從使命型治理到發展型治理：新型農村集體經濟發展的邏輯轉換

[摘" " 要] 以科學合理的治理機制助力新型農村集體經濟發展是推進農業強國建設的重要方式。國家通過制度供給、資源調配等方式構建使命型治理的社會基礎，積極介入并發展新型農村集體經濟。這種以行政主導為特征的治理模式在脫貧攻堅階段雖然取得了顯著成效，但也形成了一定的依賴性。與此同時，新型農村集體經濟在實踐發展中呈現出市場化的鮮明特征，增強其內生發展動力成為廣泛共識。制度包括規制性、規范性、文化—認知性三大基礎要素，它們以不同的作用路徑影響治理邏輯。其中規制性邏輯憑借政策工具構建和完善制度框架，規范性邏輯通過聯結機制凝聚發展動能，文化—認知性邏輯依托認知培育筑牢社會發展根基。這三種邏輯動態組合并呈現遞進發展態勢。它們通過協同效應和替代效應形成新型農村集體經濟發展治理轉型的動力機制，促進使命型治理邁向發展型治理，進而形塑政府引導、市場主導以及社會參與的多元共治格局。基于此，新型農村集體經濟發展過程中，要注重構建良好的治理機制，促進制度韌性、主體協同與文化認同的良性互動，進而助力其發展壯大。

[關鍵詞] 新型農村集體經濟；鄉村振興；使命型治理；發展型治理；制度邏輯

[中圖分類號] F325.2" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）11-0020-14

一、研究背景與問題提出

發展新型農村集體經濟是推進農民農村共同富裕的重要抓手，推動其良性發展離不開務實、有效的治理機制。作為農村組織化程度最高的經營主體[1]，農村集體經濟組織是小農戶發展的重要依托，在聯結農村其他經濟組織、社會組織方面也具有獨特優勢。[2]從治理結構看，具有特別法人屬性的農村集體經濟組織[3]在行為能力、產權關系等方面特征明顯。在鄉村振興進程中，農村集體經濟組織須完善基層黨組織、村民自治組織以及與其他經濟社會組織之間的聯結模式，從而構建科學合理的利益關系。在現代化進程中，國家嘗試通過統一制度安排理性設計社會秩序，但遭遇失敗的案例也不少[4] 28，發展新型農村集體經濟也不例外。盡管面臨不少挑戰，發展新型農村集體經濟仍是農業農村現代化進程中亟待破解的課題。

既有研究著重從制度層面探討新型農村集體經濟的推動作用。從制度層面看，清晰的產權設置和合理的利益分配是破解集體經濟經營統分難題的關鍵。[5-6]農地“三權”分置改革有利于強化農村集體組織功能以及保護農民合法權益，但也因所有權虛化風險影響了其可持續性。這種制度張力在長三角地區實踐中體現得較為明顯：蘇南模式[7]依托集體產權發展鄉鎮企業完成原始積累，溫州模式[8]通過承包經營權激發民營經濟活力，而近年來推行的股份合作制改革則試圖在市場化進程中平衡產權分化。從組織層面看，基層黨組織通過黨建共建、黨建聯建[9]、強村帶弱村[10]等載體和機制整合跨界資源，創新“強村公司”[11]“飛地抱團”[12]等組織形式推動要素重組。這些探索豐富了新型農村集體經濟的實現方式，也為治理機制提供了實踐場域。

從實踐來看，我國新型農村集體經濟發展呈現從行政主導向多元協同治理轉化的態勢。發展新型農村集體經濟的過程體現了政府、市場和社會互動關系的演變邏輯。國家通過制度供給、資源調配等方式構建使命型治理體系，積極介入并發展新型農村集體經濟。這種以行政主導為特征的治理模式在脫貧攻堅階段取得顯著成效，但也造成一定的依賴性。伴隨愈加復雜的治理實踐，路徑依賴導致的治理效能遞減與信息不對稱問題日益凸顯[13] 290-310，構建與之相匹配的治理機制顯得尤為重要。與此同時，新型農村集體經濟市場化的鮮明特征在實踐中愈發凸顯[14]，增強其內生發展動力成為廣泛共識。聚合黨建引領、產業發展和政策資源能夠協同推動制度優勢賦能農村集體經濟發展，從而增強鄉村治理能力。[15]通過國家規制市場力量、行政協調社會資源以及社區激活內生動力等有益行動，可形成“國家—市場—社區”的互動格局。[16]此外，通過組織法人內部治理[17]、村民自治[18]、黨組織治理等治理路徑可完善農村集體經濟治理機制，進而推進鄉村經濟社會發展。

既有研究已取得重要進展，但還存在一定的局限：一是既有研究雖揭示了新型農村集體經濟發展所顯現的互動過程及結果，但對新型農村集體經濟究竟如何形成治理機制以實現上述重要面向的研究有待加強。二是既有研究成果主要分析了新型農村集體經濟發展模式和治理機制，而對治理機制動態演變的內在機理關注不足，對集體經濟發展中治理機制的調適尚未提供系統性解釋。三是既有研究側重從制度安排和組織設置角度探討發展集體經濟的治理機制，但存在“結構—功能”轉化分析偏少問題，關于制度邏輯動態轉換的研究偏弱。基于上述分析和判斷。本文著重從新制度主義視角分析新型農村集體經濟治理機制形成的邏輯以及轉型過程，為鄉村全面振興提供一定的智力支持。

