廣州之疫碰撞國家防疫體系

“公開”在“恐慌”之后

新發現的烈性傳染病如果沒列入《傳染病法》范圍，是不是就可以遮遮蓋蓋呢？

2月11日，廣州市政府和廣東省衛生廳分別在上午和下午召開新聞發布會，通報了廣東省部分地區發生的仍未知病源病因的非典型肺炎的情況。此時，這種不明病毒對這個省份的進襲已超過一個月，在春節假期過后的幾天，有關傳言曾引致一陣社會騷動。

據了解，早在今年1月2日，廣東省河源市就曾將當地發現不明肺炎的病情報告省衛生廳，而且該市還曾出現了市民到各大藥店搶購抗病毒藥物的風波。

對于政府部門為何到2月份才對外發布疫情報告的原因，廣東省衛生廳廳長黃慶道表示，“非典型肺炎并不是法定報告傳染病，所以我們認為沒有必要公布。現在因為社會影響很大，所以才決定公布。”黃慶道認為，“從疫情看，發病人數305例并不算多，不公布也說得過去”，只是這次疫情家族性發病多（有的一家10多人發病）、醫務人員發病較多，尤其是后一現象，前所未有，十分罕見，所以引起群眾較大關注。在疾病的預警方面，“傳染病法已經有詳細規定，什么病該公告、該怎么公告，都會按規定辦。”

廣州市衛生局局長黃炯烈則表示，“對于廣州這個有1000萬人口的城市，百多人染病是個很小的比例，”所以“目前廣州市的環境是安全的”。

民間對這次政府舉行新聞發布會持歡迎態度，但亦有微詞。全國人大代表黃德明在新聞發布會之后，專門向省政府寫了一份建議書。他認為，瘋牛病、禽流感等都是近年來新發現的病例，都不在1989年制定實施的《傳染病法》范圍內，按廣東省衛生廳的說法，新發現的烈性傳染病如果沒列入《傳染病法》范圍，是不是就可以遮遮蓋蓋呢？這顯示出我國重大疫情的預警、公布制度的立法上存在著嚴重的缺陷。什么時候應該公布或者不應該公布，造成重大損失該由誰負責，似乎都沒有太具體的規定。

中國對于傳染病的控制遵循的是頒布于1989年2月21日的《中華人民共和國傳染病防治法》。衛生部疾病控制司急性傳染病處處長孫新華在接受《財經》采訪時表示，因為廣東省發生的病情只是局部性的，所以大部分情況下只需各地自行處理，只有在必要時國家有關部門會提供技術性支持。對于此次在廣東省發現的非典型肺炎，孫表示，因為該病并不屬于國家規定的35種傳染病（國家目前只分甲類、乙類和丙類等35種傳染病）之列，因此并沒有專門的應急方案，也“不必在規定的12或24小時內上報”。孫指出，在疾病的預警程序方面，傳染病法已有詳細規定，但其他的傳染性疾病均不在此列。孫還給記者舉例說，“感冒雖然也傳染，但它就不是需要建立預警機制的傳染病。”

病原仍未明確

發病最大的可能系由病毒引起，并已排除了肺鼠疫、肺炭疽、鉤體病、出血熱等傳染病，但具體病原仍在進一步檢測中。

據記者了解，在2003年1月下旬，廣東省衛生廳就收到了廣東省疾病預防控制中心的相關情況匯報，并立即報告給衛生部，衛生部一方面將該疫情以定期匯報形式上報國務院，另一方面下發地方各衛生廳等相關單位，作為一般情況進行通報。

《財經》從中國疾病預防與控制中心疾病控制與應急處理辦公室（“疾控處”）獲悉，1月20日，一批專家小組成員飛抵廣州進行現場工作與指導，并制定了診斷、治療原則和預防方案。春節后的第一個工作日（即2月8日），衛生部接到了廣東方面關于病毒情況的緊急報告后，立即召開了包括司局長在內的高層會議，并確定以馬曉偉副部長為首，以衛生部疾病控制司、中國疾控中心疾控處等部分官員和專家組成的團隊，于2月9日飛赴廣州。此行的目的一方面是協助當地政府解決技術問題，查找病因，指導防治工作；另一方面是安撫當地群眾。與此同時，衛生部疾病控制司司長齊小秋則留守北京跟蹤事態的進一步發展。

