法治中國(guó)

2002年歲末，《財(cái)經(jīng)》雜志邀請(qǐng)吳敬璉、江平、張卓元三位于政策面及社會(huì)均極富影響力的重量級(jí)學(xué)者，談2003年中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的重大主題，以及為什么中國(guó)經(jīng)濟(jì)重大關(guān)鍵問(wèn)題之解決必得有待于以法治為基礎(chǔ)的市民社會(huì)成長(zhǎng)，以及這一市民社會(huì)本身成長(zhǎng)所需的機(jī)會(huì)從何而來(lái)。

這樣的談話，以其所涉及的主題看，是富于挑戰(zhàn)性的。有幸的是，在中共十六大之后，中國(guó)改革的前景，在政治和經(jīng)濟(jì)兩翼，都有了具突破意義的變化。三位學(xué)者討論中屢次出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，如法治，如政治文明，如政治民主，本身首先是在十六大報(bào)告中被闡發(fā)多次的重要概念。過(guò)去20年的改革被稱(chēng)為中國(guó)的“千年未有之變”，此“千年未有之變”而今正在進(jìn)入新的軌道。三學(xué)者諍諍之言，正出自這一背景。

以下即為本刊整理后的談話全文。

——編者

法治與好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，大體框架已經(jīng)基本建立，應(yīng)該更多地強(qiáng)調(diào)法治，強(qiáng)調(diào)規(guī)范，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，少談一點(diǎn)“大膽探索”，現(xiàn)在已經(jīng)不是處處都要摸著石頭過(guò)河的時(shí)代了”

《財(cái)經(jīng)》：十六大召開(kāi)以來(lái)，中國(guó)的市場(chǎng)法治建設(shè)再度成為學(xué)界討論的熱門(mén)話題。今天請(qǐng)諸位來(lái)，主要想請(qǐng)教一下這方面的問(wèn)題，進(jìn)而看一看，在2003年一年中，這方面可能和應(yīng)當(dāng)有什么實(shí)際的進(jìn)展？近中期內(nèi)的主要挑戰(zhàn)和任務(wù)究竟是哪些？

首先想請(qǐng)教一些基本概念，比如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治究竟是什么關(guān)系呢？為什么最近時(shí)期以來(lái)，有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家們認(rèn)為，必須互相從對(duì)方獲得關(guān)于中國(guó)市場(chǎng)社會(huì)發(fā)展的思路及啟發(fā)？

吳敬璉：從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的角度看，建立法治對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)顯得越來(lái)越重要。參加我們國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的人，對(duì)于法治的認(rèn)識(shí)都有一個(gè)過(guò)程。拿我自己的體會(huì)來(lái)說(shuō)，在剛開(kāi)始改革的時(shí)候，我們常常天真地想，只要沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的那一套，把市場(chǎng)關(guān)系建立起來(lái)，一切就會(huì)一帆風(fēng)順，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)也就很快騰飛。

實(shí)際上，事情并不那么簡(jiǎn)單。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步成型，社會(huì)失范、腐敗蔓延等問(wèn)題變得越來(lái)越嚴(yán)重。另外在亞洲金融危機(jī)發(fā)生以后，一些實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家暴露出許多嚴(yán)重的缺陷，例如“權(quán)貴資本主義”（Crony Capitalism）的問(wèn)題。這進(jìn)一步表明，做出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的選擇并不意味著一了百了。全世界搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家很多，真正走上健康發(fā)展道路的卻寥寥可數(shù)。這些現(xiàn)實(shí)迫使我們思考：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不是也有好壞之分，什么是壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要分野？在這種探索過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出了法治問(wèn)題。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)建立在法治的基礎(chǔ)之上，是“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

江平：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)這種提法，令法學(xué)家們歡欣鼓舞。我對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)也有一個(gè)過(guò)程。我最早與經(jīng)濟(jì)學(xué)家接觸是在20世紀(jì)70年代末80年代初，那時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出“所有制”和“所有權(quán)”究竟是什么概念等問(wèn)題，我于是查閱了法學(xué)中這些概念的出典。雖然那時(shí)還有意識(shí)形態(tài)束縛，但從法學(xué)角度看，我認(rèn)識(shí)到如果不打破所有制的框框，很難建立真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這是我感受到的第一次沖擊。

第二次沖擊發(fā)生在我在比利時(shí)講學(xué)時(shí)期。當(dāng)時(shí)，我第一次了解到什么是遺產(chǎn)稅。西方國(guó)家對(duì)富人要征極高的遺產(chǎn)稅。拿美國(guó)來(lái)說(shuō)，100萬(wàn)美元的遺產(chǎn)要繳50％的遺產(chǎn)稅。按他們的說(shuō)法，生前贈(zèng)予的稅率和遺產(chǎn)稅率是完全一樣的，因?yàn)槭苜?zèng)和繼承都屬不勞而獲。征收高額遺產(chǎn)稅，據(jù)說(shuō)是要拿來(lái)救濟(jì)窮人。西方國(guó)家也講救助窮人，也講對(duì)不勞而獲要征重稅。可見(jiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有一個(gè)社會(huì)目標(biāo)的問(wèn)題。這對(duì)我的震動(dòng)很大。

我在前蘇聯(lián)學(xué)習(xí)時(shí)，發(fā)現(xiàn)俄文里規(guī)則和法律是同一個(gè)詞。同樣，英語(yǔ)里“rule”既是經(jīng)濟(jì)里的規(guī)律和規(guī)則，又是指法律中的規(guī)則。那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中法律的規(guī)則和經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，究竟是什么關(guān)系呢？我在后來(lái)的思考中又有了新的領(lǐng)悟，覺(jué)得我們?cè)^(guò)分夸大了法律，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治階級(jí)、尤其是政治領(lǐng)導(dǎo)人的主觀能動(dòng)性。比如過(guò)去的計(jì)劃就是一種“法”，這種法并不尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，指標(biāo)數(shù)字定到多少就算多少，一定要求完成，完成不了也要湊數(shù)字。法和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系沒(méi)有搞對(duì)。我覺(jué)得，法律尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律一定要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。這是我第三次在法律和經(jīng)濟(jì)上的思考。