二、制度邏輯與治理機制——一個整合性分析框架

（一）新制度主義視角下的制度邏輯解構

制度包含規制性、規范性和文化—認知性三大基礎要素，三者共同為社會行動提供穩定性與意義支撐。[19] 56-57制度之所以具有持久性，源于上述要素通過“傳播—維持—再生產”的機制持續塑造組織行為。[19] 57這三大制度要素以不同的作用路徑影響治理邏輯，進而形塑新型農村集體經濟的治理機制。其中，規制性要素通過構建正式規則體系確立治理的合法性基礎與行為邊界，規范性要素借助社會價值共識協調主體間的互動關系，文化—認知性要素則通過共享的意義框架影響治理主體的認知模式與行為選擇。本文通過解構三大制度要素揭示治理機制的底層邏輯。

其一，規制性邏輯代表正式制度的剛性約束。它強調遵守正式制度所建立的規則，認為合法的組織是那些根據相關法律與準法律要求而建立的、并按照這些要求來運行的組織。[19] 67-70這一邏輯有助于獲得政府、社會以及市場的廣泛認可，為組織發展創造有利條件。其二，規范性邏輯體現價值共識的柔性協調。社會生活的制度還存在說明性、評價性和義務性的維度，主要包括價值觀和規范[19] 63-65，成為指導個體行為內在動力的準則。通過對規范和價值觀的遵循，規范性邏輯在社會化過程中被內化為組織成員的行為準則，引導組織的集體行為和科學決策。其三，文化—認知性邏輯注重深層信念的意義建構。它指向被社會成員廣泛接受并視為理所當然的符號系統和分類圖式，并構成解釋社會現實本質及其行動邏輯的基礎框架。它強調通過遵守共同的情景界定、參照框架，或被認可的角色模板與結構模板而獲得合法性[19] 67-70，是文化—認識性邏輯的明顯表征。

這三種邏輯各有側重、相互協同并呈現動態互構的關系。規制性邏輯通過建立明晰的規則體系為治理奠定基礎框架，強調明確的規則和制度框架并被應用于治理機制的正式結構。規范性邏輯以價值共識協調利益關系，治理效能既需要規制性邏輯的剛性保障，也離不開規范性邏輯的柔性支撐。文化—認知性邏輯則通過意義框架共享促進認知協同。通過塑造參與者對治理目標、路徑及效果的共同認知，有助于增強治理體系的凝聚力和驅動力。

（二）“制度邏輯—治理機制—發展效能”的三維分析框架

新型農村集體經濟的發展既有賴于政府政策的持續推動，也離不開集體經濟組織及其聯合、衍生組織的結構性支撐。有研究指出，作為消除潛在沖突威脅和維持互利共贏關系的手段，組織治理能夠持續有效地平衡和彌合多個制度邏輯之間的矛盾和沖突。[20]隨著農村集體產權制度改革縱深推進，構建契合組織特性與發展需求的治理機制已成為發展新型農村集體經濟持續健康發展的重要命題。從發展歷程來看，其治理機制呈現從使命型治理向發展型治理的演進趨勢，反映了組織為適應發展階段需求而進行的動態調適。

基于新制度主義理論和中國鄉村治理實踐的特殊性，本文構建“制度邏輯—治理機制—發展效能”的三維分析框架（圖1），旨在揭示制度邏輯的互動組合何以影響治理機制的轉型，進而賦能新型農村集體經濟發展。在靜態維度上，它體現為三重層次的縱向嵌套：第一層為制度邏輯層。這一層次以規制性、規范性、文化—認知性邏輯的動態組合為核心構成，三者通過協同效應及替代效應的交互作用，構成驅動治理機制轉型的底層動力。第二層為治理機制層。作為制度邏輯向發展效能傳導的中介，治理機制通過制度邏輯的組合作用驅動從使命型治理邁向發展型治理的范式轉換。第三層為發展效能層。作為結果變量，它體現為集體經濟在經濟產出、社會效益以及可持續性等方面的綜合提升。同時，因受到制度邏輯與治理機制的線性驅動，須通過動態實踐的反饋反向約束制度要素的再組合。這種三維框架的創新之處在于突破了傳統分析的碎片化局限，通過層級嵌套揭示了治理要素的系統關聯，為理解中國農村集體經濟的復雜演進提供了整體性視角。

在動態維度上，該框架展現為持續調適的循環系統。一是制度邏輯的時序性重組。隨著治理進程的演進，三種制度邏輯依據治理需求進行權重調整及組合創新，從而更好地適配治理需求。二是治理機制的適應性轉換。治理范式轉型并非線性的替代過程，而是在外部環境壓力與內部主體博弈共同作用下催生出的漸進式調適過程，從而促使制度供給與治理需求相匹配。三是發展效能的反饋性重塑。發展效能層通過雙向反饋渠道反作用于前序層級，根據效能表現鞏固制度組合或觸發要素重組，由此構成“實踐—理論”的迭代回路。四是政黨引領的系統性調控。作為“元治理者”的執政黨在系統調適全過程積極作為，通過頂層設計、改革創新以及關系重塑等治理工具主動干預，在秩序穩定與活力釋放之間建立動態平衡，進而推進治理效能提升。

