貫徹《住房公積金管理?xiàng)l例》的思考

黨的十五大明確提出，進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)。在這樣一個(gè)大政方針下，完善、健全和發(fā)展住房公積金制度，必須以《住房公積金管理?xiàng)l例》為依據(jù)。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，人們對(duì)住房公積金性質(zhì)的認(rèn)識(shí)把握不夠準(zhǔn)確，因而帶來(lái)在決策機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方式、監(jiān)督方法等方面存在著一些不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展的要求，不符合住房公積金性質(zhì)的作法。《住房公積金管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，為解決上述問(wèn)題提供了法規(guī)依據(jù)，筆者就此問(wèn)題談幾點(diǎn)思考。

思考之一：進(jìn)一步正確認(rèn)識(shí)住房公積金的性質(zhì)

住房公積金制度是以建立職工住房公積金為手段，以增強(qiáng)城鎮(zhèn)在職職工購(gòu)房支付能力為核心，以解決城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題為內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣化為目標(biāo)的一種住房保障政策。它是我國(guó)在城鎮(zhèn)住房制度改革當(dāng)中產(chǎn)生發(fā)展的，是學(xué)習(xí)新加坡中央公積金制度的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國(guó)情加以創(chuàng)造性發(fā)展，形成的一種義務(wù)性、長(zhǎng)期性的個(gè)人儲(chǔ)蓄制度。

住房公積金作為一種專項(xiàng)用于住房消費(fèi)的住房基金，其外在表現(xiàn)形式是由住房公積金內(nèi)在的本質(zhì)屬性決定的。住房公積金的本質(zhì)屬性是工資性。單位按職工工資的一定比例，為職工繳存住房公積金，實(shí)質(zhì)是把低工資時(shí)單位用于住房實(shí)物分配的工資，以貨幣形式分配給職工，從而達(dá)到轉(zhuǎn)換住房分配機(jī)制的目的。

住房公積金是一種長(zhǎng)期、義務(wù)性的個(gè)人儲(chǔ)蓄，但又不同于一般個(gè)人儲(chǔ)蓄，其特點(diǎn)是：（１）實(shí)行住房公積金的職工要按月從本人工資中拿出一部分參加儲(chǔ)蓄。體現(xiàn)其義務(wù)性。（２）實(shí)行住房公積金的單位要按一定的比例，提供給職工個(gè)人并歸職工個(gè)人所有。體現(xiàn)了國(guó)家從直接投資住房建設(shè)逐步轉(zhuǎn)為對(duì)個(gè)人的補(bǔ)貼，向個(gè)人住房消費(fèi)方向發(fā)展。表明其補(bǔ)貼性。（３）住房公積金的存取和使用均受到有關(guān)房改政策規(guī)定的制約。表現(xiàn)其政策性。（４）建立三級(jí)賬戶管理。住房公積金要記入職工個(gè)人公積金存款帳戶。體現(xiàn)其個(gè)人所有性。住房公司積金個(gè)人所有性質(zhì)，決定了住房公積金“房委會(huì)決策，中心運(yùn)作，銀行專戶，財(cái)政監(jiān)督”的管理原則。要完善住房公積金制度，就必須從繳存、使用和日常管理三方面著手。

１、建立科學(xué)的資金運(yùn)作機(jī)制，確保住房公積金的安全使用。我國(guó)住房公積金應(yīng)遵照管理、運(yùn)用分離的原則，即管理的不運(yùn)作資金，運(yùn)用資金的不管理，這是保證資金安全動(dòng)作的有效約束機(jī)制?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》中規(guī)定，住房公積金管理中心是不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位，因此嚴(yán)禁資金管理中心直接發(fā)放貸款。

２、堅(jiān)持住房公積金專款專用的使用原則。對(duì)于住房公積金的所有人而言，必須關(guān)心繳存的住房公積金的安全性和實(shí)現(xiàn)保值、增值。這些不僅靠法制保障，更重要的是靠國(guó)家穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前國(guó)家穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)很好，為住房公積金的發(fā)展提供了很好的外部條件。因此，現(xiàn)在應(yīng)加大個(gè)人住房消費(fèi)貸款的力度，以資助中低收入家庭購(gòu)建自住住房，充分發(fā)揮住房公積金的互助和社會(huì)保障的功能。住房公積金不能用于其他類型的住房貸款，更不能用于風(fēng)險(xiǎn)投資。

３、強(qiáng)化職工繳存的義務(wù)。住房公積金是強(qiáng)制存儲(chǔ)互助性基金，其繳存的公積金只能用于個(gè)人維修住房、購(gòu)買住房和離退休后支取。每個(gè)在職人員在享受單位資助權(quán)益的同時(shí)，還要承擔(dān)長(zhǎng)期存儲(chǔ)，不得隨意支取的義務(wù)。

