掛圖作戰：一種村莊精細治理術

[摘" " 要] 在村莊治理精細化背景下，掛圖作戰作為一種精細治理術被廣泛應用于實現各項村莊治理目標。對華北B鎮在人居環境整治中使用掛圖作戰的過程及成效進行研究后發現，村莊治理中的掛圖作戰在技術層面具有可視性、整全性和規劃性特征；在組織架構上形成了“縣區看圖—鄉鎮制圖—村莊掛圖”的行動模式；在運作機制上以村級治理的行政吸納為基礎支撐，以多重發包和動員下沉為核心機制，以多措并舉配套為增效保障，以戰圖要求的在村轉換為底層邏輯。掛圖作戰能夠對接后扶貧時代村莊治理目標的復雜化和深入化需求，但也存在導向“精細懸浮”的風險。為此，只有堅持制圖起點的人性化、看圖方式的科學化、作戰過程的協同化，才能實現精細治理術對村莊治理現代化的有效嵌入。

[關鍵詞] 掛圖作戰；精細化治理；人居環境整治；村莊治理；農村社區治理

[中圖分類號] C915" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）11-0052-13

一、問題的提出

黨的十八屆五中全會提出：“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。”[1]這標志著黨中央將精細化治理作為社會治理發展方向[2]。現有研究將精細化治理視為一種以民眾需求為導向、以知識挖掘為支撐、以政策匹配為目標的回應技術變革與治理需求的政府治理范式轉換[3]。概而言之，精細化治理是伴隨著國情社情變化而出現的一種新型治理模式，體現出我國自簡約治理、系統治理、技術治理后又步入了新的治理階段[4]。

當前，精細化治理雖已成為一種政策呼吁，但其在實踐中卻呈現出參差不齊的發展面向。在我國，精細化治理首先被運用于城市社區的治理，尤其是在一些發達城市，通過網絡化協同、清單式治理、指揮城管等路徑來探索社區精細化治理新模式，且取得了良好效果。其中一些更是被凝練為典型經驗，較著名的有北京的“街鄉吹哨，部門報到”、上海“一網統管”等。與之對比，現代化的鄉村治理雖然同樣呼喚治理的精細化[5]，但學界對村莊精細化治理的討論尚十分欠缺。當前已有研究主要聚焦于村莊精細化治理的實踐做法與成效。如郭占峰等從隴西移民村的經驗出發，將村莊精細化治理分解為政策執行的精細化、村干部權責的精細化、農民日常生活的精細化，認為其依托于精細化的政策制定、組織架構和權責分工，回應了日益精細化的村莊治理需求[6]；胡乃元等對3省90村的數據進行研究發現，通過精英引領、擴大化的公共參與和數字技術運用等路徑，精細化治理能夠顯著提高村莊公共服務供給效能[7]。閆鳳英等認為通過精細化的調研、土地整理和需求對接，精細化治理有效提升了農村綠色人居環境的建設成效[8]。此外，也有研究強調村莊精細化可能帶來負面影響。宋麗娜通過對浙江農村的研究發現，鄉村治理體制精細化的動力來自規范目的的政治考量，會在一定程度上導致過度治理和自治空轉[9]。趙順發側重于從政府和村級自治這兩個主體間的互動出發來探討精細化，認為村級治理精細化的主要動力來源于政府自上而下的推動，實踐中可能導致精細化治理與村民需求錯配[10]。可見，現有研究對村莊的精細化治理雖然有所聚焦，但尚停留在“現象－結果”的描述層面，缺乏對村莊精細化治理之技術特征和運作機制的深入揭示。

華北H縣于2024年12月在全縣范圍內開展了人居環境整治百日攻堅運動，明確要求各村圍繞環境整治這一任務實施掛圖作戰，以落實精細化環境整治要求。從實踐來看，可以將掛圖作戰視為村莊精細化治理的一種制度安排或技術方法。B鎮是H縣的下轄鎮，管轄32個行政村，常住人口2萬人左右，地理位置靠近市區，經濟相對發達。筆者于2024年10月至2025年1月在B鎮開展田野調查，以實地觀察法和訪談法為主要調查方法，對B鎮主要領導、農業綜合服務中心職員，王村、橫村、太平村、西村等多個村莊的村干部和村民等進行了深入訪談，并實地觀察了數個村莊掛圖作戰的運作過程1。本文力圖結合B鎮的實踐經驗，在精細化治理的理論背景下提煉掛圖作戰的治理術內核，從而加深對村莊治理精細化機制的理解。

二、掛圖作戰的背景與現狀

掛圖作戰是一種典型的制圖術。所謂制圖術，指通過把實際空間轉化為可分析、可控制的圖形，并以此為依據進行服務于某一治理目標的治理術[11]。當下，掛圖作戰被廣泛應用于城市管理、經濟生產、環境保護、應急事件處置等治理任務中，是一種被用于解決難點任務，尤其是作為應對問題復雜性不斷內卷和問題解決成本顯著邊際遞增之困難任務的核心機制[12]。近年來，掛圖作戰逐漸被運用于村莊治理實踐，這也表明了我國村莊治理樣態的深層變化。

