創(chuàng)新是社會組織改革發(fā)展的根本動力

孫錄寶

黨的十八大報告提出，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，明確了構建中國特色社會組織管理體制的基本內(nèi)涵。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于改革社會組織管理制度、促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（下文簡稱《意見》），創(chuàng)新性地提出了努力走出一條具有中國特色的社會組織發(fā)展之路。《意見》首次提出中國特色社會組織管理體制、組織制度和發(fā)展格局，為新時期進一步激發(fā)和釋放社會組織活力，加快建立現(xiàn)代社會組織管理體制帶來了新機遇。《意見》在發(fā)展理念、管理機制、監(jiān)督機制、黨建工作等方面創(chuàng)新性地提出了許多具體措施，對新時期社會組織的管理體制、發(fā)展環(huán)境、監(jiān)管機制、保障機制豐富了內(nèi)涵，細化了條文，調整了程序，梳理了關系，做出了許多與以往有不同的規(guī)定。重點提出：一手抓積極引導發(fā)展，一手抓嚴格依法管理，充分發(fā)揮社會組織服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業(yè)的作用。《意見》的發(fā)布實施，對積極探索我國社會組織管理制度改革，加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會建設意義重大，影響深遠，充分體現(xiàn)了黨和國家對社會組織的高度重視和殷切期盼。筆者認為《意見》的創(chuàng)新之處可以歸納為三個方面：

一、在社會組織發(fā)展理念上，努力走出一條具有中國特色的社會組織發(fā)展之路

《意見》提出，社會組織改革發(fā)展的指導思想是：一手抓積極引導發(fā)展，一手抓嚴格依法管理，充分發(fā)揮四個服務作用，努力走出一條具有中國特色的社會組織發(fā)展之路。社會組織改革發(fā)展的基本原則是堅持黨的領導、改革創(chuàng)新、放管并重、穩(wěn)妥推進，目的是促進社會組織真正成為提供服務、反映訴求、規(guī)范行為、促進和諧的重要力量，這就完整地提出了社會組織改革發(fā)展的新理念。其中，堅持黨的領導尤為重要。中國的國情決定了黨的領導必須涵蓋于經(jīng)濟社會的各個領域，我們不同于西方國家，必須把堅持黨的領導作為社會組織發(fā)展的前提，切實發(fā)揮社會組織黨組織的政治核心作用，讓社會組織的發(fā)展有“主心骨”，有章可循，有法可依，能夠既符合國家體制，又吻合國情需要，充分體現(xiàn) “中國特色”，且堅定不移地向縱深推進。我國各項政策落地，均配套了相應的反饋機制。同樣，社會組織黨組織建設也要持續(xù)把關，緊密圍繞群眾需求，實現(xiàn)自我管理和自我服務的功能“最大化”。在社會組織發(fā)展的征程中，有了黨建這一“舵手”，既符合歷史選擇，也貼近現(xiàn)實需要，使紛繁復雜的社會治理與服務問題能因此得到解決。

在社會組織發(fā)展的重點上，《意見》著重提出要大力發(fā)展社區(qū)社會組織。習近平總書記強調“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”在我國，伴隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和全面改革不斷深入，以政府為社會治理的核心主體，以發(fā)展經(jīng)濟為主要目標的社會治理模式已無法適應居民對社會治理多元化、具體化和細微化的需求，不少地方普遍存在社會管理效率不高，服務不到位等問題。面對重重矛盾疑難，社區(qū)社會組織“緩沖器”和“潤滑油”的作用日漸凸顯，逐步成為公民自我管理、自我服務的重要載體。

社區(qū)是社會的基本單元，是加強和創(chuàng)新社會治理的基礎平臺。對此，山東的有關舉措和《意見》要求完全一致。山東省民政廳2014年10月出臺《關于推進“四社聯(lián)動”創(chuàng)新社區(qū)治理和服務的意見》的總體目標是加強城鄉(xiāng)社區(qū)建設，培育發(fā)展社區(qū)社會組織，提升強化社區(qū)社會工作專業(yè)能力，完善社區(qū)志愿服務網(wǎng)絡，建立起以社區(qū)為平臺、社區(qū)社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐、社區(qū)志愿者為依托的“四社聯(lián)動”機制，實現(xiàn)社區(qū)建設、社區(qū)社會組織建設、社區(qū)社會工作、社區(qū)志愿服務互惠融合、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的新格局。爭取到2017年，每個城市社區(qū)社會工作專業(yè)人員配備不少于社區(qū)工作人員總數(shù)的50%，其中至少有1名社會工作師或助理社會工作師；擁有6個以上的社區(qū)社會組織；注冊社區(qū)志愿者達到社區(qū)居民總數(shù)的10%以上。到2020年，社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社會工作室和社區(qū)志愿服務站基本覆蓋城市社區(qū)；每個農(nóng)村社區(qū)至少有1名專業(yè)社會工作人員；80%以上的社區(qū)黨員，30%以上的社區(qū)居民參與城鄉(xiāng)社區(qū)志愿服務活動。推行社區(qū)、社區(qū)社會組織、社會工作專業(yè)人才、社區(qū)志愿者“四社聯(lián)動”是發(fā)揮各類基層組織，各類力量協(xié)同作用，實現(xiàn)多元參與、共同治理的有效途徑；是改進政府提供公共服務方式，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，完善社區(qū)服務體系的有力措施，對新形勢下創(chuàng)新社會治理、提升公共服務、促進社會和諧具有十分重要的意義。這一點，山東完全具備了先行先試，認真貫徹落實的有利條件。

二、在社會組織管理體制上，積極引導發(fā)展，嚴格依法管理

（一）大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織

1.降低準入門檻。對在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務、養(yǎng)老照護、公益慈善、促進和諧、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術服務等活動的社區(qū)社會組織，支持鼓勵發(fā)展。對符合登記條件的，簡化手續(xù)；不符合登記條件的，由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施管理。