張卓元：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，大體框架已經(jīng)基本建立，應(yīng)該更多地強(qiáng)調(diào)法治，強(qiáng)調(diào)規(guī)范，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，少談一點(diǎn)“大膽探索”，現(xiàn)在已經(jīng)不是處處都要摸著石頭過(guò)河的時(shí)代了。十六大就強(qiáng)調(diào)了在改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制時(shí)要建立法律法規(guī)。當(dāng)然法律的制定需要一定的時(shí)間，但法規(guī)的出臺(tái)可以快一點(diǎn)，然后建立比較恰當(dāng)?shù)姆审w制。現(xiàn)在與十五大時(shí)不一樣，當(dāng)時(shí)提的是整個(gè)國(guó)有企業(yè)改革要大膽探索，現(xiàn)在講規(guī)范，講完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，說(shuō)明改革深化了。

《財(cái)經(jīng)》：那么，該怎么看待法治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者的關(guān)系呢？可不可以作此理解，兩者是互相促進(jìn)的，即法治促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展反過(guò)來(lái)提供法治前進(jìn)的動(dòng)力？

吳敬璉：人類(lèi)有經(jīng)濟(jì)、政治、道德多等方面的追求。即使不從其他方面的追求，只從經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)人類(lèi)最基本的追求來(lái)看，提出建立法治的要求也是十分自然的。提出這個(gè)問(wèn)題的總的背景是：中國(guó)人經(jīng)歷了千辛萬(wàn)苦，付出了極大的代價(jià)，終于認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)的道路。市場(chǎng)交換是具有平等權(quán)利的所有者之間的產(chǎn)權(quán)交換。在傳統(tǒng)社會(huì)里，除了少數(shù)例外（如古代羅馬），這種交換在比較狹小的范圍內(nèi)是由人們面對(duì)面地進(jìn)行的，因此可以靠非正式的規(guī)則、血緣關(guān)系或鄉(xiāng)親關(guān)系等等來(lái)維系。現(xiàn)代市場(chǎng)交換卻是一種在“陌生人”之間進(jìn)行的高度非人格化的交換。如果不是以一套正式的規(guī)則，例如產(chǎn)權(quán)規(guī)則、合同規(guī)則、信用規(guī)則等等為基礎(chǔ)并且由第三方（往往是國(guó)家）來(lái)監(jiān)督執(zhí)行，就會(huì)導(dǎo)致普遍的失范，一切都會(huì)亂套。所以，現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要建立在法治的基礎(chǔ)之上。熱心于中國(guó)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)家需要關(guān)心法治問(wèn)題，需要與法學(xué)家結(jié)盟，來(lái)建設(shè)法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

張卓元：這里說(shuō)的是“法治”，而不是“法制”。“法制”是以法為工具之制，是指法律制度。“法治”就是依法治國(guó)，強(qiáng)調(diào)的是以法的精神來(lái)治理國(guó)家，是法治而不是人治，亦不僅僅止于制定一系列的法律法規(guī)。過(guò)去在提法上兩者經(jīng)常混淆，曾經(jīng)一度是以“法制”的提法為主。現(xiàn)在提法上已經(jīng)取得共識(shí)，十五大已經(jīng)肯定這一點(diǎn)。這個(gè)原則很重要。以后的具體措施就有了根本的依據(jù)。

財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、《民法典》與權(quán)利宣言書(shū)

“中國(guó)過(guò)去是以公法秩序?yàn)楹诵牡纳鐣?huì)。隨著市場(chǎng)化走到今天，人們的權(quán)利意識(shí)增加了，私法就要向公法爭(zhēng)奪地盤(pán)，要求保障，其中還包括了要防范公共權(quán)力對(duì)私人領(lǐng)域的威脅。所以，《民法典》就是權(quán)利宣言書(shū)”

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在談到十六大以后市場(chǎng)法治建設(shè)的任務(wù)，人們很容易想到民營(yíng)經(jīng)濟(jì)地位和私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等問(wèn)題。我們理解，這方面2003年會(huì)有些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展吧？特別是最近《民法典》的草稿已經(jīng)提交全國(guó)人大常委會(huì)討論。

張卓元：總的來(lái)說(shuō)，貫徹十六大的精神，就要毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就包括了要完善政策法規(guī)，完善保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的法律制度。

江平：從法治建設(shè)的視角來(lái)看，《民法典》就是一部權(quán)利宣言書(shū)，要彰顯個(gè)人的權(quán)利。這里面當(dāng)然包括了私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面的內(nèi)容，但遠(yuǎn)不止此。民法是整個(gè)私法體系的核心，《民法典》內(nèi)容非常豐富，對(duì)各種民事權(quán)利都有規(guī)定，最終可能有1500到2000個(gè)條目，將是中國(guó)最龐大的法典。

《財(cái)經(jīng)》：為什么《民法典》在現(xiàn)在這個(gè)時(shí)候被提上議程呢？是不是隨著市場(chǎng)化的進(jìn)程，私法體系的發(fā)展變得越來(lái)越重要了？

江平：私法是調(diào)整私人關(guān)系的法律，公法是調(diào)整政府與私人之間關(guān)系的法律。中國(guó)過(guò)去是以公法秩序?yàn)楹诵牡纳鐣?huì)。隨著市場(chǎng)化走到今天，社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)，人們的權(quán)利意識(shí)增加了，所以在法律上提出對(duì)私法的要求。私法就要向公法爭(zhēng)奪地盤(pán)，要求保障，其中還包括了要防范公共權(quán)力對(duì)私人領(lǐng)域的威脅。所以，《民法典》就是權(quán)利宣言書(shū)，制定這部法律是非常重大的事情。

當(dāng)然，此次只不過(guò)是《民法典》草案第一次討論，離通過(guò)還差得很遠(yuǎn)。這次提交討論，在程序上是為了在2003年3月由本屆人大提交給下屆全國(guó)人民代表大會(huì)作準(zhǔn)備。然后，在十屆人大期間，少則兩三年，多則五年，能夠最終完成這部法律。

