民族區域自治：《共同綱領》的創造

1949年9月，“序屬三秋”的時節。先后到達北平參加新政治協商會議的民主人士已有四五百人，堪稱“盛友如云”。7日這天下午，新政協籌備會常委會副主任周恩來來到政協代表下榻的北京飯店，向代表們報告籌備工作情況。在講到國家制度時，他設問：我們的國家是不是搞“多民族聯邦制”？接著分析說，我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題挑撥離間中國的統一，所以我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦。他就此請代表們考慮。

這里，引出了一個關涉到新中國國家結構形式的重大問題。一些代表知道，中共早期主張過民族自決權和建立聯邦國家，但對二十多年中間發生的許多變化，卻不甚了解。實際上，正是在為新中國創制建國綱領的時候，毛澤東鄭重地提出了這個問題，經研究論證、審慎決策，再拿到政協會議上討論，最終獲得了創造性的解決。

從民族自決到民族自治原則

早在第一次世界大戰后，世界范圍出現了一個很大的民族自決的浪潮。其主旨，是被壓迫民族有權自己決定自己的命運，直至自由分離成立單獨的民族國家。承認民族有自由分離權，但并不認為任何條件下實行分離都是適宜的，而需要根據各國的國情、歷史條件和民族特點來決定——這是馬克思列寧主義處理民族問題的一條重要原則。

俄國十月革命后，伴隨著帝俄的崩潰，出現了這樣的景觀：許多過去被恣意吞并的弱小民族，從帝俄的版圖中分離出去，成為一個個獨立國家。而剛剛取得革命勝利的俄國無產階級，又不能不首先擺脫舊有的殖民地、宗主國的政治關系。因此，列寧當時很強調民族自決權的口號，承認各民族有分立的自由；同時實行蘇維埃聯邦制，引導反對沙俄壓迫的各民族，與無產階級、農民反對資產階級、地主的斗爭聯合起來，在自由聯盟的基礎上，建立各民族蘇維埃共和國聯邦，逐步向統一的國家過渡。至1922年，成立了蘇維埃社會主義共和國聯盟。在帝國主義時代，這是一個錯綜復雜的歷史進程，有的民族分離出去，如芬蘭，變為資本主義國家。而在俄國的政治歷史條件下，這又是不得不采取的政治迂回。

中國共產黨在半殖民地半封建國家條件下誕生，自然受到民族自決浪潮的影響和鼓舞。黨的創始人“南陳北李”，對聯邦制均表贊同。李大釗說，國家、民族都有個性和共性，而“聯邦主義對這兩點都很適宜”。陳獨秀則認為，“聯邦與分立不同，仍無妨于國家之統一”。當時軍閥封建割據造成中國本部與疆部不統一，1922年中共二大的決議案提出：“統一中國本部（包括東三省）為真正的民主共和國。”“蒙古西藏回疆三部實行自治，為民主自治邦。”“在自由聯邦制原則上，聯合蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國。”

1928年在蘇聯舉行的中共六大的政治決議案，提出“中國革命現在階段底主要口號”之一，便是“統一中國，承認民族自決權”。這一原則忠實地貫徹于創建蘇區的政權建設。1934年1月，以毛澤東的名義簽署的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定：“中華蘇維埃政權承認中國境內少數民族的民族自決權，一直承認到各小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權利。蒙古，回，藏，苗，黎，高麗人等，凡是居住在中國的地域內，他們有完全的自決權，加入或脫離中國蘇維埃聯邦，可建立自己的自治區域。”

然而，當時的嚴重動向是，日本相繼侵占東三省和內蒙古東部地區后，立即扶植溥儀建立了偽滿洲國，又以德王為首成立偽蒙疆聯合自治政府，極力鼓吹要幫助蒙古族“獨立自治”，妄圖用“分而治之”手段分化和削弱抗日力量。在整個中華民族的危機日益加劇的情況下，單純的民族自決權口號已不適應抗日救亡的形勢了。