基于上述分析，本文提出如下問題：從使命型治理轉向發展型治理的過程中，規制性、規范性與文化—認知性邏輯的動態組合機制如何影響治理效能的提升？在新型農村集體經濟發展過程中，制度邏輯如何隨發展階段動態演變，進而實現治理機制從使命型向發展型轉型？本文將對此予以探討。

三、新型農村集體經濟發展的村莊實踐

位于陜西省A市S縣城關鎮以南10公里的D村，它轄6個村民小組，戶籍人口741人，共273戶，擁有耕地2368畝、林地5900畝，曾是該縣5個深度貧困村之一。2018年以前，當地以傳統糧油作物和黃花菜、魔芋等種植業為主，村集體經濟處于落后狀態。2019年起，D村通過組建新型集體經濟合作社，累計完成固定資產投資700余萬元，2021年至2023年實現集體經濟收益172.6萬元，成為S縣新型集體經濟發展示范村。本案例的典型價值體現在三個方面：其一，轉型典型性。D村集中展現了從深度貧困村到省級示范村的轉型，是觀察制度邏輯轉換的典型場域。其二，階段完整性。它完整經歷了“行政推動—產權重構—市場驅動”的發展過程，治理模式演進呈現出清晰的階段圖譜。其三，理論契合性。該縣基層政府、村集體與民眾之間的制度張力，呼應了新制度主義理論中規制性、規范性與文化—認知要素的互動框架。依據組織生命周期理論[21]，本文以“興起—發展—轉型”三階段呈現新型農村集體經濟發展進程，從而揭示不同情境下治理機制的作用。

（一）興起階段：使命型治理助力擺脫貧困

D村在2018年以前因基礎設施落后、缺乏支撐性產業等問題，村莊處于欠發達狀態。在此背景下，D村主動發揮基層黨建引領和行政力量嵌入的作用，積極驅動村集體經濟發展。2018年，基層政府依托江蘇省C市與S縣的對口幫扶政策，利用200萬元蘇陜扶貧資金建設產業集群，并同步成立種植養殖合作社，致力于推動經營主體轉型。同時，村黨支部將分散的326畝閑置土地集中流轉，通過“保底租金+經營分紅”的方式重構產權關系。這一舉措不僅有利于保障農戶的財產權益，還能通過集體經濟組織統一規劃建設農業園區，形成蛋雞養殖、果蔬種植、農產品加工的產業集聚效應。望著茫茫綠野的返鄉村民MC感嘆道：“我從來沒見過政府為家鄉脫貧發展扶持陣勢如此之大，2000多棵苗子一大半都是免費……我的鄰居都是貧困戶，我有能力如果不幫一把，心里羞愧！”（訪談記錄，20240120-1）針對庭院經濟基礎較好的農戶，村黨支部采取示范帶動戶策略，選擇17家農戶發展林下散養雞等特色養殖，打造“規模化園區+特色化庭院”的復合產業體系。貧困戶LJD在扶貧工作隊的幫扶下，不僅栽下了20畝桑苗，還清理出自家200多平方米的菜園子建成一個標準化蠶室。（訪談記錄，20240120-2）

在此階段，以打贏脫貧攻堅戰為首要任務的使命型治理通過集中領導、制度構建、明確方向和凝聚力量等方式驅動治理現代化[22]，快速扭轉了集體經濟薄弱的局面。但也因行政主導的強干預特性，客觀上削弱了農民的自主性，進而影響了農村集體組織培育內生動能的效率。

（二）發展階段：產權明晰與治理調適

在“三變”改革政策1驅動下，D村深化集體經濟產權制度和利益分配機制，引導農村集體經濟組織、鄉賢能人以及廣大農戶參與鄉村發展建設。2019年新型農村集體經濟合作社成立后，當地創新性地采用項目制運作模式，把政府投資的價值200萬元的養殖設施作價入股本村創業能人主導的農旅公司，重點發展蛋雞產業鏈條。在此基礎上，D村逐漸形成“黨支部+企業+合作社+致富能人”的發展模式，促進了鄉村產業市場化運作。2021年8月，在A市城市管理執法局的幫扶下，D村整合350萬元社會資本用于擴建10萬羽規模的智能化養雞園區，逐漸擺脫了以行政依賴為主的資源獲取方式。為有效嵌入市場，D村積極與A市相關龍頭企業交涉，通過定價鎖定、渠道共享以及質量追溯等方式建立協作體系，保障新型農村集體經濟可持續發展。正如村黨支部書記FJB所述：“鄉村振興落腳點還是產業振興，只有產業抓好了、抓實了，不斷夯實老百姓增收渠道，才能留得住人，才能振興家鄉、振興鄉村。”（訪談記錄，20240120-3）

基于治理調適，當地更好地適應了內外部環境變化。通過聯席會、議事會和村民大會等方式，D村不斷優化村級治理結構，構建和完善民主、科學的決策機制。與此同時，D村由村委會牽頭建設數字治理平臺，不斷提高治理效率和透明度。此外，當地積極組織各種培訓和學習活動，注重培養村民的自治能力和參與意識。除了內部環境的優化，D村還積極引導涉農企業和社會力量參與鄉村發展，增強鄉村社會的韌性。這些創新有助于D村逐漸擺脫行政依賴的發展路徑，為邁向發展型治理奠定基礎。