吳敬璉：我覺(jué)得首先應(yīng)當(dāng)在憲法的層面上把保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題確定下來(lái)。

江平：對(duì)。法律對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)應(yīng)該有三個(gè)層次。最高層次是憲法的保護(hù)，對(duì)此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家都是寫(xiě)在憲法里面的。比如，法國(guó)大革命勝利后，在政府的人權(quán)宣言和憲法里面都規(guī)定，私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。第二個(gè)層次是民法的保護(hù)，就一些共同性的、基本性的內(nèi)容來(lái)進(jìn)行保護(hù)。第三層次的保護(hù)見(jiàn)諸各個(gè)單行法。比如，公司法里面對(duì)于投資者的保護(hù)也是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。

《財(cái)經(jīng)》：吳敬璉先生剛才談到憲法中應(yīng)當(dāng)有“保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)”，不單單強(qiáng)調(diào)“私人財(cái)產(chǎn)權(quán)”，我們理解是考慮到了所有制之間的平等？

吳敬璉：是的。憲法是國(guó)家根本大法，規(guī)定國(guó)家基本組織原則。它的主要內(nèi)容是：第一，確認(rèn)公民有哪些不容侵犯的基本權(quán)利；第二，劃定政府權(quán)力的范圍來(lái)防止擁有很大公共權(quán)力的政府侵犯公民的權(quán)利。由于十六大報(bào)告明確指出要“完善保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的法律制度”，我想如果2003年修改憲法，寫(xiě)進(jìn)有關(guān)內(nèi)容大概不會(huì)有什么問(wèn)題。至于為什么我在1999年修憲時(shí)曾經(jīng)主張用“保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”的一般提法，是因?yàn)槲艺J(rèn)為最好不要像過(guò)去那樣把財(cái)產(chǎn)分成三六九等，對(duì)公有財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)一視同仁，只要是合法獲得的財(cái)產(chǎn)，都應(yīng)當(dāng)是神圣不侵犯的。

江平：現(xiàn)任中共中央總書(shū)記胡錦濤在紀(jì)念憲法二十周年大會(huì)上提到，要適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展要求，根據(jù)實(shí)踐中取得的重要的新經(jīng)驗(yàn)和新認(rèn)識(shí)，及時(shí)依照法定程序?qū)椃ǖ哪承┮?guī)定進(jìn)行必要的修正和補(bǔ)充。可見(jiàn)修憲已經(jīng)提到議事日程中來(lái)了，但修憲內(nèi)容是哪些，大家非常關(guān)注。我想私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)會(huì)寫(xiě)進(jìn)去，另外還期望在司法制度方面能有所變化。比如現(xiàn)在法院系統(tǒng)的任命都出自地方，可否像檢察院系統(tǒng)那樣搞成垂直性的呢？

在所有制上，如果還要分成公有和私有，這實(shí)際上意味著還存在著某種意識(shí)形態(tài)因素。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求主體地位平等的核心精神相對(duì)立。我記得在起草《公司法》時(shí)，曾存在國(guó)有股、法人股和個(gè)人股等提法要不要寫(xiě)入《公司法》的分歧。大家后來(lái)形成共識(shí)，認(rèn)為既然要承認(rèn)股東地位平等，就不應(yīng)該寫(xiě)，所以《公司法》中沒(méi)有分國(guó)有股、法人股、個(gè)人股和外資股。不同所有制的平等是財(cái)產(chǎn)權(quán)平等的基礎(chǔ)。

張卓元：現(xiàn)在確實(shí)存在不同所有制不平等的地方，特別是在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面不平等。所以在十六大報(bào)告中，關(guān)于這個(gè)方面的一個(gè)原則性表述作過(guò)反復(fù)斟酌：“采取措施實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。”現(xiàn)在就是要朝這方面走。采取什么措施？那就是在放寬國(guó)內(nèi)民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，在投融資、稅收、土地使用和對(duì)外貿(mào)易等方面采取措施，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，堅(jiān)持公有制為主體，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要統(tǒng)一于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，不能把這兩者對(duì)立起來(lái)。

吳敬璉：我看首先要把保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利確定為一條基本的憲法原則，然后再根據(jù)憲法厘定各種法律和行政法規(guī)乃至政策。一切違反憲法的法律、法規(guī)和政策都是無(wú)效的，任何人違反憲法都是可以被起訴的。為了明確財(cái)產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)和不可侵犯，應(yīng)當(dāng)在憲法里明確規(guī)定除為了合法認(rèn)定的公共需要，并且有充分的預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，才可以征用。對(duì)于其他的基本人權(quán)，比如憲法所確認(rèn)的言論自由、出版自由、結(jié)社自由等等，也應(yīng)當(dāng)是如此。這些都是法治的應(yīng)有之義。

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在有一種擔(dān)心，認(rèn)為如果強(qiáng)調(diào)保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，會(huì)不會(huì)保護(hù)了那些化公為私的行為？這里應(yīng)當(dāng)怎么區(qū)分呢？

江平：這樣的擔(dān)心是完全不必要的。保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)當(dāng)然不是保護(hù)非法所得，這是兩回事。按照任何法律準(zhǔn)則，對(duì)于非法所得，也應(yīng)當(dāng)是該沒(méi)收就沒(méi)收，該剝奪就剝奪。

吳敬璉：非法所得意味著對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，這正是憲法“保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)”的規(guī)定所要禁止的行為。

張卓元：十六大報(bào)告明確提出：“一切合法的勞動(dòng)收入和合法的非勞動(dòng)收入，都應(yīng)該得到保護(hù)。”存款利息、股票分紅、投資收益，都是非勞動(dòng)收入。只要是合法的都將得到保護(hù)。中央文件如此明確表述，這還是第一次。它將鼓勵(lì)人們大膽地去投資創(chuàng)業(yè)，調(diào)動(dòng)人們共同創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的積極性。

國(guó)資改革如何定規(guī)

