云南省德宏傣族景頗族自治州視角下看區域經濟政策與地區間經濟

本文通過對現實的觀察以及對經濟數據的分析，比較云南省德宏傣族景頗族自治州（下簡稱德宏州）芒市與瑞麗市在國家性區域經濟政策中所享受政策內容的差異，以及兩地間經濟發展水平差距的擴大，提出“政策性歧視”這一觀點試論區域經濟政策在擴大地區經濟發展水平差距上所發揮的作用。

德宏州芒市與瑞麗市基本情況與政策差異

芒市，云南省德宏州州首府，是中國通往南亞、東南亞的重要門戶2018年9月29日，經云南省委、省政府研究，芒市已達到貧困縣退出有關指標，符合貧困縣退出條件，批準退出貧困縣。

瑞麗，位于云南省西部，隸屬于德宏州。毗鄰緬甸國家級口岸城市木姐。是中國唯一按照“境內關外”模式實行特殊管理的邊境貿易區。瑞麗是中國西南最大的內陸口岸，是重要的珠寶集散中心，是首批中國優秀旅游城市之一。瑞麗還是中國17個國際陸港城市之一，也是中緬油氣管道進入中國的第一站。2016年12月7日，瑞麗被列為第三批國家新型城鎮化綜合試點地區。同時瑞麗市擁有瑞麗、畹町2個國家級口岸，瑞麗邊境經濟合作區、畹町邊境經濟合作區、姐告邊境貿易區3個開發區，與瑞麗市對應的緬甸木姐105碼是緬甸對中國最大的陸路口岸和經濟開發區。

從基本情況中不難看出兩地在政策內容上的差異在于：芒市是德宏州州府，在地區性區域經濟政策的制定與實施上具有天然優勢。同時由于在2018年9月份之前芒市屬國家級貧困縣因而在相關政策上具有一定的便宜條件。瑞麗市是中國唯一按照“境內關外”模式實行特殊管理的邊境貿易區。還是第三批國家新型城鎮化綜合試點地區。擁有眾多國家級經濟開放平臺，故兩地在區域經濟政策層面存在較大差距。

圖1 兩地區國內生產總值與GDP差額（單位：億元）

兩地經濟發展水平差距的比較

地區間經濟發展水平的衡量指標是多種多樣的，在查閱《云南省統計年鑒》后，選取國內生產總值（GDP）這一具有代表性且有較好連貫性的指標對兩地間地區經濟發展水平的差距進行說明，并選取關

鍵性年份分析區域經濟政策對兩地區經濟發展水平的影響。

從圖1中不難看出存在著兩個關鍵性時間節點：2000年與2014年。

第一個時間節點出現在2000年，1998年時兩地GDP差額尚為-6.68億元到2000年該差距縮小為-5.31億元，究其原因不外乎于瑞麗市實施了“境內關外”政策。2000年4月原國家計委下發了《國家計委辦公廳關于解決云南省邊境貿易發展有關問題復函》（國計辦［2000］287號），同意按照“境內關外”方式設立“姐告邊境貿易區”。同年7月，云南省政府發布《云南省人民政府關于設立姐告邊境貿易區有關事宜的通知》（云政發［2000］106號），正式成立“姐告邊境貿易區”標志著“境內關外”的政策正式落地。所謂“境內關外”即指在我國境內，海關辟出一個專門區域，進出的貨物就相當于進口和出口。區內可以免關稅，免增值稅，流通可以減免流通稅，這樣這個區域使企業可以不出國門，就能享受有關優惠政策，通關速度和便利程度也大大提高，有利于發展大型加工制造業，轉口貿易，減少交易成本與流通費用，增加區域內經濟運行效率，降低企業生產成本，對于發展經濟非常有利。

第二個關鍵性的時間節點出現在2014年。考慮到經濟發展的連貫性與政策的時滯效應，不妨將目光放到2010年，2010年6月，國務院印發《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》，明確提出“積極建設廣西東興、云南瑞麗、內蒙古滿洲里等重點開發開放試驗區”，瑞麗重點開發開放試驗區上升為國家發展戰略。2012年7月，國務院辦公廳下發《關于同意廣西東興、云南瑞麗、內蒙古滿洲里重點開發開放試驗區建設實施方案的函》正式批準成立瑞麗國家重點開發開放試驗區。2013年8月國家發改委批復了《云南瑞麗重點開發開放試驗區建設總體規劃》。至此一系列中央與地方政策的出臺意味著瑞麗市這一邊陲之地正式納入國家戰略的版圖，也標志著瑞麗市與芒市在經濟發展模式方面產生了根本上的區別，2013年兩地GDP差額尚為-25.3億元，到2016年瑞麗反超芒市，經濟總量位居德宏州首位。