（一）村莊治理精細化——掛圖作戰下鄉的背景

作為一種精細化治理技術，掛圖作戰適用于精細化的治理模式。換言之，村莊治理模式的精細化是掛圖作戰在村域普遍運用的重要背景。

新中國成立前，我國鄉土社會長期處于以鄉紳、族長等為治理核心的非正式權力治理階段。地方精英通過鄉約族規維系村莊的禮俗秩序，自發形成了文化的權力網絡[13]。如無特殊情況，國家正式權力一般不直接介入“鄉土秩序”，由于這一時期的鄉村治理高度依賴于鄉土社會的內生活力，對正式權力而言治理成本低廉，因此，也被描述為簡約治理[14]。新中國成立后，為了徹底改造封建落后的農村，中國共產黨通過支部下鄉、建立合作社等方式，在較短時間內完成了對農村政治、經濟和文化的重組，形成了政社合一的“政黨統合型”治理模式[15]。可見，集體化時期的鄉村治理特征表現為下鄉的國家權力對鄉土秩序的重構，鄉土社會開始向政治化、組織化演變[16]。這種國家對村莊的高度控制結束于改革開放初期，一是家庭聯產承包責任制宣告了集體生產的瓦解，促進了經濟分權；二是《村民委員會組織法》在法律層面確立了村民自治制度，村委會和鄉鎮政府共同組成了“鄉政村治”的新型治理架構[17]。國家力量在村莊的適度退場為地方鄉土秩序和簡約治理的回歸提供了空間，也使得國家的基層政權與農民之間失去了直接聯系，兩者之間的關系一度趨于松散化[18]。

新世紀以來，國家治理邏輯從總體支配轉變為技術治理[19]。技術治理在村莊的主要實現路徑就是國家項目的下鄉，具體表現為自社會主義新農村建設政策和鄉村振興戰略實施以來，國家通過項目制不斷加大對村莊的資源輸送[20]，扭轉了此前國家政權懸浮于鄉村的局面，因而也引發了鄉村治理模式的再次轉型。一方面，項目制作為一種控制手段[21]，通過以項目為載體貫徹國家意志并塑造村莊的資源依賴傾向，強化了國家對村莊的掌控力度；另一方面，為了確保下鄉資源的效果兌現，國家加強了對村莊治理監督體系的建設，推動了村級治理逐漸走向規范化和行政化[22]。以上這些都在不斷強化村莊技術化治理的導向，目前技術治理已經被廣泛運用于村莊治理實踐，并已孕育出若干較為成熟的治理形態，如網格治村[23]、數字治村[24]、積分治村[25]等。然而，技術治理并非鄉村治理的最終形態。一方面，村莊技術治理本身具有一定局限性，如過度強調科層體制和技術中心主義，容易導致技術下鄉與村莊社會脫節，引發數字懸浮[26]和消解自治[27]等問題。另一方面，網格化、數字化、積分化等技術治理手段的廣泛應用，客觀上推動了治理過程的精細化，這暗示技術治理內在地向著另一種更系統、深入的治理形態——精細化治理演進。

所謂精細化治理，是指“在社會治理活動中引入精細化理念與原則，利用更低的成本、更專業的治理手段，實現更優質、更關注細節和更人性化的治理效果。即按照精益、精確、細致、嚴格的原則，以標準化、科學化、規范化、人性化的思路，實現社會治理理念、制度、手段和技術的精細化，實現社會治理活動的全方位覆蓋、全過程監管、高效能運作”[28]。精細化治理既源于技術治理，又更強調治理的服務面向，因此，能夠有效彌合技術治理在社會層面關注不足的缺陷[6]。

實踐中，圍繞精細化理念的鄉村治理實踐其實早已鋪開，其大規模實質性的運用可追溯于精準扶貧階段。精細化理念是精準扶貧思想的核心要義，其通過精準認定，精準對接，改變了過去扶貧資源“大水漫灌”性效比低的問題[29]。新冠疫情期間，農村因擁有更高的居民流動性、村民生活習慣相對外向、居住較為分散等特點，相比于城市的防控難度更大，因此，需要采取更加精細有力的管理措施。一些地方采用卡點運行、居家監測等精細化管控手段，取得了良好的疫情防控效果[30]。精準扶貧和疫情防控在治理邏輯上具有共通性，即都需要達到精細化的治理效果，將管理落實到人，實現政策和個人的直接對接。因而很多地方能夠直接將扶貧工作隊轉換為疫情防控隊，進而高效完成防控任務[31]。后扶貧時代，我國已全面建成小康社會，鄉村振興的任務已由讓人民群眾脫離貧苦生活轉變為讓人民群眾過上更加美好的生活，至此鄉村治理進入新階段、面臨新目標。在這一背景下，近年來的鄉村振興實踐出現“生活治理”轉向[32]。生活治理在物質層面要求對群眾的生活空間進行改造，如個人庭院衛生、村莊角落的綠化改造等，這就涉及以往治理模式未觸及的深度治理地帶，需要精細化的界別和處理；在精神層面則需要引導群眾改變舊的文化慣習，這必然要求與具體村民互動，并在實踐中采取因人而異的精細化策略。可見，生活治理是一項復雜的系統性工程，表現出一種精細化屬性[33]。綜上，無論是精準扶貧，疫情防控，還是生活治理，都表現為村莊治理的精細化實踐，這充分說明我國鄉村治理已經邁入精細化治理的新時期。村莊精細化治理需要一種新的治理技術，掛圖作戰因其對困難復雜之治理目標的適配性，成為契合村莊治理新階段的精細治理術。