“如果不加以規(guī)范，地方的自由裁量權(quán)太大了，就可能出現(xiàn)利用權(quán)力攫取的現(xiàn)象。不過(guò)要是過(guò)于追求完美，又可能根本就改不動(dòng)。所以既要盡量做到初始分配的公正，又要十分謹(jǐn)慎地權(quán)衡”

《財(cái)經(jīng)》：我們想請(qǐng)教，法治之法是否不僅指法律，也包括一切規(guī)制？比如說(shuō)監(jiān)管是否屬于法治之法的范疇？

吳敬璉：這里的“法”當(dāng)然是相當(dāng)廣義的。

江平：現(xiàn)在說(shuō)的法律、法規(guī)、規(guī)章這一系列東西，在不同的領(lǐng)域，其法治精神是不一樣的。例如按《立法法》規(guī)定，只有法律才能限制人身自由，國(guó)務(wù)院的規(guī)章就不能作這方面的規(guī)定。再比如《合同法》中規(guī)定，交易或投資行為之有效或無(wú)效，要由全國(guó)統(tǒng)一的法律和行政法規(guī)來(lái)判定。個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪就是很重大的事情，絕不可能由地方法規(guī)作出規(guī)范。

《財(cái)經(jīng)》：即將展開(kāi)的國(guó)有資產(chǎn)改革，尤其是國(guó)有資產(chǎn)在改革中要戰(zhàn)略性退出，要從什么層次上來(lái)規(guī)范呢？現(xiàn)在既然已經(jīng)確定了由中央和地方分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)，那么規(guī)矩誰(shuí)來(lái)定呢？

江平：國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，需要《國(guó)有資產(chǎn)法》或者《國(guó)有資產(chǎn)管理法》來(lái)進(jìn)行規(guī)范。這個(gè)法醞釀了十年始終沒(méi)有出臺(tái)，原因就是根本性的體制問(wèn)題，到底是中央統(tǒng)一行使產(chǎn)權(quán)？還是分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)？這還牽涉到國(guó)有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題。這些都是根本性、全局性的問(wèn)題。至于說(shuō)具體的操作面層次，各地會(huì)有其自主權(quán)。

張卓元：在國(guó)有資產(chǎn)管理的問(wèn)題上，十六大文件提到，各級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)。新的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制的一個(gè)很重要的方面就是加強(qiáng)監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)法治。我的理解是“先定規(guī)矩后行動(dòng)”，自上而下逐步推進(jìn)。而各級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行這些法規(guī)，不可隨隨便便處置國(guó)有資產(chǎn)，否則大家一擁而上，各行其是，國(guó)有資產(chǎn)就可能又一次流失。這就是法治精神在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的具體體現(xiàn)。法治，就是要依法治國(guó)，法律法規(guī)不但要約束一般公民，也要約束政府。

吳敬璉：《財(cái)經(jīng)》前幾期的封面報(bào)道《十萬(wàn)億國(guó)資走向》提出了進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有產(chǎn)權(quán)行使的必要性問(wèn)題。十六大確定了分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)，對(duì)于國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革可能是一個(gè)有力的推動(dòng)。可是現(xiàn)在下面一哄而上的勁頭很大，如果不加以規(guī)范，地方的自由裁量權(quán)太大了，就可能出現(xiàn)利用權(quán)力攫取的現(xiàn)象。不過(guò)反過(guò)來(lái)說(shuō)，半個(gè)世紀(jì)以來(lái)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)十分頻繁，產(chǎn)權(quán)關(guān)系搞得很亂，很難理清楚。要是過(guò)于追求完美，又可能根本就改不動(dòng)。所以既要盡量做到初始分配的公正，又要十分謹(jǐn)慎地權(quán)衡。

《財(cái)經(jīng)》：國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革看來(lái)是2003年改革的主要內(nèi)容。在將來(lái)分別由中央政府和地方政府代表國(guó)家履行出資人職能的情況下，人們比較關(guān)心的還是資產(chǎn)最終要怎么劃分。如果按目前分級(jí)管理的現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)單劃分，如何解決貧富地區(qū)之間的不公平呢？會(huì)不會(huì)作一點(diǎn)必要的調(diào)劑？

張卓元：我認(rèn)為隨便在各省間平調(diào)資產(chǎn)是不會(huì)的……

吳敬璉：看來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于國(guó)有企業(yè)老職工社會(huì)保障基金的補(bǔ)償責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？由于老職工（包括已經(jīng)退休的所謂“老人”和不太久以后也要退休的所謂“中人”）的分布結(jié)構(gòu)和國(guó)有資產(chǎn)的分布結(jié)構(gòu)不一致，如果不是由中央來(lái)統(tǒng)一補(bǔ)償，內(nèi)地和東北一些老工業(yè)基地就不勝負(fù)擔(dān)，而且也很不公平。我認(rèn)為最好的辦法是在中央和地方劃定國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管轄權(quán)之前，先把這一塊切出來(lái)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)給老職工以補(bǔ)償。這樣也許可以大大緩解這種“苦樂(lè)不均”的矛盾。

江平：是啊，原來(lái)體制里面形成的一些肥瘦不勻的怎么辦？

張卓元：總的來(lái)說(shuō)，怎么分要定一個(gè)法規(guī)，從容易的著手，例如是否先把大型企業(yè)工委管的190多家，特別是中央組織部任命干部的50家大企業(yè)明確劃分給中央政府履行出資人職責(zé)。這一步我想是很有可能的。法規(guī)怎么定才能合理，這里文章就太多了。這當(dāng)中還有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，還有金融資產(chǎn)怎么辦，自然資源資產(chǎn)如何管理，等等。哪些由中央？哪些由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)？有些礦產(chǎn)資源，比如有些礦務(wù)局，已經(jīng)下放給地方了，但礦山還有許多未開(kāi)采的資源仍然是國(guó)家的戰(zhàn)略資源，該怎么管？這方面要想得很細(xì)，所以最好先不要?jiǎng)樱仨毐M快制定法規(guī)。

