嵌入式調適：基層政府助力農業生產托管模式微創新

[摘" "要] 農業高質量發展是保障國家糧食安全的戰略基石，更是全面建成社會主義現代化強國的必然要求。作為推進農業現代化發展的新型農業經營模式，農業生產托管的發展需要實現政府宏觀調控與市場機制作用的有機統一。我國農業生產托管服務包括“村黨支部+”“合作社+”“企業+”等典型模式，它們能夠涵蓋目前大部分地區的生產托管實踐，但均較少涉及基層政府在其中發揮的作用。對此，山東省H鎮從資源嵌入、規則嵌入和主體嵌入三個維度探索了基層政府助力農業生產托管模式創新的治理調適機制：第一，通過整合財政資金、技術要素等關鍵資源，基層政府為經營主體提供實質性支持，實現運行調適；第二，通過建立健全制度規范與標準化運作流程，基層政府為農業生產托管提供制度保障，實現準則調適；第三，通過引導市場主體與社會力量協同參與農業生產托管，基層政府為多元主體參與營造良好環境，實現參與調適。

[關鍵詞] 農業生產托管；土地托管；新型農業經營模式；嵌入理論；糧食安全

[中圖分類號] C939；D63" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）11-0034-12

一、問題的提出

農業強國是社會主義現代化強國的根基。推進農業現代化，關鍵在于發展農業社會化服務。2025年中央一號文件強調，要“提高農業社會化服務質效”[1]。實踐中應如何推動農業社會化服務發展？2021年發布的《農業農村部關于加快發展農業社會化服務的指導意見》明確指出，要將農業生產托管視為推進農業社會化服務的重要方式。作為推進農業社會化服務發展的主要方式之一，農業生產托管在促進農業集約化、科學化、綠色化發展的過程中發揮著至關重要的作用。

自農業“托管式”服務模式于2014年被首次提出以來，土地托管、生產托管服務、發展以農業生產托管方式為主的農業社會化服務等概念被相繼提出。《農業部辦公廳關于大力推進農業生產托管的指導意見》中明確界定：農業生產托管是在不變更土地經營權的前提下，農戶等主體將農業生產中的全部環節或部分環節委托于第三方專業組織進行專業化運營的方式，如交由農業生產服務組織進行耕種、灌溉、除蟲、收割等[2]。

當前，國內學者對農業生產托管的研究多集中于農業生產托管模式的演化變遷[3]、生產效率[4]、農戶行為影響[5]等方面，并借助定量模型或典型案例進行具體分析。關于農業生產托管模式的相關研究，包含兩個方向。第一，歸納總結農業生產托管模式，如段龍龍等[6]從助力鄉村產業振興的角度出發，將農業生產托管模式劃分為菜單式、訂單式、土地股份合作社式；張梅等[7]從土地經營產權從屬者角度提出，農業生產托管包括村集體主導和新型農業經營主體主導兩種模式。第二，總結現有模式基礎上的模式微創新，如馮道杰等[8]提出必須重視黨支部的帶頭作用，在黨支部領辦合作社基礎上選擇農業生產托管的多種服務模式；蘆千文[9]從金融嵌入的視角總結了“托管貸”“托管險”等金融服務與農業生產托管相結合的組合創新模式。

國外學者雖未明確提出農業生產托管的概念，但相關研究多從農業社會化服務的角度進行闡述，如服務供給主體[10]、農田使用效率[11]、服務影響因素[12]等。關于服務供給主體，已有研究多從政府和第三方服務組織的視角切入，Sykuta等[13]強調政府作用的發揮，指出應制定適當規則規范市場運營；Oscar[14]則認為政府應讓利于農業服務組織，才能有效推進農業發展[15]。關于農田使用效率，已有研究認為農業推廣服務、灌溉服務[16]、專業技術的采用等均可提高農業生產效率[12]。關于服務影響因素，Anang等人[17]提出家庭意愿、收入情況、土地經營規模等因素均會影響農戶對生產托管服務的需求意愿。

國內外學者對農業生產托管的研究各有側重：國內學者對農業生產托管模式的總結較完備，而國外學者更重視對政府作用發揮、生產效率提升等方面開展研究。相比之下，國內學者在對農業生產托管模式展開總結的過程中，對政府功能的具體發揮機制探討尚顯不足。作為政策執行“最后一公里”的實施者，基層政府應如何推動農業生產托管發展？怎樣助力農業生產托管實現模式創新？為回答上述問題，本文選取山東省H鎮作為研究案例，結合嵌入理論與調適理論，分析基層政府助力當地農業生產托管模式微創新的行為邏輯。

二、理論基礎：制度嵌入與治理調適

基層政府嵌入具體的農業生產托管實踐往往面臨多重制度邏輯的指導，因而農業生產托管的發展常常呈現復雜多變的形態。在推進農業生產托管模式微創新的過程中，基層政府的行為通常會受制于具體情景、具體制度等環境因素的影響。而通過制度嵌入和治理調適，靈活運用多種方式應對各種環境因素，正是實現農業生產托管模式創新的關鍵。本文基于嵌入理論與調適理論，構建“制度嵌入—治理調適”分析框架，分析山東省H鎮政府助力當地農業生產托管模式微創新的成功案例，分析框架如圖1。