2月11日，此次非典型性肺炎病毒的樣本就由專家送回北京進行化驗分析，當天，國務院也召集有關專家開會聽取情況。2月13日下午，中國疾病預防控制中心主任李立明在接受記者采訪時稱，經過綜合分析，此次發病最大的可能系由病毒引起，并已排除了肺鼠疫、肺炭疽、鉤體病、出血熱等傳染病，但具體病原仍在進一步檢測中。此外，世界衛生組織也對專家帶回北京的病毒樣本的檢驗提供實驗室和技術支持。

據疾控處工作人員表示，馬曉偉一行已于2月12日晚回京。目前廣東省當地疫情基本“已經穩定”，但病原仍未明確，而衛生部有關官員和專家是否還會再次趕赴廣州目前不能確定。

WHO的反應

聯合國世界衛生組織北京辦事處免疫和傳染病控制小組負責人阿蘭·施諾（Alan Schnur）對記者表示，“缺乏信息來源可能將導致公眾的進一步恐慌。”

《財經》從聯合國世界衛生組織（WHO）北京辦事處了解到，該組織得知廣州發生不明病毒傳染的消息，是2月10日晚從位于馬尼拉的世界衛生組織西太平洋區總部傳來的，而對方也表示只是從海外媒體中得到有關信息，并提出要北京辦事處繼續了解有關此次病毒發展的詳細情況。由于北京辦事處人手較少，該辦事處不會派員前往廣州進行實地調查。

據WHO北京辦事處計劃免疫和傳染病控制部程小姐介紹，該辦事處目前能夠獲得的有關此次病毒傳染的消息來源，也和普通民眾一樣，“只能通過互聯網了解”。但程小姐告訴《財經》，該辦事處2月12日已向衛生部國際合作司發去了有關此次事件正式的詢問函，并開始與之“發生聯系”。而在2月13日中午，衛生部國際合作司司長已專程前往辦事處通報了廣東疫情的最新進展情況。

對于在廣東省和其他幾個相鄰省份造成的人群恐慌心理，聯合國世界衛生組織北京辦事處免疫和傳染病控制小組負責人阿蘭·施諾（Alan Schnur）對記者表示，“缺乏信息來源可能將導致公眾的進一步恐慌”。

施諾也曾對海外媒體表示，由于這起事件發生在多個國家設有領事館的廣州，目前“已經成為了一起國際性事件”。 2月14日，《財經》得到了一封WHO北京辦事處免疫和傳染病控制小組負責人阿蘭·施諾在2月13日發給其員工的電子郵件，這封主題為“廣州疫情最新通報”的郵件中稱，“截止2月12日，丹麥、法國和意大利駐廣州領事館簽證處已經關閉。”但在目前情況下，“世界衛生組織建議政府部門，現階段并不需要對前往/離開廣東地區的旅游和商貿活動做出限制。”

體制轉軌未久遭遇公共衛生危機

多嚴重的疫情才能“驚動”國家級防疫機構？

對衛生部直屬的負責國家疾病預防體系的中國疾病預防控制中心來說，廣東省發生的此次突發事件，使這個成立不過一年的機構處理危機事件的能力得到了一次檢驗。

為了進一步加強對重大突發公共衛生事件的監控處理，2002年1月23日，中國疾病預防控制中心（CDC）宣告成立，這個仿照美國CDC建立的機構，是衛生部進行疾病控制和監督體制改革的舉措，中心現有員工2000余人。衛生部希望它能夠承擔疾病預防控制任務和處理公共衛生突發事件。該中心以中國預防醫學科學院為主體組建，下設傳染病、病毒病、性病愛滋病等18個專業所（中心）。中心還設置了包括疾病控制與應急處理辦公室（主要職能是組織實施綜合性的傳染病、地方病和寄生蟲病預防控制工作、公共衛生突發事件應急處理及救災防病工作等）在內的6個辦公室。