《財(cái)經(jīng)》：是不是先有了法規(guī)再進(jìn)一步改革？

張卓元：當(dāng)然這個(gè)法規(guī)要很快出臺(tái)。2003年能不能出臺(tái)還不好說(shuō)，反正是要很快的。

江平：我還想知道，以后一些事業(yè)單位，像大學(xué)之類(lèi)的，會(huì)怎么辦？按什么原則劃分？難道教育部所屬的70多所是歸中央，其他都?xì)w地方了？這是很有意思的問(wèn)題。

《財(cái)經(jīng)》：教育資產(chǎn)是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。對(duì)于這種性質(zhì)的資產(chǎn)，是否可以考慮探索新的方式？

吳敬璉：高等院校不應(yīng)從屬于行政干預(yù)，所以應(yīng)當(dāng)引進(jìn)基金制和實(shí)行教授治校。國(guó)家可以出資補(bǔ)充基金，但應(yīng)當(dāng)保持學(xué)校的相對(duì)獨(dú)立性，按照教育自身的規(guī)律自我發(fā)展。

自治組織的成長(zhǎng)

“中國(guó)目前的主要問(wèn)題還是國(guó)家權(quán)力過(guò)于集中。要解決這個(gè)問(wèn)題，就不得不提出一個(gè)口號(hào)，要國(guó)家還權(quán)于民，即公民和法人；但僅僅提出還權(quán)于民還不行，還應(yīng)該還權(quán)于社會(huì)”

《財(cái)經(jīng)》：法治的原則和理念是非常重要的，但一個(gè)社會(huì)怎樣形成、推行和實(shí)踐這種原則和理念？

江平：不得不承認(rèn)這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)：中國(guó)目前的主要問(wèn)題還是國(guó)家權(quán)力過(guò)于集中。從歷史發(fā)展過(guò)程上看，國(guó)家無(wú)遠(yuǎn)弗屆地干預(yù)社會(huì)和公民、法人的各方面生活。要解決這個(gè)問(wèn)題，就不得不提出一個(gè)口號(hào)，要國(guó)家還權(quán)于民，即公民和法人；但僅僅提出還權(quán)于民還不行，還應(yīng)該還權(quán)于社會(huì)。有些法學(xué)家提出了“社會(huì)權(quán)力（Social Power）”的概念。從不同的角度，現(xiàn)在也有人研究民間法。

怎樣認(rèn)識(shí)民間法或社會(huì)權(quán)力？比如說(shuō)，行規(guī)和國(guó)法的界限和邊際如何來(lái)劃分？行規(guī)不可以高于國(guó)法，但如果社會(huì)里都是國(guó)法沒(méi)有行規(guī)也是不行的。我們過(guò)去不強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)力，現(xiàn)在逐漸有所意識(shí)。社會(huì)權(quán)力與國(guó)家權(quán)力作用各有不同，許多事情需要用某種社會(huì)力量來(lái)解決糾紛，所以對(duì)于社會(huì)權(quán)力干預(yù)的作用應(yīng)該重視。

吳敬璉：現(xiàn)代社會(huì)人群之間的相互依賴(lài)愈來(lái)愈強(qiáng)，社會(huì)關(guān)系也變得愈來(lái)愈錯(cuò)綜復(fù)雜，如果社會(huì)生活的每一個(gè)角落事無(wú)巨細(xì)都要由政府去調(diào)節(jié)和規(guī)制，國(guó)家將成為一個(gè)所謂“全能?chē)?guó)家”，既管不了，更管不好。所以隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各方面都在呼吁拓展民間社會(huì)的空間，讓非政府組織來(lái)發(fā)揮自治作用。例如從經(jīng)濟(jì)方面來(lái)說(shuō)，每一個(gè)行業(yè)都有一些與自己共有利益有關(guān)的事務(wù)，應(yīng)該發(fā)揮像商會(huì)、同業(yè)公會(huì)等自治組織的作用。這種自治組織代表一定社會(huì)群體的共同利益，處理某些公共事務(wù)，并且實(shí)行自律，能夠解決許多政府管不了、管不好的問(wèn)題。所以在現(xiàn)代社會(huì)里，“治理”（Governance）這個(gè)詞用得愈來(lái)愈頻繁了。“治理”和“政府”（Government）有相同的詞根，但是詞意卻存在著差別，就是前者意味著公共事務(wù)不是完全由政府來(lái)處理，而是由有著共同經(jīng)濟(jì)利益的群體，或者叫做非政府組織（NGO），實(shí)行自治和自我調(diào)節(jié)。當(dāng)然它們的活動(dòng)也要服從憲法和法律。

江平：說(shuō)到非政府組織，絕大多數(shù)中國(guó)人第一次接觸到這個(gè)詞是在多年前北京舉行的世界婦女大會(huì)上。政府的論壇設(shè)在北京，非政府組織的論壇設(shè)在懷柔。據(jù)說(shuō)參加這些非政府組織的人比參加政府論壇的多。

現(xiàn)代社會(huì)中都是聽(tīng)政府的聲音，很少有非政府組織的聲音。現(xiàn)在非政府組織的力量越來(lái)越大，它們有自己的聲音、自己解決問(wèn)題的主張甚至于政治主張。社會(huì)力量不容忽視。

吳敬璉：中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得最早、最好的地方——浙江的溫州和臺(tái)州地區(qū)，民間商會(huì)組織發(fā)育良好，而且起到了很好的自治作用。現(xiàn)在隨著浙商遍布國(guó)內(nèi)外，浙江商會(huì)組織的觸角伸到各個(gè)地方，也把他們的經(jīng)驗(yàn)帶到了各地。最近全國(guó)工商聯(lián)也在做民選商會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的試驗(yàn)，就是改變工商聯(lián)（民間商會(huì)）的負(fù)責(zé)人由上面派下去的做法，改為由企業(yè)家選舉產(chǎn)生，已經(jīng)有兩個(gè)省級(jí)單位開(kāi)始了這個(gè)試驗(yàn)，方向是正確的，效果也是很好的。