（二）下沉與深化——村域掛圖作戰的現狀

村域掛圖作戰的廣泛應用始于村莊邁入精細化的治理階段。精準扶貧時期，一些地方就開始使用作戰圖來追蹤村域貧困戶的分布和變動情況，如江西凰山村利用作戰圖標注出村內道路、河流、山林和貧困戶等信息，破除了地理空間對扶貧工作的研判阻隔；遼寧蘇家店村繪制脫貧攻堅作戰圖，囊括了村內項目、黨員和貧困戶住址等信息，實現了扶貧資源的高效調配等。隨著村莊精細化治理目標增多，掛圖作戰在村莊治理中的應用范圍也逐步擴大，涵蓋了精準扶貧、農業發展、村莊土地和自然資源管理、人居環境整治，以及村莊振興發展規劃等多個領域。在此過程中，掛圖作戰的參與主體也日趨多元。早期掛圖作戰主要由行政力量主導，其功能定位帶有較強的“壓力型”色彩，即作為任務分解與績效考核的依據出現。在此導向下，執行主體往往只能被動、機械地完成作戰圖所預設的目標。近年來，掛圖作戰模式呈現出顯著的治理轉向：從行政力量主導，逐步轉變為吸納多元主體協同共治；從機械執行，轉變為基層執行者預留能動空間；同時，群眾意見在決策與執行過程中的權重也日益提升。由此可見，掛圖作戰所使用的技術工具不斷復雜化。在形式上，早期掛圖作戰主要依賴于手工繪制的圖紙，這導致其不可避免會存在局限性：信息簡略或模糊、內容有限且難以進行動態調整。隨著相關技術的成熟，一些地方開始應用無人機、遙感衛星以及數字化的繪圖軟件進行制圖和管理，這不僅顯著提升了數據采集的效率與圖面設計的直觀性，也確保了內容的全面性與信息更新的及時性。可見，新技術運用也推動了掛圖作戰本身的技術特征越來越精細化。

綜上，在村莊精細化治理的背景下，掛圖作戰在村莊治理中的應用場景越來越廣泛，運用形式越來越多樣，實踐內涵越來越豐富，確立對其的正確認識也越來越迫切。

三、掛圖作戰的運行特點與機制

在精細的環境治理目標驅動下，B鎮將掛圖作戰這一技術運用于農村人居環境整治運動之中，通過繪制一張囊括村莊聚落形態和整治任務安排的作戰圖，并依照圖中的信息推進環境整治工作，形成了有效的治理模式。本文正是基于華北B鎮掛圖作戰的經驗，從技術特征、組織架構、運作機制三個方面對掛圖作戰這一治理術之內核進行剖析。

（一）技術特征

1.可視性。可視性是掛圖作戰的首要特性，也是實現精細化管理的基礎。首先，治理對象的可視化。作戰圖中清晰精確地還原了村莊的房屋、道路、河流、柴草、綠化帶、“小三園”2、垃圾傾倒點等內容，甚至將農戶房屋和庭院也進行區分。這也讓看圖者可以快速、準確地從作戰圖中獲知村莊的地理信息全貌以及治理對象的所在地，實現精準定位。其次，治理進度的可視化。基層工作者可以適時對圖中信息進行更新，包括對治理點位的增加和刪除，以及對重難點位或反復點位的著重標注，以確保對治理信息的準確定位和治理進度的實時呈現。除繪制作戰圖外，各村還需要編寫“人居環境整治點位臺賬”，即將需要整改的點位進行拍攝，說明點位信息（辨別是建筑垃圾、生活垃圾抑或是柴草的堆放）以便于后續處理；點位整改完成后，由具體負責人將整改前后的點位照片進行合訂，并在作戰圖中同步更新。通過作戰圖和點位臺賬，掛圖作戰在治理對象、治理過程和治理結果上實現了全過程可視化。

2.整全性。掛圖作戰體現治理的整全性包括治理范圍的整全性和治理內容的整全性。就治理范圍而言，B鎮掛圖作戰強調全域統籌推進，要求全面開展庭院清潔行動、村莊清潔行動、風貌提升行動，最終要實現“六個全域”目標，即全域無垃圾、全域無小廣告、全域無私搭亂建、全域巷道硬化、全域建設“小三園”、全域坑塘治理。全域治理不僅要保證治理力量的全覆蓋、不留空白，關鍵在于理清以往人居環境綜合整治的難點，包括村街巷道路、村域交界處的“三不管”地帶、垃圾傾倒點等重難點區域。通過將各治理點域納入整治規劃圖，進行逐項規劃、逐項整治，從而提高治理的精準度和有效性。就治理內容而言，B鎮掛圖作戰實現了“細”。對于包村干部和村干部而言，作戰圖上的道路、房屋、河流、柴草、綠化帶、“小三園”、垃圾傾倒點等都可能成為治理對象，需要點對點的精準整改，避免遺漏任何內容。同時，B鎮掛圖作戰以服務生活治理為目標，有別于一些地方的短期治理策略。比如羅城鎮曾經在房屋改造中使用了掛圖作戰策略，將全村房屋布局和各戶房屋結構納入“圖”中。但羅城鎮的掛圖作戰僅服務于房屋拆改這個單一目標，在圖中也僅側重于呈現“房屋屬性”一項內容。由此可見，掛圖作戰的整全性應表現為點和面的有效結合。