（三）轉型階段：發展型治理引領新方向

2022年以來，D村以發展型治理為導向，探索出一條立體化發展路徑：一是整合內外部資源。通過大力發展“歸雁經濟”，當地積極引進專業管理人才，優化農村集體經濟組織結構和運作機制。同時，D村聯動周邊村莊并盤活本村閑置資源，通過入股生態農業項目促進集體資產與民眾經營的雙增收。二是增強內生發展動力。通過著力培育當地自主品牌，構建從有機肥生產到富硒雞蛋、魔芋深加工的全產業鏈體系，推動農產品由初級生產向高附加值商品轉型。同時，D村培育本地電商團隊打造“線上+線下”產供銷一體化模式，以適應市場發展。三是創新綠色產業協同模式。在擴大蛋雞標準化養殖的同時，D村把蛋雞養殖廢棄物轉化為有機肥資源并用于桑園、林果基地等生態種植業，從而把經濟效益與生態效益相結合。養蠶大戶MXK感慨道：“今年的桑園管護，我們用了大約20噸有機肥料，都是從蛋雞養殖場運過來的。這種肥料含磷、鉀比較高，很適合桑葉的生長，而且每畝地至少節約400元的肥料成本。”（訪談記錄，20240120-4）通過采取一系列有力措施，D村新型農村集體經濟取得明顯成效。截至2024年3月，D村建成6萬羽規模的全自動化蛋雞養殖基地，年產品銷售收益額1000余萬元，并為集體經濟分紅20余萬元，帶動周邊12個村莊發展關聯產業。這不僅增強了農村集體經濟的內生發展動力，也提升了民眾對農村集體組織的認同感和歸屬感。東風蛋雞場的返鄉能人LQ表示：“在外打工多年，做過很多行業，一直找不到歸屬感、認同感。近幾年家鄉發展得很快，我考察了很久，還是決定回鄉發展。除了在蛋雞場上班，家里還養了20多頭牛，一年收入有十幾萬，不比打工低，同時還能照顧到老人孩子。”（訪談記錄，20240120-5）這一階段的發展不僅推動D村集體經濟組織向市場化、現代化轉型，還通過制度松綁與認知迭代，實現從使命型治理向發展型治理的范式轉型。

案例表明，治理模式的轉換并非線性替代，而是制度要素的創造性重組。基于此，下文將以D村為實踐樣本，系統剖析集體經濟在從行政推動轉向自主發展的過程中，使命型治理如何通過規制松綁、規范重構以及認知迭代邁向發展型治理。

四、何以轉型——新型農村集體經濟發展的邏輯轉換

D村實踐是新型農村集體經濟發展的微觀縮影，也是多重制度邏輯在治理場域中互動演進的典型樣本。從使命型治理轉向發展型治理，并非簡單的政策迭代或技術升級，而是規制性邏輯、規范性邏輯和文化—認知性邏輯在治理過程中相互博弈、動態調適的結果（圖2）。

（一）基于使命型治理的弱互動性

在發展初期，D村受限于地理區位與資源稟賦，迫切需要通過使命型治理建立生存與發展基礎。該模式依托行政權威的深度介入與制度的剛性約束，實現資源的超常規整合。但這種模式受制于制度邏輯間較低的協同度，呈現出弱互動性的特征。

1.規制性邏輯——行政權威的制度化在場

一是建構壓力型政策框架。為響應國家戰略，S縣出臺多項文件推動新型農村集體經濟發展，既向鎮村施加目標考核壓力，又提供資源輸入渠道，形成約束與激勵并行的規制體系。這種行政發包制雖有助于突破資源瓶頸，但也存在易誘發路徑依賴的風險。[23]二是強化政黨勢能傳導。通過專班運作、包干督查等方式，D村黨支部把制度優勢轉化為發展動能，從而為集體經濟發展創設有利條件。但這也因政策執行的選擇性偏差導致“重硬件、輕軟件”的結構失衡。三是制度剛性與實踐彈性的內在沖突。政策執行中標準化要求與當地鄉土知識脫嵌，特別是專項資金使用限制與經營自主需求之間的沖突，凸顯了正式制度與基層發展的適配困境。

2.規范性邏輯——集體主義的有限賦能

一是建構集體利益優先的價值共識。依托黨支部聯結合作社的發展模式，當地把土地集約化經營上升為集體行動準則，積極投入鄉村發展。盡管這有助于協調鄉村發展的要素配置，但個體權益與集體利益的平衡機制尚不完善。二是推行標準化行為規范。即通過制定內部管理章程，規范資源使用與成員行為，從而引導集體活動開展。這雖有助于緩解價值觀沖突引發的治理張力，但決策權仍受制于行政力量。三是形成有限度的社會賦能。依賴外部資金輸入的“債券型”集體經濟[24]有助于促進初期資源整合，但不易激活鄉村的內生動力，這將導致規范性邏輯難以發揮作用。

3.文化—認知性邏輯——傳統慣習的路徑依賴

一是依托傳統知識建立認知基礎。作為長期以來形成的獨特文化傳統和風俗習慣，本土文化和鄉規民約蘊含著豐富的價值觀和行為模式，是當地民眾參與集體活動不可或缺的精神支柱。它們有助于為集體行動提供價值紐帶，但其中的傳統慣習也抑制了創新思維的生長。二是低附加值生產的路徑依賴。依托本土歷史和環境優勢，D村大力發展蠶桑、辣椒、黃花等特色產業，為鄉村發展奠定了產業基礎。但這種特色產業發展受限于經驗復制的邏輯，存在“增產不增收”的問題。三是文化調適的被動性遲滯。在發展過程中，地方性知識系統不僅未能實現向市場邏輯的創造性轉化，反而一定程度上制約了產業發展動能，折射出內生資源與外部規則的非對稱性[25]。