４、加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。各地方政府部門與人民銀行應(yīng)掌握好各商業(yè)銀行住房金融市場(chǎng)份額的劃分，對(duì)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的違規(guī)違約問(wèn)題，處理要及時(shí)。

５、辦理房改金融業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行與有關(guān)資金管理中心應(yīng)加強(qiáng)配合，采取適當(dāng)措施，力求統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)微機(jī)化、電算化，使公積金的結(jié)算更為方便。

思考之二：進(jìn)一步規(guī)范和完善住房公積金管理體制

住房公積金制度是在房改實(shí)踐中產(chǎn)生的，由于建立時(shí)間短，政策不完善，故除存在著管理動(dòng)作不規(guī)范的問(wèn)題外，在住房公積金管理體制上也存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

１、住房公積金管理決策機(jī)構(gòu)組織中，沒有資金管理方面的專家和職工利益的代表，不利于進(jìn)行科學(xué)、民主的管理決策。因此，需要進(jìn)一步完善，充實(shí)住房公積金決策機(jī)構(gòu)議事制度和人員組成。

２、住房公積金管理體系分割。由于受地區(qū)、部門和行業(yè)體制的影響，形成了多中心管理住房資金的局面。多中心的存在，造成了住房公積金的多頭管理，公積金管理體制被人為割裂。資金分散籌集、分散使用，不僅不能發(fā)揮資金規(guī)模效益和增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而且增加了資金管理成本。因此，管理體制必須要理順。

３、住房公積金未在全社會(huì)推行《住房公積金管理?xiàng)l例》出臺(tái)前，住房公積金制度建立范圍主要是行政機(jī)關(guān)，國(guó)有、股份制改造企業(yè)和事業(yè)單位及職工。還有相當(dāng)部分的外資企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)及其他企業(yè)的職工未納入住房公積金制度，使這部分職工的住房社會(huì)保障功能尚未建立。因此，需要進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋面。

《住房公積金管理?xiàng)l例》為規(guī)范各地健全和完善住房公積金管理體制提供了法律依據(jù)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。建立和完善住房公積金管理體制的主要思路，就是要認(rèn)真貫徹和落實(shí)《住房公積金管理?xiàng)l例》。建議采取以下措施，進(jìn)一步規(guī)范和完善住房公積金管理體制：

１、 按照決策科學(xué)化、民主化原則，健全公積金管理決策機(jī)制。按照《住房公積金管理?xiàng)l例》的原則，建議在現(xiàn)有住房制度改革委員會(huì)里設(shè)立住房公積金管理（專業(yè)）委員會(huì)，其成員由政府負(fù)責(zé)人，建設(shè)部門、財(cái)政部門等負(fù)責(zé)人及工會(huì)代表和有關(guān)管理專家組成，其中工會(huì)代表和專家人數(shù)不應(yīng)低于房委會(huì)總?cè)藬?shù)的三分之一，也可以吸收不同所有制企事業(yè)單位的法人代表或職工代表參加，以保證決策的科學(xué)性和民主性。建立房委會(huì)議事例會(huì)制度，確定規(guī)范的工作程序，重大決策的議事規(guī)則。

２、 按簡(jiǎn)化、效能原則健全和鞏固管理運(yùn)作機(jī)構(gòu)。多個(gè)“中心”進(jìn)行歸并，實(shí)現(xiàn)公積金政策統(tǒng)一、資金集中管理，減少資金管理成本和資金風(fēng)險(xiǎn)。

３、 按照一盤棋管理的原則，健全住房公積金管理體系。建立全國(guó)自上而下住房公積金管理體系，提高住房社會(huì)保障的覆蓋面。

４、 進(jìn)一步規(guī)范和完善住房公積金運(yùn)作方式。一是按《條例》規(guī)定，規(guī)范歸集方式；二是按《條例》規(guī)定，規(guī)范個(gè)人住房消費(fèi)貸款行為；三是按《條例》規(guī)定，積極摸索貸款風(fēng)險(xiǎn)的防范方式。

５、 建立健全住房公積金監(jiān)督機(jī)制。住房公積金管理要在財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督下運(yùn)作，并以發(fā)布公報(bào)形式接受廣大職工的監(jiān)督。對(duì)單位繳存公積金監(jiān)督力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)，并要建立相關(guān)的監(jiān)督制度。

今后一段時(shí)期，貫徹《住房公積金管理?xiàng)l例》的工作重點(diǎn)應(yīng)是：健全機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化歸集，規(guī)范管理，服務(wù)職工，加強(qiáng)監(jiān)督，防范風(fēng)險(xiǎn)。