江平：民間力量對(duì)于法治社會(huì)的形成是非常重要的。如果一個(gè)法律植根于民間法，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，這無(wú)論如何都是善法的范疇。統(tǒng)治階級(jí)單方面制定出來(lái)的法律，就不然了。

《財(cái)經(jīng)》：2003年在非政府組織的成長(zhǎng)方面是不是會(huì)有一些進(jìn)步？社會(huì)中介組織和政府之間如何著手探索一些新型的關(guān)系？

張卓元：按說(shuō)方向是要進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用，特別是現(xiàn)在加入世貿(mào)組織之后，要把更多的事交給社會(huì)中介組織處理，這方面是要強(qiáng)化的。在政府和社會(huì)中介組織的關(guān)系上，原來(lái)屬于政府的一部分職能，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)到社會(huì)中介組織那里。

《財(cái)經(jīng)》：這是不是和現(xiàn)在事業(yè)單位的改革聯(lián)系到一起？現(xiàn)在每一個(gè)組織都要有掛靠，這樣就可以推動(dòng)其相對(duì)獨(dú)立。事業(yè)單位的改革是一個(gè)什么樣的計(jì)劃和構(gòu)思？

張卓元：原來(lái)沒(méi)那么快提到這個(gè)層次。當(dāng)前改革有許多焦點(diǎn)，我想最急迫的就是國(guó)有資產(chǎn)管理改革。這個(gè)比事業(yè)單位改革更緊迫。圍繞國(guó)資體制的改革，政府機(jī)構(gòu)可能要作調(diào)整，涉及中央與地方政府。

有法律≠法治，有憲法≠憲政

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的階段，我認(rèn)為不要擔(dān)心市場(chǎng)中出現(xiàn)新貴，占領(lǐng)政治舞臺(tái)奪取權(quán)力，因?yàn)槭紫人非蟮氖瞧降取⒆杂伞⑷藱?quán)。十六大提出政治文明的主題是非常及時(shí)的”

《財(cái)經(jīng)》：從現(xiàn)在的起點(diǎn)往前走，中國(guó)應(yīng)當(dāng)如何在法治的方向上向前邁進(jìn)呢？

江平：現(xiàn)在似乎有一種誤解，以為有法律就是有法治。其實(shí)，與有憲法不等于有憲政一樣，有法律并不一定有法治。最根本的問(wèn)題是法律建立在什么樣的憲法基礎(chǔ)之上，而憲法必須符合公認(rèn)的真理，這是第一個(gè)要點(diǎn)；第二個(gè)要點(diǎn)是程序。法律在制定的過(guò)程中是不是有公眾參與？本身是否透明？能不能給人以穩(wěn)定的預(yù)期？這些都關(guān)乎法律的程序公正。

經(jīng)過(guò)以上考驗(yàn)的法律才是善法。如果政府制定法律，把所有的事情規(guī)定得絲毫不差，任何行為都被政府所管理，這是不合理的。在這個(gè)意義上說(shuō)，有憲法但不見(jiàn)得有憲政，有許多部法律但不見(jiàn)得有法治，這是一個(gè)嚴(yán)酷的事實(shí)。

如果搞法律的人不拿此作為準(zhǔn)繩，只追求法律多了就行了，只要有一部憲法在那里，管他執(zhí)行有多少，管他能夠兌現(xiàn)多少，那恐怕太悲哀了。

吳敬璉：這種思想也許跟法國(guó)大革命結(jié)束后拿破侖法典制定時(shí)期的法理哲學(xué)有關(guān)系，就是認(rèn)為政府是全知全能的，可以而且應(yīng)該對(duì)社會(huì)生活的一切方面定出規(guī)范，加以調(diào)節(jié)。

張卓元：法治和法制的重要區(qū)別是：法制是國(guó)家制定法律法規(guī)來(lái)實(shí)行治理，而法治是依法治國(guó)，還包括用法來(lái)治理國(guó)家政府。

江平：我們的思想長(zhǎng)期以來(lái)受到一種觀念的很?chē)?yán)重的束縛，那就是法學(xué)只是一種工具，法律只是一種工具。我要強(qiáng)調(diào)的是，作為理念的法律和作為工具的法律是不同的。法律離不開(kāi)作為工具的作用，但若離開(kāi)了其理念，就是蒼白的。而這種理念應(yīng)在真正的憲法精神和民主政治中來(lái)得到真正的體現(xiàn)。

吳敬璉：我看問(wèn)題的要害在于它是誰(shuí)的工具：是社會(huì)的工具，還是少數(shù)統(tǒng)治者的工具。中國(guó)從先秦法家強(qiáng)調(diào)法律作為統(tǒng)治的工具，已經(jīng)有幾千年的歷史了。他們主張“任法而治”可是他們的“法”，只不過(guò)同“勢(shì)”（權(quán)勢(shì)）、“術(shù)”（權(quán)術(shù)）一樣，是帝王手中的工具。這種法律工具論和我們所要建立的現(xiàn)代法治有完全不同的法律理念。

即使從法律作為工具的角度去看，現(xiàn)代法治也有一些得到普遍公認(rèn)的特性，例如，法律的制定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行，法律應(yīng)當(dāng)讓公眾一體周知，法律不可追溯既往，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)不得侵蝕法律，等等。法治建設(shè)要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，首先要在權(quán)力系統(tǒng)里和官員中樹(shù)立法治觀念。由于中國(guó)這方面的“本土資源”太貧乏，樹(shù)立法治觀念就顯得尤其重要。我們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活中經(jīng)常會(huì)碰到一些違反法治理念的事例。如政府官員隨便改變規(guī)則，這是違背法治的要求的。最近信息產(chǎn)業(yè)部要求中國(guó)電信大幅度提高接入價(jià)格，掀起軒然大波就是一個(gè)例子。政府是規(guī)則的制定者和執(zhí)行者。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，是不允許它隨便更改規(guī)則的。許多官員習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，覺(jué)得反正企業(yè)都是國(guó)有的，怎么撥拉都一樣。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，政府隨便改變規(guī)則實(shí)際上意味著政府不遵守承諾和侵犯他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這使人們對(duì)經(jīng)營(yíng)環(huán)境產(chǎn)生不穩(wěn)定的預(yù)期，直接影響經(jīng)濟(jì)效率。