這時，紅軍長征歷經湘、黔、滇、川、康、甘、青、陜等省，通過了苗、瑤、壯、侗、布依、土家、白、納西、彝、藏、羌、回、裕固等13個少數民族的聚居區，使黨對中國少數民族的狀況有了較切實的了解。以劉伯承與小葉丹“歃血為盟”為象征，紅軍在長征途中幫助彝、藏民族建立了幾個帶自治性質的少數民族政權，通過實現各民族的真正解放與平等，以達到團結起來共同抗日的目的。

根據抗日救亡運動的新形勢，1936年9月中共中央果斷地放棄蘇維埃共和國的口號，代之以民主共和國的口號，以“團結一切抗日力量來保障中國領土完整和預防中國人民遭受亡國滅種的慘禍”。隨后，又于1937年8月公布《抗日救國十大綱領》，明確提出動員蒙、回及一切少數民族，在民族自治的原則下共同抗日的主張。其重點轉向中國各民族聯合起來，從帝國主義奴役下爭取中華民族獨立，而不是各民族的自決和分離。從單純主張民族自決，進到提出民族自治原則，這是共產黨根據中國自己的情況解決民族問題的新的開端。

1938年10月，在中共六屆六中全會上，毛澤東提出了解決國內民族問題的新的理論觀點和政策主張。他在《論新階段》的報告中說：

“我們的抗日民族統一戰線，不但是國內各個黨派各個階級的，而且是國內各個民族的。”“第一，允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權利，在共同對日的原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。第二，各少數民族與漢族雜居的地方，當地政府須設置由當地少數民族的人員組成的委員會，作為省縣政府的一部門，管理和他們有關事務，調節各族間的關系，在省縣政府委員中應有他們的位置。”

這是對民族自治思想的最初闡述，雖尚未明確區域自治政策，但提出了各民族“聯合建立統一國家”的主張。

此后，針對日本侵略者策動在甘、青、寧三省建立“大回回國”傀儡政權的險惡計劃，西北工委在賈拓夫領導下，對蒙古和回回兩個民族的歷史、政治、經濟、文化進行細致的調查研究。民族問題研究室的劉春跑遍了西安所有的書店，凡是有關少數民族的書刊資料都買回來，還從毛澤東那里搜羅了幾本藏書；王鐸等赴綏遠伊克昭盟七個旗考察；馬文良等赴關中、隴東、三邊考察，馬犧牲在考察途中；李維漢則著重對回族的歷史和特點作了深入研究。大家夜以繼日地工作，寫出《回回民族問題提綱》、《蒙古民族問題提綱》，為中央制定民族政策提供了科學的依據，打開了西北少數民族工作的新局面。

經過一段時間的努力和摸索，1941年5月，陜甘寧邊區政府將民族區域自治政策列入新頒布的《陜甘寧邊區施政綱領》之中，明確規定：“依據民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治、經濟、文化上的平等權利，建立蒙、回民族的自治區。”這就開始了以民族區域自治的基本政策來解決國內民族問題的初步實踐。

按照施政綱領，陜甘寧邊區先后在新正、定邊、曲子、鹽池、鎮寧、鎮原、環縣等縣以及鄂托克前旗，建立了回民自治區和蒙民自治區等區鄉政權。對于這些自治政權，邊區政府規定可通過選舉組成以本民族代表為主的政府；自治政府可在統一領導下建立少數民族抗日武裝，給予獨立作戰權利；邊區、縣、鄉參議會中要有少數民族自己的代表。經濟方面，邊區政府發放救濟款扶助他們的生產，減免一切負擔。文化教育方面，均設立了本民族的文化機關，建立回民小學，實行免費教育。另外，邊區政府還多次就宗教信仰自由、尊重民族風俗習慣、使用民族語言文字等方面頒布了有關法令。