3.規劃性。在B鎮的掛圖作戰中，作戰圖對村莊的基礎設施、人員配置、時間進度進行了系統性安排。在基礎設施上，作戰圖明確了計劃硬化的路段、待修建的“小三園”與公廁；在時間安排上，細化了“百日攻堅”期間每周的首要整治重點、區域和主責人，且內容會根據上級督察反饋進行動態調整；人員配置上，依據鎮村兩級安排，明確了各片區的分管負責人及每戶的包街黨員，并通過顏色區分不同責任區，實現可視化管理。依托這一模式，人居環境治理中的屬人原則得以落地，形成了“分工到人，監管到人”的責任鏈條。總體來看，掛圖作戰通過“圖”這一載體，實現了對村莊環境點位的精準識別、統計、整治與追蹤，有效契合了生活治理所要求的精細化方向。

（二）組織架構

基于掛圖作戰的可視性、整全性和規劃性，H縣形成了“縣區看圖—鄉鎮制圖—村莊掛圖”的組織樣態（見圖1）。其中，縣區作為掛圖作戰的設計者和監督者。在準備階段，由H縣委牽頭，以紅頭文件形式明確此項工作的必要性和制圖的相關規范（如圖中需要包含哪些信息、標識符號的格式等），并下達至鄉鎮依規制圖。圖紙制作完成后，縣級層面便正式啟動該項工作，其角色也隨之從“圖紙的規劃者”轉換為“進度的監督者”，即看圖人。在B鎮人居環境整治運動中，看圖的任務主要由分管掛圖作戰的副縣長和縣農業農村局局長負責。所謂“看圖”，主要包括兩個部分，一是“驗看”作為“能指”的作戰圖。“驗”即檢查作戰圖是否存在（是否制作）、在場（是否被掛起來）和是否符合制圖標準。二是“查看”作為“所指”的作戰圖。即檢查作戰成效，“查看”可以分為在場查看和不在場查看，在場查看指縣農業農村局的工作人員及相關主體深入村莊進行檢查；不在場查看，指借助科技手段進行遠程查看，如衛星圖片、無人機航拍、遠距攝像頭跟蹤等。上級在審閱評估后，會將結果反饋至下級，以指導下階段工作的部署與調整。H縣就掛圖作戰形成了一套看圖結果反饋的行動機制，縣農業農村局每周一會在每個鄉鎮抽取數個村莊進行環境檢查，并在周末組織全縣鄉鎮的主要領導和農口主責干部召開任務督導會，會上通常會以幕布形式對各鎮各村點位整治情況進行展演和“看圖”，并依照清生活垃圾、清建筑垃圾、清農村污水、清河渠坑塘、清雜草叢生、清雜物亂堆、清村莊秩序、清禽畜糞污、清庭院室內、清衛生死角十大項的精細指標給各鎮村評級打分。同時，對連續多次評分靠后的鄉鎮進行問責。

在自上而下的“畫圖”指令和“看圖”壓力之下，身處上級壓力和鄉土社會夾層中的鄉鎮就成為了主要的制圖方和次級監督者[34]，承擔著政策傳導與執行監督的雙重角色。一方面，鄉鎮一級是科層體制的末梢，必須無條件響應并落實上級的“看圖”指令；另一方面，鄉鎮一級對村莊的了解更全面細致，能制作出更貼合村莊實際的作戰圖，并有效開展一線監管。其中，由于鄉鎮黨委是掛圖作戰在鎮級層面的組織核心，負責傳達上級指令并統籌全鎮工作。其具體職責包括召開動員會、選派直接對接村莊的包村干部、督導各村完成整治任務指標，并對推進不力的村進行針對性動員。在此基礎上，鄉鎮通過技術外包，將上級制圖要求與各村航拍底圖相結合，以驗證信息的準確性。為保障實施效果，鄉鎮同時承擔著“看圖”監督的職責。而這部分工作主要由頻繁下鄉的包村干部與農口干部執行，監督方式則側重于“在場式核查”，即深入村莊現場，核驗作戰圖內容與實際整治情況的對應程度。

村莊是掛圖作戰的最終執行主體。掛圖是村莊收到圖后需要做的首要工作，這既是響應上級部署的公開表態，也是對自身任務的持續提醒，因此，掛圖一定要發生在正式且赫然的場合，通常會選擇在村民委員會辦公室等較正式場合進行。掛圖完畢后，村莊須嚴格貫徹戰圖要求，并依據實際進展與問題，對圖上的任務狀態進行動態標記與更新，從而實現“圖”與“戰”的持續互動。

綜上可見，掛圖作戰是一種運動式治理模式，是為了實現村莊治理精細化而使用的綜合治理術。掛圖作戰中的“作戰”需要看圖者、制圖者、掛圖者三方共同參與協作，這鮮明地體現在掛圖作戰的運作邏輯之中。

（三）運作機制

1.以村級治理的行政吸納為基礎依托

村級治理的行政吸納是掛圖作戰機制能夠下沉到村級的重要依托。后稅費時期，隨著國家資源下鄉和項目制管理的推進，村級治理呈現出行政化趨勢，具體表現為村干部公職化、村級組織運行科層化以及行政任務在村級事務中的主導性[35]。在這一背景下，村級治理行政吸納機制正好契合了掛圖作戰對治理主體所提出的能力要求和動力需要，為其在村級的順利實施提供了制度基礎。