江平：法律應(yīng)當(dāng)適度。過(guò)度的國(guó)家干預(yù)可表現(xiàn)為兩個(gè)方面，其一是法律的過(guò)度，其二是行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)。現(xiàn)在我們都認(rèn)識(shí)到行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)的危害性，但對(duì)于法律過(guò)多干預(yù)的危害性認(rèn)識(shí)還不夠。不僅僅是在法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家之間在此認(rèn)識(shí)上有差距，不同方向的法學(xué)家之間對(duì)此顯然也有不同認(rèn)識(shí)，比如民商法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)法學(xué)家對(duì)法律在干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的度上的認(rèn)識(shí)就不一樣——民商法強(qiáng)調(diào)意思自治，經(jīng)濟(jì)法學(xué)強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)。恐怕需要認(rèn)真地思考，究竟法律的干預(yù)和行政的干預(yù)止于何處比較合適。

我認(rèn)為，國(guó)家干預(yù)更多的應(yīng)在社會(huì)法上。我一直贊成這樣的觀點(diǎn)：自發(fā)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可能會(huì)造成貧富分化越來(lái)越大，社會(huì)越來(lái)越不平等，如果市場(chǎng)沒(méi)有自發(fā)形成對(duì)此的制約機(jī)制，就要靠國(guó)家的力量來(lái)進(jìn)行某種干預(yù)。20世紀(jì)出現(xiàn)的社會(huì)法體現(xiàn)了國(guó)家干預(yù)的色彩：強(qiáng)制規(guī)定勞動(dòng)時(shí)間、禁止使用童工、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等。

《財(cái)經(jīng)》：中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)提出了建立市場(chǎng)社會(huì)和法治社會(huì)，我注意到江平老師的一篇文章，指出從市場(chǎng)社會(huì)到法治社會(huì)必須經(jīng)過(guò)民主政治。該怎么理解呢？

江平：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治之間有著密不可分的關(guān)系，這在較早的法學(xué)論文中就有過(guò)論述。實(shí)際上，應(yīng)該看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就蘊(yùn)含著民主政治，或者說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就推動(dòng)著民主政治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要講主體地位平等，必然包含著平等的要素；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要講意思自治，自然與契約自由不可或分；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要講人為本位、權(quán)利為本位，則直指人權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)這三大要素：平等、自由、人權(quán)。這恰恰是政治上的訴求。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的階段，我認(rèn)為不要擔(dān)心市場(chǎng)中出現(xiàn)新貴，占領(lǐng)政治舞臺(tái)奪取權(quán)力，因?yàn)槭紫人非蟮氖瞧降取⒆杂伞⑷藱?quán)。十六大提出政治文明的主題是非常及時(shí)的，關(guān)鍵是如何理解政治民主和政治文明。什么是政治民主和政治文明？當(dāng)前要達(dá)到什么樣的政治民主和政治文明？

吳敬璉：我們所說(shuō)的法治一定要建立在民主制度之下。是什么樣的民主呢？是不是過(guò)去所說(shuō)的“大民主”或者“群眾專(zhuān)政”？現(xiàn)代社會(huì)所說(shuō)的民主制度是所謂“憲政民主”，也就是說(shuō)，任何行使權(quán)利的主體都要受到一定的約束，而不能容許存在至高無(wú)上、不受約束的權(quán)力主體。因?yàn)椴贿@樣做，“主權(quán)在民”就會(huì)變成雅各賓式的暴民專(zhuān)政。

由此看來(lái)，法治、民主、憲政等等概念之間存在著密切的聯(lián)系，甚至可以說(shuō)是互相界定的。

江平：民主政治與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系在我們國(guó)家怎么才能體現(xiàn)得更好，確實(shí)有很多問(wèn)題可以探討。首先要承認(rèn)，我們的執(zhí)政黨已經(jīng)不是一般的概念的執(zhí)政黨，執(zhí)政黨手中擁有的是國(guó)家的權(quán)力而不是黨的權(quán)力。這個(gè)問(wèn)題不解決的話，就會(huì)產(chǎn)生腐敗的問(wèn)題。黨的權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的總和，誰(shuí)來(lái)制約？

中國(guó)共產(chǎn)黨十六大報(bào)告明確提出，黨要堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)法制觀念，善于把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)統(tǒng)一起來(lái)，不斷提高依法執(zhí)政的能力。這對(duì)于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，具有極其重要的意義。所以，依法治國(guó)也包含依法治黨，包括黨的社會(huì)地位、黨的財(cái)產(chǎn)、黨的一些治國(guó)法的問(wèn)題，這些問(wèn)題應(yīng)該有所預(yù)言，這樣對(duì)于完善一個(gè)國(guó)家執(zhí)政黨的地位只有好處沒(méi)有壞處。

吳敬璉：共產(chǎn)黨怎樣做到既在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，又能夠作為執(zhí)政黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，似乎是過(guò)去長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有完全解決的問(wèn)題。1957年“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”和幫助黨整風(fēng)的時(shí)候，有些人提出黨不應(yīng)當(dāng)直接發(fā)布行政命令，后來(lái)這種意見(jiàn)被定為“右派言論”而受到批判。不過(guò)當(dāng)時(shí)的批判是根據(jù)所謂和尚打傘無(wú)法無(wú)天的理念而不是根據(jù)法治的理念作出的。我認(rèn)為在這個(gè)問(wèn)題上十六大提出了一些重要的思想：一方面它指出共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨要通過(guò)法定程序在社會(huì)主義民主政治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，例如，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家的法律和使黨組織推薦的人選成為國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。另一方面，十六大重申共產(chǎn)黨是在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)的，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。我覺(jué)得，這里提出了探索把實(shí)行法治和發(fā)揮執(zhí)政黨的作用這兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)的重要思路。