在發展初期，D村依托集體意識維系的同質化社會結構，形成了以黨建引領和行政推動為主的使命型治理。在此過程中，規制性邏輯占據制度場域的核心位置，規范性邏輯和文化—認知性邏輯則處于邊緣協同狀態。三者間的互動呈現機械團結特征，即通過集體意識的強制力維系傳統治理模式，而相對缺乏靈活性和適應性。如果持續強化行政干預，那么規制性要素將會過度擠壓其他要素的作用空間，導致治理系統陷入制度過載的局面，難以應對發展變化。在向發展型治理轉型的過程中，要增強規制性邏輯、規范性邏輯和文化—認知性邏輯之間的耦合程度，構建兼具結構秩序與動態適應能力的治理機制。

（二）治理調適過程中的交織性互動

隨著新型農村集體經濟的深入發展，依賴外部資源輸入的粗放發展模式面臨邊際效益遞減的現實約束，以行政權威為主的使命型治理日漸乏力。通過制度改進并拓展參與渠道，基層組織主動干預的同時為規范性邏輯的激活創造了接口，并以動態調適促進了三種邏輯的緊密聯系。

1.規范性邏輯——市場契約的關系嵌入

一是構建基于市場契約的協同框架。通過訂單農業、保底收購等方式，D村與上下游企業建立了穩定的合作關系，從而把契約規則植入治理結構中。這有助于促進外部資本與本地資源的契約化協同[25]，但也因信息不對稱而暗藏合作風險。二是完善利益分配的民主機制。當地按照成員的出資比例和勞動貢獻進行利益分配，并在重大決策中采用民主決策方式，大幅提升了組織穩定性和運行效率。這些措施也推動了新型農村集體經濟組織指令式動員向規則型參與轉型，但民主協商與決策專業性之間的張力依然存在。三是強化組織認同的再生產。通過公開透明的決策程序與利益共享機制，當地積極培育新型農村集體經濟組織成員對集體經濟的制度性信任。然而，契約理性與傳統鄉土價值觀之間尚存張力，市場規則不易融入鄉土人情之中。

2.規制性邏輯——彈性制度的動態調適

一是健全市場規則的彈性邊界。通過健全特色農產品質量認證體系并規范市場準入規則，合作社能根據市場反饋動態調整種植結構。這顯著提升了新型農村集體經濟的競爭力，也有利于推動其積極向市場經營主體轉變。二是創新政策工具的激勵結構。地方政府將直接補貼轉化為技術創新獎勵基金，運用“以獎代補+風險補償”的組合政策引導產業升級。這種方式有助于增強制度包容性和組織能動性，但也導致部分合作社“為補貼而創新”。三是控制制度迭代的漸進成本。基于包括彈性租金、最低收購價在內的漸進式調適策略，D村顯著增強了制度包容性，從而更好地激活了鄉村發展潛力，但政策轉換過程中村民對新舊規則的理解偏差仍產生了實踐阻滯。

3.文化—認知性邏輯——現代性因子的內生激活

一是運用數字技術拓展時空邊界。隨著深度市場參與以及對外交流增多，D村積極嘗試運用電商、短視頻及直播帶貨等數字化平臺拓展銷售渠道。這突破了傳統銷售的時空限制，但因群體差異所帶來的數字鴻溝也加劇了代際權利失衡。二是生態理性重構的認知融合。在案例實踐中，當地積極采用節水灌溉技術和綠色施肥方法提高農作物的產量及品質，推動經濟效益與生態效益相結合。但技術采納需要較高的學習成本，這會對傳統生產慣習形成沖擊。三是知識系統的適應性轉化。通過田間學校、企業實訓等方式，D村積極促進現代農技與傳統經驗的融合，不斷改進生產方式，但技術理性與地方知識的認知沖突折射出轉型中意義框架重構的困境。

在調適階段，三種邏輯之間呈現出較為緊密的交織性互動關系[26]，共同推動新型農村集體經濟縱深發展。這一變化突破了傳統制度主義的靜態結構觀，也揭示了黨建引領的階段性作用[27]。當規制性邏輯完成基礎框架建構后，基層黨組織通過“放手”策略為規范性邏輯和文化—認知性邏輯釋放作用空間，促進制度供給向制度賦能轉換。基于剛柔并濟的調適策略，執政黨的積極介入有助于化解制度邏輯間的張力，有效防范因非均衡狀態導致的系統性震蕩。制度邏輯的協同不僅需要時序性配置，還需要作為關鍵變量的地方政府有效參與，從而化解互動中的結構性張力。

（三）發展型治理背景下的互動性耦合

面對復雜市場環境與內生發展需求，應基于三種邏輯的動態耦合，推動當地治理機制向彈性且適配的發展型治理轉型。這一階段的核心在于制度體系從機械疊加轉向有機互構，通過邏輯間的深度耦合與反饋調節，實現治理效能的提升。