首先，村級治理的行政吸納對村莊治理主體提出的要求與精細治理的需要高度契合。村級組織既要執行上級命令，又要根據村莊實際，發揚村莊民主，明晰農民需求、動員群眾共同參與建設[36]。村干部公職化作為村級治理行政化的重要內容，表現為薪資由財政保障、實行崗位目標制、履行坐班或值班制度、接受系統職業培訓，以及干部隊伍的年輕化、黨員化等方面。一方面，村干部公職化使其在運用掛圖作戰技術時更為從容。在掛圖作戰過程中，各村需要依照本村整治實際在作戰圖和點位臺賬上進行實時編輯，這離不開一定的電子化辦公能力，進一步凸顯了年輕干部在推進精細治理中的關鍵作用。另一方面，掛圖作戰過程中突發情況增多，對應急響應能力提出更高要求。那些嚴格執行坐班值班制度、確保周末有人在崗的村莊，能更有效應對上級的突擊檢查與走訪，以及隨之而來的新增治理要求。可見，只有行政化水平高的村莊，才能充分發揮掛圖作戰所具備的實時性與可視化優勢。反之，行政化水平較弱的村莊在推進精細化治理時往往力不從心。特別是在村干部隊伍嚴重老齡化的村莊，部分干部甚至難以獨立完成基本臺賬的編制工作，治理效能也受到較大制約。

其次，村級治理行政化在一定程度上緩解了精細化治理中治理主體動力不足的問題。行政吸納使國家成為監督村干部的直接主體，從而有可能將行政壓力轉化為村干部推進具體事務的動力[37]。在村級層面，掛圖作戰在提升治理精確度的同時，也帶來了額外的治理風險。特別是當治理對象具體到個人和點位時，村干部和村民產生矛盾的可能性隨之增大。一些原本凝聚力很強的村莊為避免得罪村民，干部往往選擇當老好人，消極應對精細化的治理要求。正如B鎮農辦主任所言：“有些村子班子很團結，但不積極。”（ST20250102）因此，在精細化治理實踐中，行政引領成為激活基層執行力的重要來源[38]。行政力量的深度介入為鄉鎮政府動員或約制村干部提供了兩種典型路徑：一是通過績效工資增扣進行約制。在B鎮，掛圖作戰的實施成效被納入村干部年度考核體系，考核結果直接與績效工資掛鉤。B鎮優等與差等村莊的干部收入差距可達40%——對主職干部來說相當于9600元，對副職干部來說相當于5760元，這在農村算得上是一筆不菲的收入。不少村干部即便心存抵觸，但為了避免收入損失，仍會選擇配合上級政府推進掛圖作戰。二是運用政治預期形成隱形壓力。有鄉鎮干部透露：“明年村‘兩委’換屆時，要對村干部提要求，要求他們保證搞好人居環境整治；如果不愿意做出保證，我們將會進行‘必要的干預’。”（ST20250110）這種潛在的調控手段，使大多數計劃連任或希望有所作為的村干部不得不將掛圖作戰列為重點工作予以重視。

2.以多級包干和動員下沉為關鍵機制

由于精細化治理強調精確化、可操作化和系統規劃，其在實施過程中必然要求更清晰的責任劃分與更有效的動員激勵。在此背景下，兼具督促性和激勵性，并能實現治理目標層層分解的行政包干制便成為落實掛圖作戰的重要機制[39]。在B鎮及其所在市區的實踐中，掛圖作戰依托于一套從區到村的多級發包動員體系，形成了“縣區主要領導—鄉鎮主要領導—包村干部—村‘兩委’—包村片干部/街長—包戶干部—村民”的多級發包動員機制。這一鏈條實現了治理責任的層層傳導與任務的逐級落實。

在掛圖作戰的多級體系中，縣區主要領導承擔全區（縣）層面的統籌管理職責，并對下級單位的工作推進情況開展監督與考核。作為包鎮干部，縣直相關部門工作人員以鄉鎮為單位履行具體的“看圖”職能，即對作戰圖的落實情況進行督導與檢查。相應地，鄉鎮一級的包村干部則承擔承上啟下的角色，既負責政策指令的傳達與執行反饋，也負責對村級掛圖作戰的推進進行日常督導。村莊層面則分為三個層級：第一層是村支部書記兼村委會主任，作為村級掛圖作戰的第一責任人，負責全村環境衛生整治工作的統籌部署，具體包括劃分村莊片區、安排負責人、組織編制點位臺賬等核心任務；第二層是村莊片區管理員與街長，多由村干部兼任，負責所轄片區內日常保潔工作的執行與監督；第三層為包戶干部，通常由在村黨員和入黨積極分子、村民代表和村莊后備干部擔任，其職責是確保所包村戶的院前屋后保持干凈整潔，將整治責任落實到戶。此外，掛圖作戰還注重發揮黨建引領與組織動員作用，通過組建以黨員、青年團員、婦女等為主體的農村人居環境整治志愿服務隊，并以“主題黨日”等活動為載體，每周定期開展清掃、宣傳等活動，形成常態化的共治機制。