尊重少數民族的宗教信仰和風俗習慣，由賈拓夫精心選址，在延安北門外風景秀麗的桃花山上，專門興建了一座清真寺，毛澤東親筆題寫的寺名，鐫刻在寺前的石碑上。落成典禮完全按伊斯蘭教儀式進行，所有回民均跪伏于清真寺內，由延安阿訇主持。朱德、謝覺哉、李維漢等都參加了典禮并講了話。延安城內還專設了兩個清真食堂，為過往的回族群眾提供方便。在藍家坪對岸，一座別致的建筑矗立在延水河畔，“成吉思汗紀念堂”七個大字，也是毛澤東的手筆。毛澤東、朱德還親自發起每年春夏兩季對“一代天驕”成吉思汗的公祭活動，以激發蒙族人民的抗戰熱忱。為培養少數民族干部，陜北公學與中央黨校創辦了延安民族學院，第一次就招收蒙、回、藏、苗、彝、滿、漢等各族青年300多人。在幫助發展生產、組織境內外貿易交流、提高少數民族人民生活水平方面，邊區政府做了大量工作。民族區域自治的施行，使陜甘寧邊區成為全國少數民族解放的燈塔。

民族區域自治的范例

陜甘寧邊區、包括西北地區實行民族區域自治的實踐，為中國共產黨解決民族問題提供了新的經驗。然而，這畢竟還只是局部的，限于個別民族的，而且主要是為著團結各民族人民一致抗戰。要把它確定為一項國家制度，無論在條件、時機和實踐經驗上，都遠未成熟。

因此，1945年召開的中共第七次代表大會，并未把民族區域自治上升到黨的綱領的意義上來。毛澤東在他著名的《論聯合政府》報告中，對黨的一般綱領的闡述，仍采用了過去的提法，即：“在新民主主義的國家問題與政權問題上，包含著聯邦的問題。中國境內各民族，應根據自愿與民主的原則，組織中華民主共和國聯邦，并在這個聯邦基礎上組織聯邦的中央政府。”七大通過的黨章也規定，黨在目前階段的任務，是“為建立各革命階級聯盟和各民族自由聯合的新民主主義聯邦共和國而奮斗”。

抗日戰爭勝利后，中國共產黨盡最大努力爭取和平建國，迫使蔣介石國民黨在重慶舉行政治協商會議。在擬定各項議案中，以周恩來為首的中共代表團不失時機地將我黨的基本民族政策公諸于世。經過一系列斗爭，1946年1月政協會議通過的《關于憲草問題的協議》中規定：“聚居于一定地方之少數民族，應保障其自治權。”另在《和平建國綱領》中規定：“邊疆少數民族所在之各縣，應以各該民族人口之比例，確定其實行選舉之省縣參議員名額。”盡管蔣介石集團很快撕毀了政協決議，發動了全面內戰，但中共關于民族自治的主張，已開始為社會各界人士所了解。

在解放戰爭時期，除了各解放區先后建立了一批縣級回、蒙民族自治地方以外，推行民族區域自治最重要的成果，是建立了第一個省級民族自治地方——內蒙古自治區。

在一次大戰后的民族自決浪潮中，外蒙古分立為獨立國家。內蒙古則因復雜的歷史背景，處于東西兩部長期分割的狀態。抗戰勝利后，國民黨為搶占地盤，在東蒙扶植反動民族上層，使蒙奸搖身一變成為“政府接收大員”，并重新打起“獨立自治”旗號，成立所謂“內蒙古人民共和國臨時政府”。面對復雜局面，烏蘭夫等一大批蒙、漢族干部奉命馳往各盟旗開展工作，成立了中共領導下的內蒙古自治運動聯合會，爭取到大多數人摒棄了蒙奸，初步制止了民族分裂活動。

