電信業是危是機？

2002年12月3日，中國信息產業部部長吳基傳在香港召開的亞洲電信展上向來自各國的監管機構代表和企業表示，“中國因為沒有完全放開競爭，所以在這次席卷全球的電信業危機中得以幸免。”《標準》記者伊萊恩·張評論說“即將卸任的部長為自己進行了任職以來最強捍的辯護”。

如果伊萊恩·張看到2002年9月出版、由吳基傳提議編寫并親自寫序的《世界電信業分析與思考》，他也許會修改一下措辭——這本反思西方電信業失敗教訓的書顯然是吳對其施政綱領的一個更為強硬和系統的辯護。

自從美國和歐洲相繼被卷入此次電信業危機以來，中國的主流輿論都開始倒向了電信管制論、電信特殊論，或者換一個說法為“電信業不可能充分競爭論”。吳自就任信息產業部部長以來在中國電信行業始終推行的保護性措施得到了有史以來最廣泛的支持。

現實提供了一個不能被漠視的對比：2000年至今，美國電信企業的總市值已經縮水了近兩萬億美元，與此同時中國的電信業卻保持了21％的高增長。人們似乎很容易從這個數字中得出結論——美國自1996年開始推行的全方位競爭失敗了，而“中國電信業的健康發展則得益于中國政府沒有完全放松管制”，這正是目前在國內被廣為傳播的一種觀點。

不過，與國內主流輿論的預期相反，在一些危機看似最為深重的地方，監管機構并不認為危機證明放松監管、開放競爭政策的失敗，并因此而決定放慢放松管制的步伐。在此次亞洲電信展上，香港電信管理局總監王錫基及美國國務院電信政策協調人格羅斯在就此問題接受《財經》專訪時幾乎異口同聲地認為，“現在對于電信業正是一個非常非常好的時候。”

在分別介紹了美國和香港電信業發展狀況之后，這兩位電信問題的專家表示，開放和競爭的原則不會因為危機而改變，只會在未來的行業調整和技術進步中進一步加強。這便是兩個走在電信改革最前列的國家和地區應對此次危機的方式。

而按照既定的規劃，自1982年就開始逐步放開電信市場管制和引入競爭的香港，在2003年1月1日全面開放本地固話市場。香港電信管理局總監王錫基稱，“這是一次無限制的開放。”

“監管應該是最后一個手段”

隨著越來越多的大電信公司被卷入財務危機乃至丑聞之中，是管制還是放松管制，這個爭論了又一次成為了焦點。2002年，美國聯邦通信監管委員會（FCC）向國會提出了對于美國1996年《電信法》的補充法案，這是否是對過去六年放松管制政策的否定？

美國國務院國際通信和信息產業政策協調人戴維·格羅斯顯然并不這么看。“如果我們整個看看電信業的話，對于消費者，現在是一個非常非常好的時候。”因為他們擁有的選擇比以前要多得多，得到的服務也改善了。格羅斯承認現在有很多企業因為對前景判斷的錯誤面臨很多問題，有的瀕臨破產，但他認為，FCC和其它國家的管制機構是對消費者負責，而不是對運營商或者企業負責。

香港電信管理局總監王錫基是香港開放電信業最早的呼吁者之一，也親身參與了香港自1982年開始的電信開放歷程。在此次席卷全球的電信業寒流中，香港感冒得雖然沒有那么嚴重，但是企業也普遍受到沖擊。2002年7月，香港電信業的龍頭電訊盈科宣布因為香港本地的移動電話競爭過于激烈而決定退出。

不過這并沒有影響到香港電信管理局繼續開放市場的決心。王錫基解釋說，某個公司的經營策略不會影響到整個市場或者政府的監管政策。這只是一個財務的決定，而香港決不會因為現在的暫時低迷而改變監管的政策。“監管是最后的手段。”他說。

“大的原則是不變的，但是可能會增加一點靈活性”

不論怎樣，電信業前所未見的低谷的確改變了一些東西，如王錫基所說，“大的原則不變，但可能會增加一點靈活性。”幾乎所有國家對電信業的監管都經歷著一個從壟斷到放開的過程，沒有任何一個國家有成功的先例可尋，所以具體監管的技巧和分寸始終在摸索中。