中國疾病預防控制中心性病愛滋病預防控制中心副主任孫江平介紹說，中國預防醫學科學院以前具有衛生執法監督和疾病預防控制的雙重職能，“但這種機構設置在實際操作中有弊端”，2002年由國務院出面進行了改革。分拆后的中國疾病預防控制中心成為由為政府舉辦的、實施疾病預防控制與公共衛生技術管理和服務的公益事業單位。此外，我國疾病預防控制機構多年來已建有中央、省、市、縣四級對疾病控制預防的體制，原地方防疫站基本上改為疾病控制中心，該項改革措施已經在全國20多個省完成。由于這個應對公共衛生危機的體制剛剛建立，CDC主任李立明對記者表示，“該機制仍需要不斷完善。”

中國疾病預防控制中心由衛生部直接領導，在該中心的16項職責中，其中的一項具體職責就是“參與和指導地方處理重大疫情、突發公共衛生事件，建立國家重大疾病、中毒、衛生污染、救災防病等重大公共衛生問題的應急反應系統”。

據專家介紹，所謂重大突發公共衛生事件一般有三種：一種是包括病毒和細菌等微生物因素引起的；其二是中毒引發的；其三則是由放射性元素所引發的。通常在類似的事件發生之后，當地的衛生防疫部門會將情況逐級上報，直至國家疾病預防控制中心。

從今年1月1日開始，中國“救災防病與突發公共衛生事件報告”網絡管理信息系統已正式啟動，該系統的網絡終端就設在CDC的疾控處。至此，我國重大災情、重大疫情及其他突發公共衛生事件報告將逐步改變傳統的逐級上報方式，通過網絡構筑的平臺，國家各級衛生行政部門與疾病控制機構均可在同一時間及時獲得情報，進而協同處理。而這個信息系統還有一個幾乎囊括了國內公共衛生方面權威人士的專家庫，無論哪里發生重大疫情和中毒事件，各種專家的資料可以立即被調出，然后迅速組織其前往現場，而此次前往廣州處理相關事宜的專家就是從中挑選出來的。

那么，究竟多嚴重的疫情才能“驚動”國家級防疫機構呢？有專家在接受媒體采訪時介紹說，主要從兩方面來看待：首先是對于公共健康影響的大小，如是否可能造成大規模的傳染；第二則是對社會安全影響的大小，在這里死亡人數則是衡量的重要指標之一。另外，有些不明傳染病沒有造成人員損失，表面上看雖小，但潛在威脅大，這也會受到國家有關部門的重視。

孫江平告訴《財經》，中國疾病預防控制中心改革后，職工人數雖然與以前基本持平，但各中心（專業所）的工作重點已由科研向疾病預防控制為主轉變，而隨著一系列的人事和組織機構改革，也使各中心的任務比以前有了更加明確的方向。但盡管如此，就是和一些亞洲國家相比，中國對疾病預防和控制的經費，尤其是人均經費仍顯不夠。據悉，美國“9·11”事件后，用于疾病預防和控制的經費達到了80億美元，而中國此項投入則為7.7億元人民幣。

此外，中國疾病預防控制中心主任李立明在廣東此次事件發生后，也對媒體談到了中國應急機制存在的問題。李立明透露，中國由于工作、人員條件所限，目前檢測力度仍然不夠，因此“不能夠及時、準確地報告疫情”。對此，衛生部已著手在中國盡快建立一個重大傳染病疫情預警系統，中央也已經拿出了1億元用于專門加強預防網絡的建設，建立電腦數字報病體系。李立明同時也承認目前疾病預防控制經費不足的問題。他表示，目前在中國搞臨床醫學的收入比預防醫學的要高，“中國CDC和預防科學院離職的就已經有幾十人。”

中國社會科學院社會學研究所一位不愿透露姓名的專家告訴《財經》，雖然此次事件在民眾中造成的心理“恐慌”可以理解，但此次事件中有關政府部門的反應還是“比較遲鈍，不夠靈活，宣傳力度也不夠”，而通過此次事件可以看出，我國政府衛生系統的疾病監控和預案在對緊急事件處理上的前瞻性上還不夠。這位專家認為，廣東省抗擊不明病毒的事件對我國傳染病監控能力是個很好的考驗。