1.規制性邏輯——韌性治理的規則重塑

一是構建制度調適的緩沖機制。針對政策執行困難的問題，基層政府積極向協調者轉變，促進正式制度與基層實踐的情境化適配。[28]例如D村在集體土地流轉中，既保留合同范本的核心條款，又通過村民議事會嵌入地方性約定，促進要素自由流通。二是創新風險共擔的政策工具。在政策兜底和市場保險等方面，當地對發展新型產業和新興業態的集體經濟組織給予一定補貼，并鼓勵企業提供技術跟蹤服務，從而增強農村集體經濟的抗風險能力。這種設計不僅有助于維護兜底保障的權威性，還能通過責任分攤激發多方能動性。三是拓寬政社互動邊界。通過鎮村“需求清單”明確行政介入范圍，地方政府只在土地糾紛調解、跨村資源整合以及市場失靈等方面發揮調解作用，為鄉村自主性發展釋放更多空間。

2.規范性邏輯——契約共同體的價值重構

一是重構集體行動的合法性基礎。D村把集體利益優先細化為可操作的合作章程，并引入第三方評審機構，以保障決策科學合理。二是培育市場化的責任共同體。為促進產業發展，當地合作社與涉農企業鞏固合作關系，通過利益共享培育市場化責任共同體，避免“為補貼而創新”的異化傾向。[24]三是激活社會網絡的治理效能。通過鄉賢參事會、村民監事會等渠道，當地充分發揮鄉賢能人獲取發展資源的優勢，并依靠內部監督機制防范權力異化。這有助于規范農村集體經濟組織運行，更好地把人情網絡納入制度化的規范軌道。

3.文化—認知性邏輯——發展理念的代際融合

一是構建發展認知的參照體系。通過積極組織各類培訓、講座及交流活動，D村將現代發展理念植入并內化于村民心中，逐步形成“品牌意識—質量意識—合作意識”的認知鏈。同時，D村運用數字技術賦能傳統產業升級，形成合理的合作分工，從而優化產業發展思路。二是創新傳統知識的新敘事方式。為充分挖掘本地特色，D村借助民俗文化節、傳統手工藝展覽等活動強化村民對傳統文化的認同與傳承，從而增強村集體的凝聚力和執行力。當地用科學話語重構地方性知識，提升傳統知識與現代市場對話的能力。三是構建文化調適的緩沖帶。面對電商直播帶來的文化沖擊，D村根據年齡差異優化分工策略，在代際協作中推進認知系統的漸進式更新。實踐案例通過營造積極的合作氛圍，凝聚集體力量并且激活內生動力，從而驅動集體經濟長足發展。

基于制度彈性化、規范契約化以及認知現代化的協同，三種邏輯通過耦合互動形塑發展型治理。不同于西方“社會中心主義”的制度變遷路徑，中國鄉村治理通過地方政府的制度化在場主動重構邏輯序列。在此過程中，若市場失靈就強化規制，若社會參與不足就激活規范，若創新滯后則推動認知轉型，以此形成治理與發展的同頻共振。基于基層黨組織的主動調適，規制性邏輯和規范性邏輯得以在合理的范圍內發揮作用，作為緩沖介質的文化—認知性邏輯則在經驗與理性的交織中重構認知體系。這種互動既避免了早期制度邏輯的對抗性沖突，也通過持續反饋形成了自我強化的發展路徑。

（四）治理轉型過程中的邏輯轉換

本質上，新型農村集體經濟的治理轉型是制度邏輯動態調適與政黨引領下多元治理主體協同互構的過程。在從使命型治理轉向發展型治理的過程中，三種邏輯經歷了從機械性互動向交織性互動遞進、再向耦合性互構的轉變，進而使新型農村集體經濟向更加積極主動的發展型治理轉型（圖3）。其核心機制在于：政府的時序性干預既要順應制度邏輯的自我調適規律，也要主動突破路徑鎖定的閾值效應，從而促進治理機制從剛性控制轉向韌性適應的范式創新。

治理轉型是地方政府、市場與社會主體在制度框架下的動態博弈，這一過程體現為自上而下的規制與自下而上的創新的功能互補。其一，規制性邏輯的頂層錨定。地方政府通過規制性邏輯構建政策框架，為新型農村集體經濟發展劃定制度邊界并注入資源，但其剛性約束也可能引發政策執行與鄉土實踐的脫嵌。其二，基層探索的實踐活化。市場與社會主體通過規范性邏輯與文化—認知性邏輯的嵌入，以彈性政策工具和社會賦能機制激活基層創新。這既符合政策導向，又以實踐柔性修正制度偏差，從而更好地優化政策適配性。其三，政黨的雙向穿透功能。基層黨組織既向上銜接政治勢能，又向下激活社會參與。通過協調多元主體利益，能夠促進治理權威與基層自主的有機統一。[29]

制度邏輯的協同效應亦存在閾值效應。[30]若單一邏輯過度主導將擠壓系統彈性，須通過政黨干預重置邏輯序列以維持系統韌性。在發展初期，以規制性邏輯為主導有利于快速整合資源，但變相擠壓了規范性邏輯和文化—認知性邏輯的作用空間，導致陷入機械團結困境。當治理效能因邏輯失衡衰減時，地方政府通過實踐反饋機制動態調控：一是階段性退出與空間釋放。在產權秩序等基礎框架確立后，通過減少行政直接干預，為市場契約與社會參與釋放作用空間。二是選擇性再嵌入與協同賦能。通過政策工具創新與文化調適重塑三重邏輯之間的互動關系，促使制度系統轉向均衡狀態。這種干預并非替代多元主體的自發秩序，而是利用“元治理”角色[31]擺脫路徑依賴，通過時序性配置以實現邏輯序列的韌性重構。這一過程充分彰顯了中國特色社會主義制度背景下政黨引領的治理優勢，在秩序建構與活力激發辯證統一的基礎上，得以促進治理與發展的良性互動。