“政策性歧視”產生的經濟學機理

國家性區域經濟政策的主要目標之一在于區域的優先發展。20世紀60年代韓國正是得益于相關的區域經濟政策，集中全國之力在沿海城市建立出口加工區，大力發展外向型經濟使韓國一越跨入發達國家行列。由此可見，區域的優先發展確實能在一定意義上推動經濟發展水平的提高。瑞麗市經濟快速發展很大程度上得益于國家性區域經濟政策的推行，這樣的政策好比一雙巨大的推手推動著地區經濟發展水平的提高。這雙巨手打破了原有經濟發展水平的均衡狀態，為地區帶來了特殊的“政策稟賦”進而產生極化效應使生產要素向這類地區集聚。

同時還應該注意到這類生產要素往往是優質型生產要素諸如具有較高勞動力素質的人力資本。瑞麗市得益于區域經濟政策使得主導部門優先集中推動了瑞麗市經濟的優先增長而形成增長極，可以預見增長極的形成必然不斷吸納周圍地區的生產要素，使得自身實力日益壯大，并使周圍地區成為極化地區，而芒市距離瑞麗僅一小時的車程，且隨著中國高鐵網絡的日益健全，僅幾十公里的空間距離完全可以忽略，因而在未來的十幾年中芒市在德宏州的經濟地位勢必會不斷下降，逐漸邊緣化成為外圍地區。這樣因區域經濟政策差異而產生的區域經濟發展機遇與水平的不平衡現象即為“政策性歧視”。不難發現在其它條件不變的情況下，區域經濟政策的實施必然伴隨著“政策性歧視”現象的產生。經濟學的研究在揭示現象的同時更應該關注民生問題，而一項經濟政策的出臺其精神底色也必然在于富國裕民，提高生產力，提高人民群眾的生活質量生活水平。如何平衡“政策性歧視”所產生的不利影響是擺在政策制定者與經濟學人面前的嚴肅議題。

政策建議與思考

區域經濟的優先增長可以集中各地的優勢力量在較短時間內實現地區經濟的跨越式發展，在提高地區經濟運行效率與降低交易費用方面發揮重要作用。因而在欠發達地區建設增長極對推動地區生產力的提高是具有重要意義的且從長期來看極化作用發揮到一定程度時必然產生擴散效應進而推動地區經濟的均衡發展。誠然正如凱恩斯所言"長期中我們都死了"。如何提高外圍地區人民群眾的生活水平，保障外圍地區人民群眾在分享經濟發展成果中的合理訴求應該是廣大政策制定者應該考慮的問題。下面針對不同類型的區域經濟政策提出相應的政策建議。區域經濟政策大致可分為國家性區域經濟政策與地方性區域經濟政策兩種類型，而國家性區域經濟政策往往與國家宏觀層面上的區域經濟戰略、產業布局、產業結構調整等方面悉悉相關因而影響也就更大作用也更為深遠。

（一）國家性區域經濟政策

在國家性區域財政政策方面，加大轉移支付力度，在補充欠發達外圍地區地方財政的同時，應該著力提高該地區人民群眾的生活質量，增強他們的獲得感與幸福感，提高他們的勞動素質使得人力資源在更為廣泛的層面上充分流動，進而帶動勞動要素流出地經濟水平的提高。國家性區域稅收政策層面，通過對外圍地區企業的稅收減免，促進這類企業的良性發展進而帶動外圍地區的就業水平，收入水平以及發展質量的提高。國家性區域投資政策方面，加大對欠發達外圍地區的投資力度，打破外圍地區的低水平循環狀，通過特定的投資方式帶動這類地區的發展。同時國家還應該推動經濟發展程度高的極化地區與欠發達的外圍地區間的經濟合作，鼓勵先富幫帶后富，實現經濟的共同發展。

（二）地方性區域經濟政策

外圍地區政府應該積極發掘本地區的優勢資源，著力打造不同于其它地區的差異性核心優勢，培育本地區優勢產業，特色產業，在新一輪對外開放中尋找新的發展空間，合理定位，推動本地區精細化高質量發展。同時也應該積極發展區域經濟合作，努力為本區域產品開拓新市場，為本地經濟發展尋求新機遇新產業，推動本區域經濟的內生型集約型增長。

結束語

區域經濟政策的差異必然伴隨著區域經濟發展水平的差異，如何處理好區域經濟優先增長與區域經驗協調增長間的關系，事關全面建成小康社會的成敗，也關系著富國裕民這一永恒的經濟話題。