脆弱的心靈？

事件的不明確程度很高，自然會造成傳言泛濫，讓人們在從眾心理下采取盲目行動

在此次廣東省應對不明病毒的過程中，普通民眾的反應以2月11日為分水嶺，前后有了巨大的反差。

中國社會科學院社會學研究所一位不愿透露姓名的專家告訴《財經》，廣東在此事件中所出現的藥物搶購風剔除以訛傳訛造成的因素，基本上屬于民眾正常的反應，而這種反應不管是現代還是古代，不管是中國人還是外國人，都是有共性的。

這位專家表示，傳言的傳播方式必須具備兩個條件：一是在人們心目中傳言的事件是重要的；二是人們關注的重要事件的信息不明確。人們對事件越重視，信息越不明確，傳言的流量越大，影響越廣。這次非典型肺炎的傳言之所以產生廣泛的影響，首先是因為傳言中的病癥關系到人們的健康甚至生命，出于對傳染病的懼怕，在此期間出現了搶購板藍根和白醋的情況，是人們想用最小的成本保持身體健康的一種良好愿望，這種心理會在一個較短的時間內興起，也許行為不太理智，但從心態上是可以理解的；其次是此次正式渠道的消息發布不及時，一般人又缺乏醫療和藥物知識，事件的不明確程度很高，自然會造成傳言泛濫，讓人們在從眾心理下采取盲目行動，造成了較大的影響。

但這位專家也指出，不明病毒雖然只在廣東省內出現，但在其他一些省份也造成了民眾搶購藥品和食品的風潮，是和現在的“時代特色”分不開的。首先是人民生活水平提高后健康意識已經增強，但與此同時醫療保障制度還不完善，因此非常害怕生病后可能產生的龐大開銷；而與此同時，隨著傳媒的發達，信息傳播的速度和范圍以及人們獲取信息的渠道，都比以前快而廣，封鎖消息只會令謠言蔓延得更快。

中國人民大學社會學教授周孝正認為，中國政府部門對重大事件和突發事件反應還是不夠快，而每次謠言的傳出，政府部門都是過了幾天之后才出面辟謠，廣東此次的情況也不例外。世界衛生組織總部的官員也警告說，為了防止以后出現類似大面積的民眾恐慌，中國政府需要提供更多的信息。但中國社會科學院社會學研究所的專家也表示，此次政府在廣東省非典型肺炎病毒事件中也處于一個兩難的位置，“一方面沒有確定病原不宜馬上下結論，一方面對外界完全封鎖消息又很難做得到。”

全國人大代表黃德明表示，人民群眾應對危急情況的心理承受能力較差。連“缺米缺鹽”的謠言都相信，一旦出現更大的疫情或災情，后果不堪設想。他建議政府要通過新聞媒體，對全社會進行廣泛的防范危機的教育。

據了解，在西方國家，對危機管理的研究已經達到了量化，建立了各種以數學計算為基礎的危機處理模型。雖然這種模型不能生搬硬套，但這種精確的研究成果對政府處理危機的參考價值是顯而易見的。但我國對危機管理基本停留在定性分析而缺少定量分析。在西方發達國家，危機管理學的一個重要學術成果體現在立法上，如日本就有緊急事態干預法，而中國學術界對這方面的研究卻還是空白狀態，這自然也會使政府在處理危機時習慣于用傳統的人治方式；但為了使危機管理走向制度化和高效化，法治更為必要。

在一個理性的社會里，謠言是很難盛行的。而在非理性情緒面前，就是一件小事，都可能擴散為一個社會危機。20世紀70年代初期，日本在全球石油危機的背景下，曾爆發過手紙危機。起因就是因為日本一小超市手紙減價，結果市民排隊買手紙，后來發展到擠垮超市，并迅速波及全日本，引發嚴重的手紙危機。在“手紙危機事件”之后，日本政府就開始加強了對公眾的危機意識教育，其核心思想就是居安思危。而專家指出，從廣東省爆發的這次疫情事件中，社會及教育部門也應開始加強對現代社會中民眾的危機意識教育。