思考之三：進(jìn)一步提高住房公積金的歸集覆蓋面和個(gè)人住房貸款規(guī)模

１、 積極推進(jìn)住房公積金制度向非國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸，擴(kuò)大公積金歸集覆蓋面

為適應(yīng)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)從一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)逐步退出的要求，住房公積金管理中心必須更新觀念，由重點(diǎn)在國(guó)有單位中推行住房公積金制度，歸集公積金，轉(zhuǎn)入按《條例》要求全面推行住房制度。抓住國(guó)企改革帶來(lái)的機(jī)遇，適時(shí)推動(dòng)住房公積金制度向非國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸。凡未建立和推行住房公積金制度的地方，都應(yīng)盡快制定和出臺(tái)相應(yīng)的歸集管理辦法，將非國(guó)有企業(yè)及職工納入住房公積金制度。在非國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公積金歸集管理中，中小私營(yíng)和民營(yíng)企業(yè)是歸集管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。對(duì)規(guī)模較大且建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的民營(yíng)企業(yè)，除了發(fā)揮工會(huì)組織和監(jiān)事會(huì)促繳住房公積金的作用外，還需建立住房公積金協(xié)繳員制度。對(duì)小型私（民）營(yíng)企業(yè)，一方面應(yīng)建立相關(guān)的管理法規(guī)進(jìn)行規(guī)范管理，保護(hù)職工的權(quán)益；另一方面， 地方政府要制定特殊的公積金管理政策，以促進(jìn)這些企業(yè)為職工建立住房公積金。

２、 提高歸集管理水平，強(qiáng)化住房公積金的歸集力度

單位繳存住房公積金隨意性大是各地住房公積金發(fā)展存在的通病，國(guó)企改革使職工流動(dòng)性加快，將給住房公積金歸集工作帶來(lái)新的難度。因此，必須提高公積金歸集管理水平，進(jìn)一步強(qiáng)化歸集力度。其一，各地政府應(yīng)高度重視住房公積金，針對(duì)國(guó)企改革中可能出現(xiàn)部分單位不執(zhí)行或違反《住房公積金管理?xiàng)l例》的有關(guān)問(wèn)題，出臺(tái)《關(guān)于國(guó)企改革中住房公積金管理的有關(guān)規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)企業(yè)改革不得逃避和損害職工住房公積金的合法權(quán)益。其二，加大住房公積金執(zhí)法力度，對(duì)單位故意不執(zhí)行《住房公積金管理?xiàng)l例》的，地方政府應(yīng)支持住房公積金管理機(jī)構(gòu)依法采取強(qiáng)制措施。其三，住房公積金管理機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化歸集力量，對(duì)各單位繳存住房公積金的情況進(jìn)行全面清理。其四，建立住房公積金歸集動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，在對(duì)各單位執(zhí)行公積金制度情況進(jìn)行分類清理登記的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)跟蹤改制、改組企業(yè)的異動(dòng)情況，并區(qū)分不同特點(diǎn)，采取靈活多樣的促繳措施。其五，加強(qiáng)對(duì)銀行歸集網(wǎng)點(diǎn)的管理是強(qiáng)化住房公積金歸集管理的重要環(huán)節(jié)。必須強(qiáng)化歸集銀行的契約約束，依據(jù)協(xié)議向銀行下達(dá)歸集指標(biāo)，并將指標(biāo)完成情況與手續(xù)費(fèi)掛鉤。

３、 加快發(fā)展個(gè)人住房貸款步伐，盡快形成貸款規(guī)模，支持個(gè)人住房消費(fèi)

國(guó)企改革和發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，住房公積金制度的全面實(shí)行和發(fā)展必須為其服務(wù)。住房公積金管理機(jī)構(gòu)要將支持職工個(gè)人解決住房問(wèn)題放到工作的重要地位。著力做好以下幾方面的工作，一是在公積金使用方面，要樹立支持職工住房消費(fèi)、以貸促繳的意識(shí)，加大個(gè)人住房貸款資金投入。取消職工住房貸款總規(guī)模不得超過(guò)本單位繳存公積金余額８０％的限制，實(shí)行職工個(gè)人住房貸款與個(gè)人繳存余額相掛鉤的辦法，并適度延長(zhǎng)貸款期限；二是積極探索開發(fā)個(gè)人住房貸款新品種，在繼續(xù)發(fā)展公積金政策性住房貸款的同時(shí)，要大力推進(jìn)個(gè)人住房政策性與商業(yè)性相結(jié)合的組合性貸款；三是住房公積金與住房分配貨幣化相結(jié)合，將發(fā)放給職工的住房補(bǔ)貼，直接記入職工個(gè)人公積金帳戶，以增加公積金帳戶金額。為增加個(gè)人貸款額度創(chuàng)造條件，從而提高職工購(gòu)房支付能力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速增長(zhǎng)。