張卓元：權(quán)力的制衡要通過(guò)監(jiān)督來(lái)體現(xiàn)。現(xiàn)在主要是加強(qiáng)人大的監(jiān)督，還要加強(qiáng)輿論監(jiān)督，群眾監(jiān)督。權(quán)力不受監(jiān)督和約束，必然走向腐敗。這點(diǎn)現(xiàn)在大家都很清楚。

資料

10萬(wàn)億國(guó)資改革

中國(guó)共產(chǎn)黨十六大報(bào)告指出了國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行重大調(diào)整的方向：“在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。”

報(bào)告還給出了劃分中央與地方資產(chǎn)的基本原則：“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。”

十六大報(bào)告一出，意味著建國(guó)以來(lái)一直實(shí)行的國(guó)有資產(chǎn)\"國(guó)家統(tǒng)一所有，地方分級(jí)管理\"的模式走到了盡頭。

在中國(guó)現(xiàn)有的體制下，按隸屬關(guān)系，國(guó)有企業(yè)可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是屬于中央管理的國(guó)有企業(yè)，簡(jiǎn)稱(chēng)中央企業(yè)；另一類(lèi)是屬于地方管理的國(guó)有企業(yè)，簡(jiǎn)稱(chēng)地方國(guó)有企業(yè)。根據(jù)管理主體的不同，中央政府和地方各級(jí)政府分別對(duì)企業(yè)行使管理權(quán)，但前提條件是，無(wú)論誰(shuí)出資，企業(yè)產(chǎn)權(quán)都?xì)w全國(guó)人民所有，地方只擁有管理權(quán)。

盡管報(bào)告仍然強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持國(guó)家所有”，但由于地方政府將享有完整的出資人權(quán)益，即將有可能自行決定這部分資產(chǎn)的拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓等事宜，事實(shí)上也就相當(dāng)于擁有了屬于自己的那部分產(chǎn)權(quán)－－有學(xué)者將其簡(jiǎn)稱(chēng)為“國(guó)家所有，分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)”。

十六大報(bào)告使地方政府明確獲得國(guó)有股轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而獲得大部分國(guó)企改制的主導(dǎo)權(quán)。一些地方已經(jīng)敏銳地、充分地利用了這些有利條件，出臺(tái)或正在醞釀國(guó)企改革政策，一些企業(yè)已經(jīng)或準(zhǔn)備通過(guò)新的形式來(lái)實(shí)行改制。比如在深圳，市政府成立了“國(guó)有企業(yè)國(guó)際招投標(biāo)與改革辦公室”，頒布了相應(yīng)文件，旨在推動(dòng)深圳數(shù)十家大型國(guó)有企業(yè)獨(dú)資集團(tuán)公司從國(guó)際上引入戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)顯著的企業(yè)股權(quán)多元化。

然而，十六大報(bào)告只是指出了國(guó)資管理體制改革的方向，操作的主要問(wèn)題仍未有答案：其一，多達(dá)10萬(wàn)億元以上的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)如何在中央與地方間作具可操作性的劃分；其二，資產(chǎn)劃歸地方后，地方政府如何掌管這些資產(chǎn)，如何對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督？

而另一個(gè)迫在眉睫的后續(xù)問(wèn)題是，隨著國(guó)有資產(chǎn)“國(guó)家所有、分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)”進(jìn)入具體操作，會(huì)有相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出。不管在退出的過(guò)程中還是在退出之后，公平的規(guī)則和有效的監(jiān)督是極其重要的，這是改革目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

解釋

法治與法制

法制（rule by law）其基本含義是法律制度，也就是一國(guó)所有具有強(qiáng)制力的法律規(guī)范的總和，有法學(xué)家認(rèn)為此概念包含了用法律來(lái)統(tǒng)治人民的含義，“法制國(guó)家”是典型的法律工具主義的理念。

法治（rule of law）1959年印度新德里召開(kāi)的國(guó)際法學(xué)家大會(huì)提出了對(duì)于“法治”的經(jīng)典定義：“在一個(gè)自由的社會(huì)里，奉行法治的立法機(jī)構(gòu)的職責(zé)是要?jiǎng)?chuàng)造和保持那些維護(hù)基于個(gè)人的人類(lèi)尊嚴(yán)的條件，這種尊嚴(yán)不僅承認(rèn)個(gè)人之公民權(quán)利與政治權(quán)利，而且要求促成對(duì)于充分發(fā)展其人格乃是必要的各種社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、教育的和文化的條件。”

法治有如下基本特征：法律至上；法律具有普遍性、公開(kāi)性和相對(duì)的穩(wěn)定性；法律不溯及既往；立法程序公開(kāi)、民主；法律必須以平等、公正為原則；依法行政；法院應(yīng)對(duì)立法及行政活動(dòng)擁有審查權(quán)；司法獨(dú)立。

1996年3月八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，首次明確提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”。

1997年9月12日江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨十五大報(bào)告中提出，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”首次確立了“法治國(guó)家”的治國(guó)方略。

1999年3月15日九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，在憲法第五條增加一款，作為第一款，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”

2002年11月8日江澤民在中共十六大報(bào)告中提出“擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”

背景

對(duì)財(cái)產(chǎn)的憲法保護(hù)

法國(guó)

1789年8月法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條莊嚴(yán)宣布“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪”。

美國(guó)

1791年美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。”“凡是私有財(cái)產(chǎn)非有公正的補(bǔ)償，不得收歸公有。”1868年通過(guò)的憲法第14條修正案規(guī)定：“各州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序即行剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。”

中國(guó)

1982年憲法第11條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益”；第12條規(guī)定：社會(huì)主義的共有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。”第13條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)。”

1988年憲法修正案第二條規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

1999年憲法修正案第16條規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。”“國(guó)家保護(hù)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。”

2002年11月8日，中國(guó)共產(chǎn)黨十六大報(bào)告提出“一切合法的勞動(dòng)收入和合法的非勞動(dòng)收入都應(yīng)該得到保護(hù)”，明確將保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)寫(xiě)入憲法的呼聲再度高漲。