國際快遞是誰的孩子？

在外資快遞公司與中國郵政部門的“委托”爭端背后，是國家郵政總局與外經貿部十余年的行業監管權之爭

回合

盡管并不心甘情愿，但跨國快遞公司們還是不得不向中國國家郵政總局低頭了：按照郵政總局與外經貿部、信息產業部9月5日聯合下發的《關于辦理進出境信件和具有信件性質物品寄遞業務的補充通知》（以下簡稱“補充通知”），在11月5日之前，包括DHL(敦豪)、TNT(天地快運)、FeDex(聯邦快遞)、UPS(聯合包裹公司)在內的這些跨國快遞公司，要經營進出境信件和具有信件性質物品寄遞業務，必須到郵政部門辦理委托手續，期限屆滿后未辦理委托手續的，不得繼續經營信件和具有信件性質物品的寄遞業務。

此前，外資快遞公司開展國際快遞業務只需外經貿部批準即可，現在，他們必須多履行一道手續：到郵政部門辦理一份委托書。

“較之64號文件，現在的委托要求已經寬松許多了。”一位在華外資快遞公司的業務主管對《商務周刊》表示，此前，中國郵政總局在2月4日發布的《關于貫徹信息產業部等部門有關進出境信件寄遞委托管理文件的通知》（以下簡稱為“64號文件”）中，明文禁止外國快遞公司處理任何重量小于500克的包裹和信件，而大部分的包裹、信件重量其實都在這個標準以下。

在諸多跨國速遞企業看來，中國郵政的做法是一種具有保護主義色彩的非市場舉措，是“與中國對WTO所作承諾的精神相沖突的”。

在中國加入WTO的法律文件中，中國在快遞業務領域有著明確的開放承諾，包括一年內允許外資公司擁有多數股權，并在4年內允許設立外資獨資的子公司。而在《中華人民共和國加入WTO議定書》“附件九”中規定：“對于各合同協議或股權協議，或設立或批準現有外國服務提供者從事經營或提供服務的許可中所列使用權、經營和活動范圍的條件，將不會使之比中國加入之日時更具限制性?！备鶕@一規定，在中國入世前就已經向合資快遞企業開放的經營范圍，在入世之后不能縮水，否則就意味著違反了中國入世承諾。

跨國快遞公司們認為，國際快遞行業即屬于“附件九”規定之列。

美中貿易全國委員會對《華爾街日報》說：“中國對快遞郵件實行的新的限制將使現有的市場規則發生倒退?！?/p>

現在，囿于來自各方的壓力，在新的“補充通知”中，國家郵政總局放棄了500克的重量限制。不過，它保留了一項重要要求：即所有外資速遞公司必須向中國郵政的各級地方部門登記，獲得所謂的“委托”執照。

國家郵政總局的立場軟化似乎并沒有讓外資速遞公司們感到滿意。UPS駐香港的發言人表示，他們計劃按要求進行登記，但期待中國政府作出進一步解釋。

在經過外經貿部、國家郵政總局、信息產業部長達10個月的多方協調后，這場有關郵政專營與外資快遞企業之間的爭端暫時歸于沉寂，只是事情卻遠未塵埃落定。

“現在只等于有了一個初步結果，問題并沒有完全解決?！弊鳛橥赓Y快遞公司行業協會代言人的中國國際貨運代理協會副會長李力謀對《商務周刊》說。

64號文件風波：快遞監管權之爭

盡管外資快遞公司與郵政部門表現出的爭端格外吸引眼球，但在這個表象背后，一些政府部門之間的利益沖突同樣暗流涌動。

中國通信協會郵政委員會顧聯瑜教授對《商務周刊》說，一直以來，外經貿部掌握著對國際快遞業務的監管權。從1979年日本OCS(海外新聞普及株式會社)首次進入中國市場，與當時的外經貿部下的中國對外貿易運輸總公司簽署委托代理協議開始，外經貿部一直作為合資快遞企業的主管部門存在，順理成章地負起了管理的職權。

“但郵政總局對此并不認同。雙方鬧得很厲害?！鳖櫬撹ふf，郵政總局與外經貿部對快遞監管權之爭由此發軔。

1995年6月，在國務院的授權下，外經貿部發布了《中華人民共和國國際貨物運輸代理業管理規定》，這份規定指出，國際貨運代理企業可以從事除私人信函外的國際快遞業務。兩個月后，當時的郵電部就聯合國家工商行政管理局發布了《關于進一步加強特快專遞業務市場管理的通知》，要求各級工商行政管理部門對“未經郵政企業委托，而已核準經營具有信件性質物品特快專遞的企業，應按規定變更其經營范圍。”

媒體披露說，其后，外經貿部很快發布了《關于進一步明確航空快遞業務是國際貨運代理業務的組成部分的通知》作為回應：“凡經外經貿部批準經營國際快遞業并在國家工商行政管理局登記注冊的企業，均享有合法經營權?！蓖ㄖ羞€意味深長地指出：“郵電部門成立的快遞公司也是外經貿部批準成立的?！?/p>