為妥善處理好東蒙自治政府問題，1946年2月中央明示：東蒙應依和平建國綱領，“在遼北省與熱河省政府下成立自治區，至多要求成立一個單獨的省，作為普通地方政府出現，而不應與中國形成所謂宗主國與類似自治共和國的關系，不必要求單獨的貨幣，單獨的軍隊，甚至單獨的國旗等等。”經過烏蘭夫等艱苦細致的工作，同年4月舉行的統一內蒙古自治運動會議，確定內蒙古必須在中共領導下，實行統一的民族區域自治，以內蒙古自治運動聯合會為統一的領導機關，解散東蒙自治政府。全面內戰爆發后，中共中央及時指示：“為了團結內蒙古人民共同抵抗蔣介石的軍事進攻與政治經濟壓迫，現在即可聯合東蒙、西蒙成立一地方性的高度自治政府。”

經過緊張籌備，1947年4月召開了內蒙古人民代表會議。出席會議的有東西部各盟旗、各民族、各階層的代表，分別代表著工人、農民、牧民、革命軍人、王公貴族、上層人士等。會議通過的《施政綱領》規定：內蒙古自治政府，是內蒙古蒙古民族各階層，聯合內蒙古區域內各民族，實行高度自治的區域性的民主政府；以內蒙古各盟旗為自治區域，是中國的組成部分。由此結束了300年來內蒙古東、西部長期分割的歷史。5月1日，內蒙古自治政府正式宣告成立。這是中國境內在少數民族聚居地區建立的最高的民族自治單位。它的建立，提供了省一級民族自治政府的范例。

大政方針的籌謀

這一期間，中央尚未把民族區域自治作為一項國家制度來考慮。1947年10月10日，由毛澤東親自起草的《中國人民解放軍宣言》，首次提出“打倒蔣介石，解放新中國”的行動口號，其中一條基本政策為：“承認中國境內各少數民族有平等自治及自由加入中華民主共和國聯邦的權利”。直到三大戰役取得決定性勝利，中國革命走上了直接奪取全國政權道路的時候，這個問題才納入對新中國各項大政方針的總體構想。

1949年2月初，斯大林的特使米高揚秘訪西柏坡。毛澤東在會談中，就建立新中國的一系列重大問題同米高揚交換意見，其中一個敏感問題是蒙古民族的統一問題。此前，1945年8月，宋子文赴莫斯科與斯大林會談，代表國民黨政府承認外蒙古獨立。后由國民黨政府代表王世杰和蘇聯政府代表在莫斯科簽訂《中蘇友好互助條約》，并互換了《關于外蒙古問題》的照會。同年10月，國民黨政府派代表監督蒙古人民共和國的公民投票。公民投票結果，一致擁護獨立。

據俄方公布的“俄羅斯總統檔案”有關資料記載，在2月5日的會談中，涉及中國北部少數民族的獨立運動是否與蘇聯支持有關的問題。

毛澤東提出，新疆伊犁地區正在進行獨立運動，這個運動不受烏魯木齊政府支配，據說伊犁的地方起義者擁有蘇制的高射炮、坦克和飛機。

米高揚解釋說：我們不主張新疆各民族人民的獨立運動，況且蘇聯對新疆沒有任何領土野心，新疆是、也應該是在中國版圖之內。

毛澤東又問，蘇聯如何看待內外蒙古的統一？

米高揚回答說：我們不支持內外蒙古的統一，因為這會使中國喪失很大一塊領土。

毛澤東立即反過來說：外蒙古和內蒙古可以統一起來，歸入中國的版圖。

當天，斯大林對米高揚就此事的報告發來一封電報，供毛澤東參考。內稱：

外蒙古的領導人主張中國境內各地蒙古族人與外蒙古聯合起來，在獨立的旗幟下建立一個統一的蒙古國。蘇聯政府反對這個計劃，因為它雖然并不威脅蘇聯的利益，但它意味著從中國割出一大塊領土。我們認為，即使所有的蒙古人聯合為一個自治單位，外蒙古也不會為了在中國政府的版圖內實行自治而放棄獨立。不言而喻，這件事的決定權屬于外蒙古。