以香港本地固話的開放過程為例，香港在1995年最初開放時有三個新的運營商加入競爭，在拿牌時就有建網的承諾，原定到2000年時完全放開本地固話市場。到1999年檢討政策時，三個運營商表示四年時間給他們建網不夠，要再給一些時間。此時，三個運營商在香港本地固話市場的份額不足3％，而其它97％的用戶仍掌握在原壟斷者香港電訊的手中，有效競爭的局面遠未形成。于是，香港電信管理局便與三個運營商重新定了一個商業協定，將全面開放的時間推遲到2003年1月1日，而運營商則承諾在三年中再投資多少錢以什么速度建網。“現在他們的網差不多建成了，市場占有率也超過了10％，”而新的牌照發放已經進入了最后階段，“已經有三家正式提出了申請”，“因為這次沒有什么數量或者資格的限制，我們就完全交給市場去決定了。”王錫基透露說。

同樣的變化也在美國發生著。雖然打破市話壟斷、建立全方位競爭是美國1996年電信法的一個主要宗旨，但是六年之后，市話的壟斷局面并沒有發生質的變化。懷疑者認為，美國的經驗證明技術革命的洗禮并沒有改變電信業內在的發展規律。“全程全網、聯合作業、規模經濟和服務于社會仍然是它的基本特點和屬性。”在吳基傳給《世界電信業分析與思考》寫的序言中更明確指出，電信業只能是一個比較競爭而不是完全競爭的行業，是一個必須在政府管制下有序競爭的行業。獨家壟斷是不可取的，過多發放經營牌照導致過度競爭、導致社會資源極大浪費更是不可取的。

不過美國人并不這么看。盡管在危機之后，美國聯邦通信委員會（FCC）的主席邁克·鮑威爾也認為美國政府要為現在通信業的困境承擔部分責任，但是加強政府管制的聲音帶來的并不是放慢開放的腳步，相反，全方位競爭的概念正在加速升溫。

1984年美國法院以限制壟斷的名義，要求AT＆T分拆市話與長話業務，自那時起，市話運營商不能經營長話業務一直是美國電信管制奉行的一個基礎原則。1996年的美國電信法打破了這個界限，而在危機之后的企業重組與合并的浪潮中，美國電信業長話與市話合流的進程又向前推進了一步。在美國第二大長途電話服務商世界通信的假賬丑聞揭開后，有消息說南方貝爾公司有意向收購世界通信，FCC主席鮑威爾就明確表示，盡管美國反壟斷政策從根本上說，反對原本只能經營本地市話的貝爾子公司進入長話領域，但是他會考慮這些收購活動的可行性。

而美國國務院電信政策協調人格羅斯及FCC戰略分析和協調部的主管凱瑟琳·布萊恩（Kathryn A.O’Brien）更對本刊記者表示，這一切已經在發生了。現在，原來的長話運營商AT＆T在2002年8月初宣布要在加州提供本地電話服務，所有的貝爾公司也都至少在一個州提供市話與長話的服務，同時也在考慮向其它州擴展業務。“競爭現在還不充分，但是比過去已經要好得多了。”

“重要的是政策不要隨意改變”

提到競爭，尤其是市話領域的競爭，在內地最為敏感的一個話題就是引入競爭與重復建設的矛盾。吳基傳強調中國避免了此次電信危機的另一個重要原因在于，“由于加強政府調控和監管，重復建設得到一定程度的遏制。”

但與內地監管層的思路不同的是，香港的電信監管部門幾乎很少考慮重復建設的問題。王錫基認為，這之間的區別在于內地的電信公司都是國有的，多建的網絡是國家掏的錢，因此國家要考慮投資回報的問題。而香港不一樣，香港的運營商都是私人公司，政府的地位超然。

怎么才算重復建網，怎么才算容量還是不夠，誰決定？在香港，“我們認為最好還是由運營商決定。”王錫基說。如果運營商覺得容量還是不夠，就可以建網，如果運營商愿意用互聯互通的方式來做，電信管理局就協調各方定一個公平的接駁費用。“他們自己對自己的選擇負責，政府是不用考慮重復建設這個問題的。”

研究香港開放電信的歷史，你甚至可以說電信管理局在某種程度上是鼓勵新的運營商自建網絡的。監管者隱含的這種傾向從香港本地固話市場放開的過程中就可以窺見一斑。1995年香港政府向心連心、新電訊和新時間三家運營商發牌時，就要求三家公司作出了投資建網的承諾，到1999年時由于網絡建設速度沒有那么快，新運營商的市場份額也不夠理想，又特意推遲全面放開牌照管制，以便運營商有更充裕的時間自建網絡。