綜上，從區（縣）到村的多級分包，本質上是一個“解圖”過程，通過將掛圖作戰所設定的整體目標逐級拆解、逐層落實，既實現了其作為規劃工具的屬性，也保障了國家權力在鄉村公共生活中持續、有序地嵌入。其最終目的是要針對人居環境整治在村莊層面實現盡可能廣泛的社會動員與社會參與。通過村干部、在村黨員等積極分子采取“一對一”和“一對多”等方式帶動群眾，逐步培育人人注重環境衛生的公共共識，從而真正構建起人居環境整治的長效機制。

3.以多重措施配套為增效保障

制度互補性理論指出，不同制度之間具有互補性，彼此間的相互協同能夠提高制度的有效性和穩定性，與此同時，制度變遷的過程必須重視制度結構的協作性和整全性[40]。作為一種新型農村治理術，掛圖作戰需要相關配套機制的協同運作與有力支撐。實踐中，地方政府通常會通過設置經濟獎勵和“積分超市”兩大措施，激發村莊、村民參與掛圖作戰的積極性。其中，B鎮所在縣財政預備2000萬元的專項資金，用于獎勵在掛圖作戰行動中表現優異的村莊。這筆款項會以以獎代補的形式發放，主要用于更新村莊基礎設施，提高村民的生活質量。專項資金的設立一定程度上激發了村莊推進掛圖作戰的積極性，而“積分超市”則進一步增強了村民參與掛圖作戰的動力。所謂“積分超市”，是一種以戶為單位、通過行為積分兌換獎勵的動員機制。其實施的首要前提是要依照各村實際制定切實可行的農村積分制管理細則。積分內容涵蓋村莊清潔、庭院整治、室內衛生、綠化美化、垃圾分類等人居環境事務，并明確設置加分項和扣分項。村委會定期組織入戶評分并將結果公示。所得積分可用于兌換依托村集體經濟和財政獎補所提供的實物獎勵。這一機制的有效實施，也推動形成了“以積分換禮品、以行動換積分、以積分化新風”的傳導鏈條，實現了圍繞人居環境整治的深層次戶級動員。

掛圖作戰機制依托專項資金獎補與“積分超市”兩大互補性制度安排，構建了“村莊—村民”雙層動員體系。兩類制度通過功能互補與層級嵌套實現了協同增效：專項資金獎補側重于村莊層級的資源供給與集體目標的達成；“積分超市”則聚焦村民個體的行為激勵與習慣養成。這種雙向互構的制度結構不僅有利于規避單一制度引發的激勵不足或偏差，更通過多層次制度協作形成治理合力，大大提升了掛圖作戰運動的整體效能。

4.以作戰圖的村級轉換為底層策略

作為生活治理的重要內容，人居環境整治的核心目標在于依托村級體制執行者和村莊積極分子，引導村民形成良好衛生習慣和生活作風，從而實現村莊生活樣態的實質改善。當精細化治理指向這一“治理生活”的目標時，實質也轉向了一項深層次的“知識治理”。掛圖作戰以抽象的圖來規劃具體的治理任務，這使得代表國家知識體系的技術藍圖與根植于鄉土社會的農民知識之間產生了顯著的張力。再者，掛圖作戰在實施過程中慣以行政發包和運動式治理為依托，這一特點使其更易與強調內生秩序的村民自治發生碰撞。實踐中，治理主體需要將作戰圖的抽象要求進行本土化轉譯，將作戰圖中的抽象指令轉化為與村民日常經驗、地方性知識相契合的本土化表達，使其真正與村民的生活世界產生關聯。

在B鎮的掛圖作戰實踐中，包村干部與積極性高的村干部常借助鄉土邏輯，對掛圖作戰的政策要求進行本土化轉譯，或結合村莊實際對治理目標進行合理轉換，大大降低了政策執行的阻力。其具體策略主要包含三種：一是利益一致化轉譯，即嘗試把圖的要求和群眾的需求進行轉化。B鎮在進行掛圖作戰部署時，經常使用“大家把環境打掃干凈，你自己也過得舒心”“把衛生搞好了，受益的不也是自己”等話語。部分村子還提出“干干凈凈過大年”口號，巧妙地將作戰圖的要求融入固有的節慶習俗與生活安排中。二是地方規范化轉譯，即引導村莊規范吸納整治要求。其正式化操作是將“門前三包”“庭院整潔”等內容明確寫入村規民約，實現行政與社會公約的同一化；非正式途徑則通過直接激活鄉土社會中的“從眾”心理與輿論壓力，如村干部會使用“別人都搞，你沒搞，怎么能行”“別人房前都是干干凈凈，你這不太顯眼了”“不能一顆老鼠屎壞了一鍋粥”等話術。三是等效替代轉換，即用其他手段實現作戰圖預期的效果。如王村將“門前三包”的完成情況與每年每人300元錢的村民福利掛鉤，村委會主任在微信群或用村莊喇叭向全村廣播：“哪家門口磨磨唧唧的，春節大隊就不給你發錢了，正好拿去雇人幫你打掃衛生。”（SCZ20241220）西寨村、小河村則將亂丟垃圾、破壞環境等行為的懲罰與集體分紅、積極分子評選等掛鉤，運用現實利益引導村民行為符合整治預期。

在實踐中，策略二與策略三因對村莊的規范基礎和經濟基礎有所要求，適用性受到一定限制。相比之下，策略一的要求更為普適，幾乎在B鎮所有村莊運用，成為最基礎的轉譯方式。實現掛圖作戰要求的本土化轉譯是贏得村民認同、推動廣泛參與的根本前提。那些能夠超越基礎策略、綜合運用多種轉譯方式的村莊，通常取得了更為顯著且可持續的精細化治理成效。