毛澤東知悉這個電報后，表示將不擬提出關于蒙古統一的問題。

毛澤東在會談中向米高揚指出：中國是多民族的國家，有幾十個民族，漢族人數最多。我們在民族政策上主要是反對大漢族主義，民族壓迫必須取締，民族間的糾紛必須妥善排解。我們提倡各民族互相團結、互相友愛、互相合作、共同建國。目前主要的是防止和反對大漢族主義，同時也要反對地方民族主義，這兩者是妨礙和破壞民族團結、共同發展的禍根子。毛澤東明確表示，人民解放軍向前發展，很快就要進入少數民族聚居的地區了，因此，關于對民族問題將會在最近制定出一套相應的方針政策。

論證與決策

6月15日，新政協籌備會在北平成立，下設第三小組負責起草共同綱領。此前，各黨派代表曾委托中共方面起草一個草案，并由中央統戰部部長李維漢主持兩度起草。但當時工作重點在動員一切力量參加和支援解放戰爭，而現在的重點卻在建設新民主主義中國，這是長期性的工作。為此，第三小組組長周恩來說：“中共方面的第二稿也已不適用，必須根據新的形勢的需要重新起草。”

第三小組委托中共方面再次草擬初稿。周恩來把自己“關”在勤政殿內一個星期左右，寫出草案初稿全文。這份草案初稿與前兩稿相比，在具體條文的規定上增添了不少新的內容，構成了此后正式提出的《共同綱領》（草案）的基礎。但也有一個情況，即初稿在結構上分一般綱領和具體綱領兩大部分，具體綱領部分按“解放全中國”、“政治法律”、“財政經濟”、“文化教育”、“國防”、“外交僑務”六個方面，共列45條，并未把民族政策單列為一個方面，而是在條文上一般地規定各民族一律平等，建立民族自治區。經本組成員及到達北平的政協代表幾次討論及修改，8月22日，周恩來將草案初稿交毛澤東審閱。

毛澤東在仔細修改綱領草案初稿的過程中，考慮到建立新中國的任務迫在眉睫，而過去黨的綱領中關于建立聯邦共和國的內容尚未清理。現在，有了省、縣各級民族區域自治的范例和經驗，是到了對這個問題加以辨析和解決的時候了。還有一個重要因素，就是隨著蔣介石政權在大陸的崩潰，美國政府開始考慮把臺灣與大陸分離的政策。就在不久前的3月份，杜魯門總統正式批準了一項新的對臺政策，其目標是“不讓臺、澎落入共產黨手中”，為此要將“該島嶼與中國大陸隔開”。接著，美國官方又拋出“臺灣地位未定”論，并在內部醞釀是否將臺灣交聯合國“托管”。而在中國的西藏及新疆南部，也有一些帝國主義分子在支持所謂“獨立”的分裂活動。這些動向，使毛澤東不能不從國家結構形式上思考如何維護中國的統一更為有利。為此，毛澤東提出：要考慮到底是搞聯邦，還是搞統一共和國，民族區域自治？看來恐怕還是不要搞聯邦。毛澤東并就此問題征詢了李維漢的意見，請他加以論證。

李維漢深入研究了這個問題，認為中國與蘇聯的國情不同，不宜實行聯邦制。他具體分析、進行比較說：

第一，蘇聯少數民族人口與俄羅斯民族大體相等，各七千幾百萬人。我國少數民族只占全國總人口的6％，并且呈現出大分散小聚居的狀態，漢族和少數民族之間，幾個少數民族之間，往往互相雜居或交錯聚居。

