是長久之計。

汪斌告訴記者，對于行蓄洪區的近期調整規劃，也正由淮河水利委員會加緊制定。他透露，初步的考慮是將此次行蓄洪區的災后補償和調整結合實施，對于沿淮已經啟用的行蓄洪區內此次搬遷的百姓，要考慮移民方案，“讓他們不再回到原先的低洼地區。”

但他也表示，行蓄洪區整體調整規劃的制定，則尚須時日。

淮河是共和國歷史上第一條全面系統治理的大河。自1950年政務院作出《關于治理淮河的決定》起，治理淮河的艱苦奮斗生生不息。“淮河兩岸鮮花開，勝利的歌聲響起來”，淮河人民將這首歌傳唱50余年，至今仍在等待這個樸素愿望實現的時刻早日到來。