四、掛圖作戰的意外后果：精細懸浮

作為一種精細治理術，掛圖作戰確實大幅提升了B鎮人居環境整治成效。這一機制主要有三條作用路徑。一是掛圖作戰的可視性提高了村莊治理的精準性。通過掛圖作戰，人居環境整治的工作流程、完成情況、進展等信息都能實時查看，大幅提升了村莊內部資源和行動力量投放的準確度。尤其是在鄉鎮和村一級，掛圖作戰可根據整治示意圖中垃圾處理點、“小三園”等環衛設施的已有布局，識別薄弱地帶，為相關設施的增設選址提供參考。同時，作戰圖能及時準確識別頑固治理點，便于集中調配治理資源，在短期內實現重點突破與有效清理。根據B鎮農口工作人員的反饋，掛圖作戰對提升中大型村莊的治理水平尤為有效，“搞衛生不再像渾水摸魚”（DYW20250105）。二是掛圖作戰的整全性提高了村莊治理的全面性。基于治理范圍和治理內容的整全性，掛圖作戰實現了對村民日常生活的全覆蓋。理想的掛圖作戰是將全部農戶動員起來，推動村莊環境風貌和群眾生活習慣的全面改善。三是掛圖作戰的規劃性提高了村莊治理的有序性。通過對空間、治理時間和人員配置上的規劃，村莊在推進環境整治的過程中有了明確的方向和目標。同時也便利了村莊的自查自糾和政府部門的督導工作，降低了治理過程中的溝通、協作成本。由此可見，理想的掛圖作戰作為一種新型村莊治理術，具有其他治理方式所不具備的優勢，是當前村莊治理現代化的一種寶貴嘗試。

但在實踐中，掛圖作戰也面臨“精細懸浮”的風險。所謂“精細懸浮”，是指掛圖作戰的“精細”僅停留于制圖階段，而在“作戰”和“看圖”階段卻因科層本位或技術本位主義喪失了精細治理的能力，致使掛圖作戰退化為單一、片面的技術治理手段。

一是“看圖”過程中的“精細懸浮”。作為領導者，區（縣）政府有兩種“看圖”方式，一是在場核查，二是借助技術實現遠程核驗。這兩種手段各有優劣，可以互為補充，相互驗證。但如果只偏重其一，就容易出現“精細懸浮”。例如只采用現場觀察，不僅缺乏效率，且難以全面掌握掛圖作戰的整體效果，背離了掛圖作戰的整全性。而若只依賴技術手段核驗，不僅無法直接視察作戰圖之所指，更易導致“看圖”不精準。B鎮所在市的農業農村局在掛圖作戰期間，曾用無人機對各村村容村貌進行航拍，并以航拍圖為依據，將各村掛圖作戰的成效按優、較好、中等、較差、差五個層級進行劃分。航拍完成后，B鎮所在縣政府將督查結果和評級報送各鄉鎮，并要求鄉鎮獎優責差，抓緊整改，及早實現“作戰圖變航拍圖”。但調研發現，該評級與村實際情況存在較大偏差。在H縣農業農村局轉發B鎮的查村報告中，西村被評為優等。但實際情況是西村“兩委”對掛圖作戰并不十分上心，在鄉鎮干部下村考察整治進度時，環境整治示意圖竟被一名當時不在村的村委會成員置于家中，無法當場呈出。西村被評上優等很大程度上要歸功于其村莊規模小，且有一條旅游公路穿村而過，與公路相關的配套設施從整體上提升了村莊環境。而一些整治力度較大，且已有不小成效的村莊，卻得到了差等評級。例如王村班子成員戰斗力強，通過雇工打掃與發動群眾相結合的策略，在短時間內以較低成本完成了對村內各點位的清掃工作，但在評級中卻被評為“較差”。在查村報告中對王村的評價竟出現了“巷道高低不平”的批語，嚴重背離了王村東西地勢起伏較大的客觀實際，一名鄉鎮干部就此戲稱道“難道得把王村鏟平不成”（CCR20241231）。

二是“作戰”過程中的“精細懸浮”。在運動式治理模式下，治理的全域性、深入性、徹底性是掛圖作戰的核心指標。然而，當掛圖作戰執行的是“偽精細式看圖法”，即僅形式上強調精細，而缺乏實質指導時，執行單位為了在有限時間內完成任務，往往會轉而追求作戰圖表面的顯性效果，從而偏離了掛圖作戰對真實精細化的內在要求。這在實踐中主要有兩個表現：一是掛圖作戰所要求的整全性在運動式治理的壓力下，容易與某些難以歸類的“特殊個案”產生沖突，最終導致治理效果背離精細化初衷，進而走向“反精細化”的結局。調研發現，崖山村的某個農戶因患有精神障礙疾病，不僅不聽從鎮村干部讓其打掃院前衛生的要求，更是極力排斥村干部幫其打掃，甚至揚言“誰來就砍誰”（YS20241220）；王村一農戶因工作需要在家門口堆積了一些建筑材料，原計劃幾天內就運走；但迫于檢查壓力，村干部動員其立刻處理，為此產生了一筆運輸費，需農戶自行承擔，引發了其不滿（WC20240105）。可見，在這些案例中，掛圖作戰的全域治理屬性被異化為“一刀切”式的整改，導致增加了原本可避免的治理成本。二是治理主體為了完成治理任務進行了取巧或“變通”，進而導致治理過程的去精細化。按照掛圖作戰的技術要求，各村應充分發揮村干部、黨員、志愿者等積極分子的引領作用，帶動村民自發投身環境整治運動，以實現多快好省地完成治理目標。但實踐中，一些村莊并未嚴格貫徹掛圖作戰中網格管理和責任到人的要求，而是僅安排一名村干部統一管理，并使用村集體收入雇傭臨時清掃工進行清理，整治效果雖暫時達到了要求，但實質上既未能真正發動群眾參與，也額外加重了村集體的經濟負擔。