2.積極扶持發(fā)展。重點培養(yǎng)為老年人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)人員、農(nóng)民工、服刑人員未成年子女、困難戶、嚴重精神障礙患者、有不良行為青少年、社區(qū)矯正人員等特定群體服務的社區(qū)社會組織。

3.增強服務功能。把社區(qū)社會組織建設成增強社區(qū)自治和服務功能、吸納社會工作人才的重要載體。

《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。同時還規(guī)定，居委會與村委會的功能是調解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安、辦理公共事務、開展公益活動、反映群眾意見要求、提出建議等。從實際作用的角度上講，社會組織的作用在于彌補政府失靈和市場失靈，無論是哪一種失靈，社會組織都應發(fā)揮其彌補作用，以保障公共服務的實現(xiàn)和公共利益的最大化。

（二）創(chuàng)新登記審查制度

1.穩(wěn)妥推進直接登記。對行業(yè)協(xié)會商會、公益慈善類、科技類社會組織雖然可以直接登記，但從范圍、方式上做了限定，城鄉(xiāng)社區(qū)類社會組織直接向縣級民政部門申請登記。

2.完善業(yè)務主管單位前置審查。對不能直接登記的，繼續(xù)雙重管理，并要求業(yè)務主管單位加強對名稱、宗旨、業(yè)務范圍、發(fā)起人和擬定負責人的把關。

3.嚴格民政部門登記審查。《意見》首次提出要會同行業(yè)部門、公安、安全及黨建部門加強對發(fā)起人、負責人的資格審查和背景調查，嚴格控制數(shù)量。

4.強化社會組織發(fā)起人責任。《意見》要求建立發(fā)起人不良行為記錄檔案。

（三）明確加強對社會組織活動和負責人的管理

《意見》要求民政部會同有關部門建立社會組織負責人任職、約談、警告、責令撤換、從業(yè)禁止等管理制度，向重點領域的社會組織推薦負責人和黨組織負責人，建立負責人不良行為記錄檔案。建立社會組織“異常名錄和黑名單”，將社會組織實際表現(xiàn)與社會組織享受稅收優(yōu)惠、承接政府轉移職能和購買服務等掛鉤，要求民政部與有關部門建立聯(lián)合執(zhí)法制度，并詳細提出了八項由業(yè)務主管單位負責管理的事項。

（四）明確界定和健全了加強對社會組織資金的監(jiān)管

《意見》要求民政部牽頭，財政、稅務、審計、金融、公安、國家安全等部門建立資金監(jiān)管機制，加強對非營利組織的監(jiān)督，并要求同人民銀行加快制定社會組織反洗錢監(jiān)管體系。

（五）對社會組織的社會監(jiān)督中要求第三方參入

《意見》要求建立第三方監(jiān)督、評估機制，建立投訴舉報機制。

三、在社會組織自身建設上，加強黨的領導，黨組織參與重大問題決策

（一）健全社會組織法人治理結構

《意見》首次提出社會組織黨組織參與重大問題決策等制度安排，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

（二）加強社會組織誠信自律建設

社會組織作為承擔社會管理和公共服務的重要主體之一，在經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設中發(fā)揮著重要的作用。推進社會組織自律與誠信建設是加強和改進社會組織管理的有效途徑，是提高社會組織社會公信力的重要舉措，是發(fā)揮社會組織積極作用、促進社會組織健康發(fā)展的重要手段。《意見》要求社會組織設立機構、發(fā)展會員要與其管理服務能力相適應，探索建立各領域社會組織行業(yè)自律聯(lián)盟，引領和規(guī)范行業(yè)內(nèi)社會組織的行為。

（三）明確推進社會組織政社分開

《意見》明確在職公務員不得兼任基金會、社會服務機構負責人，已兼任的，半年內(nèi)辭去公職或社會組織職位。

（四）加強黨對社會組織工作的領導

1.完善領導機制。《意見》要求各級黨委和政府把加強社會組織管理工作列入重要議事日程，列入地方黨委和政府績效考核內(nèi)容和社會治安綜合治理考評體系。明確要求建立完善研究決定社會組織重大事項制度，黨委常委會要定期聽取社會組織匯報；各部門要配齊相關管理力量；中央要建立社會組織工作協(xié)調機制；地方各級要建立相應機制。

2.推進社會組織黨的組織和工作有效覆蓋。《意見》明確提出全國性重要社會組織可以設立黨組。

3.加強社會組織黨建工作基礎保障。《意見》提出要將黨的建設寫進章程。

隨著我國社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會組織得到蓬勃發(fā)展，現(xiàn)代社會組織與政府、企業(yè)并行，作用日趨明顯，民間越來越多的有識之士和有志之士在不同的社會組織中發(fā)揮自己的才干和履行社會責任，為國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定獻計獻策、貢獻力量。現(xiàn)代社會組織已成為我國社會建設的重要主體，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶，是推動經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的重要力量。目前，我國還屬于發(fā)展中國家，中國的文化傳承和社會認知不同于西方國家，中國的國體與政體也不同于西方社會。眾多的中西方差異，使中國社會組織管理體制不可能照搬西方非政府組織管理模式。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要我們推進社會治理創(chuàng)新，促進社會組織發(fā)展，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理。尤其在全面建成小康社會的“十三五”新時期，必須用創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念來創(chuàng)新具有中國特色的社會組織管理體制，從中國國情出發(fā)，按照區(qū)別對待、分類指導的方針，立足積極引導發(fā)展、嚴格依法管理的原則，充分發(fā)揮各類社會組織的優(yōu)勢。