五、新型農村集體經濟發展的治理方略

在《中華人民共和國農村集體經濟組織法》《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》以及《農村集體經濟組織財務制度》等法律、綱領性文件和制度的統領下，各地政府積極回應黨中央政策法規，使得我國集體經濟發展能處在相似的制度場域中。但為何各地區農村集體經濟發展表現出明顯差異？除了資源約束、地理環境限制外，制度邏輯的雙向性也導致不同地區農村集體經濟發展過程呈現差異。在此過程中，三種制度邏輯可對場域中的行動主體產生壓力和約束，個體與組織等行動主體也可在主體能動性的驅動下對不同制度邏輯之間的矛盾進行選擇性響應和創造性整合。[32]新型農村集體經濟發展的治理機制要立足制度邏輯的動態調適，處理好政府、市場與社會之間的關系，從而促進新型農村集體經濟健康可持續發展。

（一）使命型治理與發展型治理之比較

中國新型農村集體經濟的治理機制經歷了從使命型治理向發展型治理的漸進轉型。這一過程根植于中國共產黨作為使命型政黨的理論自覺，既是對中國特色社會主義制度優勢的動態調適，也是對鄉村振興背景下基層治理復雜挑戰的主動回應。從理論維度看，兩種治理范式在邏輯內核、制度特征與理論基礎上存在顯著差異；從實踐維度看，兩者在政策工具、主體角色與治理效能上呈現階段性演進特征。這一過程揭示了中國制度變遷的深層邏輯，也為理解中國農村集體經濟發展提供了新的理論視角。

使命型治理與發展型治理的分野，核心在于制度邏輯的差異。前者以規制性邏輯為主導，依托科層體系的集中動員和政策工具快速突破制度瓶頸[33]，并通過行政權威的垂直穿透力實現資源超常規整合。[22]它彰顯“集中力量辦大事”的體制優勢，把政治勢能更好地轉化為治理效能，在脫貧攻堅階段取得顯著成果。相比之下，發展型治理是三種制度邏輯耦合互動的產物，強調“治理服務發展，發展先于治理”的協同理念。基于動態的制度調適與主體協同，它通過“政府引導－市場運作－社會參與”的協同網絡[34]，促進高效能治理與高質量發展的良性互動。這種邏輯轉換超越了傳統“運動式治理”[35]的局限性——使命型治理把政治勢能轉化為穩定治理能力，發展型治理則通過激活市場社會力量擺脫行政主導的路徑依賴，形成更具韌性的現代化治理范式。

在治理實踐中，使命型治理以制度化勢能為抓手，通過行政考核壓力傳導、專項資金定向投放等工具，在短期內突破鄉土社會分散化困境，為集體經濟注入存續動能。但它也暴露了制度過載的缺陷，政策依賴所帶來的基層自主性削減甚至會抑制鄉村社會內生動力。隨著鄉村振興戰略縱深推進，基層治理場域面臨市場風險加劇、主體訴求分化和制度供需錯配等復合型挑戰，倒逼其邁向發展型治理。發展型治理旨在構建一個包括政府支持錯位性協同、集體產權時序性配置和社會價值政策性引導在內的綜合治理機制[36]，通過激活市場力量擺脫過去行政主導的路徑依賴，助力新型農村集體經濟可持續發展（表1）。

（二）欠發達地區使命型治理的實踐深化

在農業農村現代化進程中，新型農村集體經濟展現了特有的優勢和活力，但也面臨資源約束和治理適配等問題。不少案例表明，有效的鄉村治理不僅能促進農村集體經濟組織規范運營，還能提高農村集體經濟的發展質量。[36]在欠發達地區，集體經濟組織面臨資源汲取能力弱、制度合法性不足等生存壓力。[37]通過政黨統合形成的縱向權威結構，使命型治理成為破解集體經濟發展困境的核心抓手。其一，建構規制合法性的生存保障。集體經濟組織注重發揮黨建引領功能和行政驅動作用[38]，通過制定和實施產業發展補助、稅收優惠、技術支持等一系列扶持措施，緩解資源有限帶來的發展壓力。與此同時，注重因地制宜梯次發展，吸引人才、資金等要素流入[10]，為新型農村集體經濟營造良好環境。其二，獲取規范合法性的成長支撐。為避免歷史因素和制度限制導致的發展受阻，集體經濟組織要在明確產權關系、完善分配機制、加強監督機制等方面下功夫[39]，以健全新型農村集體經濟發展機制。與此同時，要通過財務公開、民主監督等方式規范集體經濟運行，提高民眾的參與意愿和積極性，從而為鄉村發展注入內生動力。其三，培育認知合法性的發展動能。新型農村集體經濟是把分散的勞動者和生產資料統籌起來，尊重廣大群眾意愿，促進集體協作與有效管理的經濟形式。要發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，通過宣傳教育、示范帶動等方式，促進多元主體互動合作[40]，增進農民對新型農村集體經濟的認同感和參與度；通過激發農村社會活力，賦能新型農村集體經濟穩健發展。這種遞進式方略既契合組織對資源汲取與合法性構建的迫切需求，也有助于推動組織從被動適應轉向主動求變，從而促進集體經濟穩健發展。