不過王錫基強調說，從技術的角度來說，政府更鼓勵新的運營商建寬帶網絡。目前香港在此業務上新運營商的市場占有率差不多有50％，是韓國之外寬帶滲透率最高的地區。

在監管者需要面對的諸多關系中，最經常遇到的沖突應該是來自企業、消費者與投資者的。中國聯通和中移動在2001年發生的單向收費風波就被業界認為是以滿足國際投資者的需要而損害了國內消費者的利益。在這個問題上，格羅斯與王錫基的看法并不完全一樣。

格羅斯認為，對任何國家的管制機構，最重要的決策依據應該是明白什么是公眾需要的，競爭是給公眾更好服務和提供更多選擇的一個最佳途徑。FCC也關注企業的生存狀況，因為它們是服務的提供者，但是當FCC需要在企業利益與消費者利益之間抉擇的時候，格羅斯強調說，消費者的利益仍然是最重要，最具決定意義的。

而王錫基則認為，投資者的利益與消費者的利益是一體的。多投資，就能有新的和更多的服務，消費者是受益者。關鍵是有一套好的規制方式、一個完整清晰的政策和公開透明的環境，使投資者有一個穩定的預期。他評價說，單向收費事件和幾個星期前中國內地突然提高國際通話接駁費一樣，主要是一個政令朝令夕改的問題。“重要的是政策不要隨便改變。”

香港電信管理局最為人稱道的一點莫過于政令公開透明。在香港，電信管理局是新聞最少的部門之一，而實際上，香港從1982年逐步開放電信市場以來，電信業發生的變化足以用翻天覆地來形容，之所以能保持這么低的見報率完全得益于其操作的高度透明。在其官方網站上，人們可以查到電信管理局歷年來所有決策出臺的詳細計劃、安排及討論。而且每一項措施或者裁決在實施前，都會在業內接受質詢并在網上或者媒體上公開發布，最后對于收到的意見或者建議也會在出臺的文件中予以解釋及說明。

香港電信業開放過程中爭議最大的事件莫過于1998年收回發給大東的國際業務專營牌照。當時，香港政府通過談判，以67億港元的價格收回了原本應在2006年到期的專營權。雖然此舉受到了來自投資者的強烈批評，在業內引發爭議，但王錫基認為，這個牌照壟斷了香港對外的聯絡通道，如果在這個開放的年代還有這么一個大的壟斷，對社會影響很大，對香港經濟環境影響很大，從公眾利益的角度出發必須盡快結束這種局面。“我們在收回前在業界進行了很長時間的討論，最后選擇與大東談判達成商業規定的方式正是出于對投資者的尊重和保護。”據粗略計算，香港國際通話（IDD）放開兩年后，費用下降已經差不多回來200個億了。

“中國電信業繼續開放并不是一件困難的事”

在談到目前電信業發展的前景時，兩位電信專家都不約而同地將中國排在了首位。在王錫基看來，中國的情況與歐美等國不一樣。這次的電信危機對歐美等國影響比較大，投資者過于樂觀出現失誤，蒙受了很大的損失。確實也出現了過度投資，網絡容量比實際需要的大很多。但中國沒有這樣的情況出現，中國仍然需要很多投資來建網發展新技術。移動電話在內地還有很大的潛力有待開發，中國很有擴容的空間，幾乎是世界上惟一電信業還在發展而且發展得很快的地區。

格羅斯也認為現在進入中國的電信市場正是好時機。而對于中國來講，現在引進投資對中國不是太難的事。由于市場本身在增長，所以可以容納比較多一些的投資者來投資，不需要去保護一兩家現有的企業。對于電信改革和電信業的發展來講，“這都是很好的機遇，因為投資者會帶來競爭，而競爭是非常重要的。”

中國正在包括電信在內各個基礎行業進行建立監管框架的嘗試，不過要正如GARTNER的編輯凱西·哈克勒（Kathie Hackler）所說，監管實際上是在“保護消費者利益和刺激競爭、創新和投資的義務之間掌握平衡的藝術”，中國要真正理解監管的含義和把握其中的分寸，也許還有一個漫長的學習過程。這不僅取決于監管機構本身，更多的還要依賴整個社會政治經濟生活的進步，特別是法制的完善。