而64號文件的出臺，將這種爭端拋到了最高點。

2001年，美國“9·11”事件后，中國國務院辦公廳于11月15日下發《國務院辦公廳關于加強信件印刷品等寄遞業務管理防止炭疽桿菌的緊急通知》。12月20日，信息產業部、對外貿易經濟合作部以及國家郵政總局發布《關于進出境信件和具有信件性質的物品的寄遞業務委托管理的通知》(下稱“聯合通知”)，要求從事國際快遞業務的國際貨運代理企業，開展“進出境信件和具有信件性質的物品的寄遞業務”，需在60天內到郵政部門辦理委托手續。而具體委托辦法由三個單位研究以后制定。

在兩部一局聯合通知后，國家郵政局在信息產業部、外經貿部并不知情的情況下，單方面在2002年2月4日發出了“64號文件”。

“幾方爭論的焦點在于，64號文件提出了中國郵政具有500克以下函件的專營范圍?！鳖櫬撹ふf，按照國際快遞企業的說法，如果專營范圍成立的話，這些公司近60％的業務將不能開展。而事實上，500克的說法并沒有法律依據，現行的《郵政法》里也沒有相關規定，而是國家郵政局此次私自定立的標準。

“64號文件”顯然引起了外資公司的強烈不滿，包括DHL、UPS在內的大型跨國快遞企業在4月15日聯合簽署了一份意見書，緊急呈交給國務委員吳儀，并抄報國務院副總理李嵐清、吳邦國以及對外貿易經濟合作部副部長馬秀紅、部長助理高虎城，抄送給國務院辦公廳，國務院法制辦，全國人大常委會法工委等一系列單位。

事情越搞越大。而事實上，國家郵政總局文件單方出臺后，也招致外經貿部和信息產業部的不滿。一位接近國家郵政局高層的人士對《商務周刊》透露，外經貿部在接到國際快遞企業的申訴函件后，向朱基總理呈交了一份工作報告，提出郵政總局的做法欠妥，會招致其他國家對中國履行WTO承諾的質疑。朱總理對此作出批示，要求妥善解決這一問題。

最后，由國務院秘書局出面，召開信息產業部、外經貿部、郵政總局三方聯席會議。協調的結果就是9月5日的“補充通知”，明確郵政專營范圍除了私人信函，外加了“縣及縣以上黨政軍機關的信函”，其他業務跨國快遞公司可以經營。而且，放松了委托要求，只要總公司辦理了業務委托手續，分公司可簡化委托程序。而所謂郵政專營500克以下信函的說法，也不再提及。

表面上看，這等于否掉了郵政總局64號文件的單方規定。但經過這一回合的較量，國家郵政總局還是如愿以償拿到了對國際快遞業務的行業監管權。而在此前，有關國際快遞業務的管理權之爭一直是郵政總局與外經貿部爭執的焦點。

專營，還是壟斷？

在中國國際貨運代理協會副會長李力謀看來，郵政苦心孤詣于“專營”和監管這兩把殺手锏，用意很簡單：扶植自己的孩子EMS。按照2000年的數據：在國際快遞業務方面，郵政的增長不足14%，而同期UPS在中國的增長速度高達45%。而最新的統計數字顯示，EMS國際快遞業務的市場份額已經被嚴重蠶食，2001年留給它的蛋糕只剩下了1/3，而此前EMS的份額曾一度達到過九成以上。

但是對于郵政壟斷的指責，中國通信協會郵政委員會顧聯瑜教授并不認同?！皬睦碚撋险f，政府要求郵政業務專營，這屬于政府壟斷，而不是市場壟斷。”顧一字一頓地對《商務周刊》說。但顧并不否認，要尋找加入WTO以后的出路，中國郵政必須改革政企不分的官商體制。

郵政市場開放問題將不可避免。”長期從事郵政業務研究的顧聯瑜說，在郵政普遍服務方面，沒有人會要求市場化，這部分任務只能落到中國郵政頭上；而諸如郵政儲蓄、報刊發行、速遞業務等有利可圖的好買賣，跨國公司則一再要求按照市場規則運作。

WTO遵循公平、公正的規則，但事實上，很難做到各方利益的均衡。以郵政領域而言，盡管都承諾對等開放，但一是國外公司不需要擔負普遍服務的任務，其二，外國公司有實力進入中國市場，而中國郵政企業要想進入到別國市場可能就難上加難了?！鳖櫬撹Υ祟H為顧慮。

“我們惟一的目的，就是保住我們的市場開放底線。WTO服務貿易總協定中，有關快遞業服務市場開放承諾明確注明：中國郵政當局規定的專營業務除外。”顧聯瑜說。

中國郵政在拼命擴大著自己專營的業務范圍，但這畢竟還是有悖于一個明顯的趨勢：國際郵政市場與業務的整體開放。從國際范圍內看，郵政專營業務范圍的縮小已是大勢所趨。北歐瑞典等國郵政業務已經完全對外資開放，一個最新的例子是，英國郵政今年9月決定向德國郵政局部開放國內郵政專營市場，而且承諾5年內市場完全放開。