第二，蘇聯實行聯邦制是逼出來的。本來，馬克思、恩格斯、列寧、斯大林都主張在統一的（單一制的）國家內實行地方自治和民族區域自治，只在例外的情況下允許聯邦制。列寧說：“只要各個不同的民族組成統一的國家，馬克思主義者決不主張任何聯邦制原則。”列寧又說：“民主集中制不僅不排斥地方自治和具有特殊的經濟和生活條件、特殊的民族成分等等的區域自治，相反地，必須既要求地方自治，也要求區域自治。”但俄國經過二月革命和十月革命，許多民族實際上已經分離為不同國家，因此不得不采取聯邦制把按照蘇維埃形式組成的各個國家聯合起來，作為走向完全統一的過渡形式。

我國則不同，各民族在中國共產黨領導下，由平等聯合進行革命，到平等聯合建立統一的人民共和國，并沒有經過民族分離，始終都是一個統一的國家。(見楊靜仁等：《深切懷念我國統一戰線和民族工作的著名理論家》，《人民政協報》1984年9月12日)

李維漢建議在統一的（單一制的）國家內，實行自治地方制。毛澤東和中共中央完全同意李維漢的分析和建議，在有充分論證的基礎上，正式確定中華人民共和國不實行聯邦制，以更有利于國家的長期穩定和完整統一。在對共同綱領草案的修改中，也相應地增加了民族政策一章的內容。籌備會常委會并決定向參加政協會議的代表進行解釋，征得大家的同意。這就回到了本文開篇所述周恩來在北京飯店向政協代表作《關于人民政協的幾個問題》的報告的那一幕。

周恩來解釋說，中國是多民族的國家，我們主張民族自治，“這里主要的問題在于民族政策是以自治為目標，還是超過自治范圍。”“任何民族都是有自決權的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦。”“我們雖然不是聯邦，但卻主張民族區域自治，行使民族自治的權利。”周恩來鄭重地向在座的代表們說，我們特地向大家解釋，同時也希望大家能同意這個意見。

9月21日至30日，在第一屆政協全體會議期間，各民族代表、各黨派各團體代表就這一國家結構形式問題進行了嚴肅、認真的商討，確定在中國只能建立單一制的人民共和國。大會一致通過《中國人民政治協商會議共同綱領》，其中單列第六章“民族政策”共四條，明確規定：

中華人民共和國境內各民族一律平等，實行團結互助，反對帝國主義和各民族內部的公敵，使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭。反對大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結的行為。

各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。

從這時開始，在統一的國家內實行民族區域自治，就作為中華人民共和國的一項基本制度和基本國策確定下來。聯邦制還是單一制下的民族區域自治，這個問題幾乎伴隨了中國共產黨領導民主革命的全過程，而在籌建新中國的政治協商會議上最終獲得成功解決。這一重大決策，是中國共產黨將馬列主義的民族理論運用于中國實際的一個新的偉大創造。它反映了中國自秦漢以來，盡管各民族間有過紛爭和對抗，存在過割據和分裂的局面，但國家的統一始終是歷史發展的主流。各民族融合在統一的國家內，在政治、經濟、文化的交往聯系上建立了相依共存的密切關系，形成了維護祖國統一的共同心理和中華民族的巨大凝聚力。到了近代，國內各民族在抵御帝國主義列強侵略壓迫的斗爭中，同生死，共命運，直到在中國共產黨領導下推翻三座大山，取得了中國革命的勝利，從而使各族人民固有的合作關系，形成了血肉不可分離的整體。維護國家的統一更成為不可逆轉的潮流。

正如周恩來后來反復指出的：“我們是根據中國民族歷史的發展、經濟的發展和革命的發展，采取了最適當的民族區域自治政策，而不采取民族共和國的制度。因此，中華人民共和國是單一體的多民族的國家，而不是聯邦國家，也無法采取聯邦制度。”“我們采取的民族區域自治政策，是為了經過民族合作、民族互助，求得共同的發展、共同的繁榮，中國的民族宜合不宜分。”

一屆政協《共同綱領》的這一獨創性貢獻，后來載入歷次頒行的《中華人民共和國憲法》。這對于今后在任何復雜情況下，都始終保持整個國家的完整統一和國內各民族的大團結，具有不可估量的深遠意義。■