“精細懸浮”嚴重消解了精細化治理的固有優勢，在實踐中表現出形式主義以及理念與實踐的脫節。這不僅挫傷了基層治理主體的積極性，也將引發掛圖作戰的合法性危機，其負面影響已超出了本土化轉譯所能調適的限度。正如筆者在與某村干部交流掛圖作戰的看法時，杏花村的一名村委會成員就提出：“農村搞成這樣已經算很干凈了，還想我們搞成哪樣，一塵不染可能嗎？”（ZXH20250103）。可見，“精細懸浮”是掛圖作戰等精細治理術在實施過程中發生的一種異化，有可能陷入治理目標落空的困境。

五、結論

綜上，掛圖作戰旨在通過繪制精細全面的作戰圖并嚴格執行，以圖紙的精細化引領和推動現實治理的精細化，其目標在于深化治理成效，進而提升村莊的整體治理水平。B鎮的實踐表明，實現“以圖帶實”有賴于一套融合多級動員、多重配套與多元轉譯的實踐模式，掛圖作戰雖需要依托于技術治理手段，但其本質已超越單純的技術工具。它深度融合了黨建引領、村級行政化、行政發包制、網格治理、運動式治理、制圖術等多重制度邏輯，在整體形態上演進為一種對應于精細化治理模式的、更為復雜的精細治理術。

然而，若僅以政績本位、科層慣性和技術依賴來推行掛圖作戰，極易將“以圖帶實”扭曲為“以圖代實”。在此情形下，作戰圖的能指（符合本身）侵犯并取代了其所指（實際內涵），導致村莊的實際情況在治理過程中被簡化和客體化，最終催生出“精細懸浮”困境。究其根本，“以圖代實”背離了精細化治理的核心原則。精細化治理要求實現治理理念人性化、治理重心人性化、治理主體多元化、治理手段智慧化和治理模式協商化[41]。而運動式的掛圖作戰用作戰圖的紙面要求替換了原本以人為本的治理目標，喪失了治理的人性化；用“一刀切”取代了整全治理的內核，喪失了治理的智慧化；用技術依賴排斥了多元參與，喪失了治理的民主化和協商化。為保障村莊精細治理的有效性，有必要恢復掛圖作戰應有的精細屬性，對此可考慮以下三條改良路徑：

一是重塑“圖實互構”機制，實現制圖起點的人性化。掛圖作戰要避免將戰圖作為單向度的“指揮棒”，首先就要堅持需求驅動，讓戰圖內容和要求真切貼合村莊發展和村民生活實際；其次，要打通圖情和民情之間的反饋網絡，及時吸納村民對戰圖內容的意見和反饋，以民情決定圖情，確保二者在動態調適中保持一致，為真正的“互構”奠定基礎。

二是推動作戰圖技術的智慧賦能，實現“看圖”方式的科學化。“看圖”的最終目的是洞察現實，決不能顛倒作戰圖和現實的主次關系。“看圖”過程應堅守“作戰圖為參考，現實為根本”的基本原則，在利用技術工具進行掛圖督戰時要避免陷入技術治理的懸浮陷阱。為此，一方面要引入更智慧、更精準的數據感知與呈現技術，以減少“看圖”過程中的技術性偏差；另一方面，要優化技術在“看圖”過程中的嵌入機制，建立“以實校圖”的動態校準流程，通過持續用現實檢驗并修正圖紙，以減小“組織性偏差”。

三是構建深層轉譯與動員網絡，實現作戰過程的協同化。在科學繪圖和科學“看圖”的基礎上，關鍵在于實現掛圖作戰與村民自治的有效銜接。首先，要明確鎮村兩級組織在基層治理中的核心樞紐地位，強化其承上啟下、整合資源的樞紐職能；其次，通過作戰圖目標的在地化轉譯，激活村民在地知識供給者、作戰過程監督者、作戰行動參與者的三重身份，確保村民在掛圖作戰中的全流程協同參與，形成多主體協同、共管共治的治理格局。

總之，對掛圖作戰的探討最終仍須回到一個根本性問題：它是否真正契合村莊真實的治理需求。賀雪峰指出，村莊治理現代化包含制度和社會兩個層面，合意的村莊治理模式應該追求兩者的一致性適配[42]。這意味著，若村莊的社會基礎尚未發展到需要對接精細治理目標的階段，或其自組織能力已能實現有效治理，那么強行引入掛圖作戰這類精細治理技術反而可能造成制度空轉。因此，掛圖作戰并非普適性的治理工具，其應用必須立足于村莊的發展階段與實際需求。

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[責任編輯：汪智力]