（三）發展型治理助力集體經濟壯大

新型農村集體經濟收入主要涉及經營收入、補助收入、財產性收入及其他收入，其中前兩者是重點。2015—2020年，全國農村集體經濟組織總收入中補助收入占比提升6.3%，而經營收入占比萎縮至30.6%[41]，這凸顯出政策依賴加劇與自主發展能力弱化的結構性矛盾。目前新型農村集體經濟發展對上級的轉移支付仍有較高依賴性，與其自身經營能力提升呈弱關聯性。誠然，依賴政策“輸血”可快速提升集體經濟發展能力，但也容易造成“懸浮式發展”，擠壓鄉土社會的自主性空間。要推動從使命型治理轉向更加穩健的發展型治理，就應積極培育新型農村集體經濟的內生發展動力。

對于已具備一定產業基礎、市場化程度較高的農村，發展型治理可通過制度要素的多維協同，成為推動可持續發展的重要抓手。一是以制度基礎穩固動態發展。在回應中央推進鄉村全面振興要求的基礎上，基層政府要因地制宜并靶向扶持，從而吸引人才、資金等要素流入，為新型農村集體經濟營造良好環境。二是以產權改革激活要素流動。要在既有產權制度改革基礎上，厘清農村集體各項資產的歸屬權，從而降低內外投資風險，盤活沉睡資產，重新投入市場。要通過把所有權、經營權、收益權等適度分離，充分激活權能運作。三是以組織創新銜接市場機制。要借鑒現代化企業“三會”組織模式2，運用市場機制給予確權護權并賦能賦值，從而促進各主體各司其職、相互協調。要注重完善集體經濟組織的章程與制度，為集體經濟穩健運行筑基。四是以文化創新培育內生動力。要挖掘鄉土熟人社會蘊含的文化基因，注重以文化紐帶凝聚人心、融入集體經濟運營，以強化成員身份認同與責任感。此外，要倡導具有開放性、創新性以及科學性的興農強農文化，引入新技術、新理念賦能農業生產、電商拓寬銷路，進而增強新型農村集體經濟發展潛能。

新型農村集體經濟的治理方略是一個動態演進的制度創新過程。對于欠發達地區，使命型治理在突破資源約束、構建制度框架方面具有重要價值，但要警惕行政權力對市場空間的擠壓。而在相對發達地區要轉向發展型治理，通過制度耦合激發政府、市場與社會之間的協同效應，實現治理效能與發展質量的螺旋式上升。這種動態調適既是應對城鄉融合發展趨勢的必然要求，也是推進鄉村全面振興的制度保障。只有構建分層分類的治理體系，在保持制度剛性的同時增強治理彈性，在尊重鄉土傳統的基礎上注入現代元素，才能更好地破解政策驅動與自主發展之間的結構性矛盾，最終形成政府引導不越位、市場發力不失靈、社會參與不缺位的良性發展格局。

六、結論與展望

以科學合理的治理機制發展新型農村集體經濟是推進農業農村現代化的題中之義。基于“制度邏輯—治理機制—發展效能”分析框架，本文揭示了新型農村集體經濟從使命型治理邁向發展型治理的轉換過程及其邏輯。本研究的主要結論是：治理轉型的深層機理在于規制性邏輯、規范性邏輯與文化—認知性邏輯的時序性組合與協同演進。要基于這三種邏輯，遵循“剛性約束—柔性協調—認知迭代”的遞進式發展規律，致力于促進制度韌性與治理效能的良性互動。具體而言，規制性邏輯通過政策剛性構建制度框架，著力突破資源約束與制度瓶頸；規范性邏輯以市場契約重構主體間協作規則，推動治理從行政依賴轉向內生驅動；文化—認知性邏輯通過意義系統的深層轉化增強價值共識與社會韌性。在此過程中，作為“元治理者”的地方政府組織通過政治勢能傳導、彈性賦權及文化動員，在保障制度權威的同時較好激活市場和社會的發展活力，為多元協同共治提供穩定且持久的發展框架。這一過程促進了國家制度與地方實踐的雙向調適，彰顯了國家意志在基層社會得到了積極貫徹，也展現了鄉土社會對現代化轉型的主動回應。

面向中國式現代化，要科學合理構建分層分類的治理體系。欠發達地區要發揮使命型治理的動員效能，但要通過政策退出閾值設計，規避行政依賴的局限性；發達地區要轉向發展型治理模式，以產權配置優化、數字技術賦能與組織形態創新為抓手，構建“政府引導不越位、市場發力不失靈、社會參與不缺位”的協同網絡。這要求農村通過黨建引領推動治理權威與市場規律的動態適配，注重構建和完善主體參與的制度化接口，從而密切不同主體間的互動關系。這有助于把國家意志的頂層穿透力、市場規律的基礎配置力以及社會共識的深層凝聚力統一起來，使新型農村集體經濟既有活力又有效能。未來研究要注重探究制度邏輯權重閾值、政黨調控彈性機制以及數字化轉型對治理體系的重構效應，進而為化解政策驅動與自主發展之間的張力提供理論支撐。

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