（一）制度嵌入

卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）最早提出嵌入理論，他認為經濟體系深受制度、社會結構、社會關系等諸多因素的影響，若脫離諸多非經濟因素亦無法自成體系[18] 220。作為農業生產托管政策“最后一公里”的落實者，基層政府在面對情況各異的村莊實際時，不宜采取強制性的方式推動農業生產托管的發展，否則極易引發農戶的抵觸心理。因此，為有效推進農業生產托管的發展，基層政府須采取多樣化的嵌入方案，重塑新型治理模式[19]。甘穎將制度嵌入的過程總結為資源、規則與主體三個維度的嵌入[20]。結合基層政府助力農業生產托管的行為，可對制度嵌入的三要素進行如下解讀：第一，資源嵌入。基層政府為推進落實農業生產托管政策，須擁有資金、技術等資源，才能對托管行為主體起到良好的激勵和約束作用。第二，規則嵌入。基層政府須充分利用各村黨支部書記、村干部等社會資本，借助各個村黨支部的力量，制定一系列與托管配套的規則體系，為托管模式微創新提供制度保障。第三，主體嵌入。基層政府應積極引入社會力量、市場資本參與農業生產托管，為農業生產托管發展注入新動能。

（二）治理調適

基層政府要真正融入農業生產托管的實踐，亦應在參與過程中不斷調適修正自身行為。自我調適能力是中國政權長久保持其活力及韌性的根源[21]，能否進行主動調適以實現政策有效落地是基層政府行動成敗的關鍵。目前關于調適理論已形成兩大研究視角：一類是內部調適視角，主要有基層政府自主探索[22]、發揮能動作用[23]、組織調適[24]三種解釋路徑；另一類是外部調適視角，即借助外部機制拓展自主行政空間[25]。基于制度嵌入理論可認為，基層政府在助力農業生產托管模式微創新的實踐過程中，應在資源整合、制度制定、主體參與三方面進行主動調適：第一，資源整合，多渠道解決資金、技術等資源問題，實現運行調適；第二，創新制度、規則，提高農戶參與積極性，實現準則調適；第三，積極引入市場力量、社會力量參與托管服務，實現參與調適。

基層政府助力托管模式微創新的實踐行為雖受科層制度與鄉村非正式文化的雙重約束，但仍可憑借自身資源與能動性，通過制度嵌入與治理調適，實現托管模式的發展與創新。

三、我國農業生產托管的典型模式

通過對現有文獻的梳理可以看出，農業生產托管模式雖無統一的分類標準，但其涉及的主體大多包括合作社、企業（即專業服務組織）、農戶等。本文基于已有研究，從托管服務主導者的角度，將農業生產托管模式劃分為“村黨支部+”農業生產托管模式、“合作社+”農業生產托管模式、“企業+”農業生產托管模式三類，并對每種模式的特點進行歸納。

（一）農業生產托管典型模式梳理

1. “村黨支部+”農業生產托管模式

該模式以基層黨組織為中介，充分發揮自身組織、信息優勢，動員當地各類非正式關系，組織有意愿參與農業生產托管的農戶與第三方服務組織進行對接，進而開展農業生產托管工作。當前農村地區仍是熟人社會，面對現實中的農村空心化、勞動力外流等問題，村黨支部利用熟人社會的組織與信息優勢，推動農業生產托管服務與農戶對接。該模式重視基層黨組織的作用，強調在村黨支部的主導下成立黨支部領辦合作社，在此基礎上探索農業生產托管服務，如山東等地的“黨支部領辦合作社+股東”“黨支部領辦合作社+電商”等模式。

2. “合作社+”農業生產托管模式

該模式指農戶與合作社、供銷社等組織進行合作，購買涵蓋全過程或部分環節的農業生產托管服務，由合作社、供銷社對委托地塊進行統一經營管理。此處的合作社與黨支部領辦合作社的性質有較大差異。此類合作社或供銷社的負責人多為本地種糧大戶，他們與當地農戶達成協議，形成委托關系。其中，供銷社提供的服務多為全過程托管服務，包含耕種、收割、倉儲、銷售等全套服務；合作社提供的多為具體環節的托管服務，只負責土地生產經營過程中的某一個或幾個環節。

3. “企業+”農業生產托管模式

該模式即農業企業憑借自身技術能力和專業設備等優勢，提供高質量、現代化的托管服務，農戶自愿與企業簽訂合同，將土地委托給企業進行專業化經營。不同的農業企業提供的設備與技術不同，服務的生產環節亦不同。如吉林省某農業公司提供種肥、灌溉到收割的全流程土地托管服務；北京市某公司在提供收割設備之余，還提供土壤測量、農產品回收及銷售等生產后期服務。

（二）農業生產托管典型模式特點分析

“村黨支部+”農業生產托管模式有利于發揮農村基層黨組織的先鋒帶頭作用，能系統有序地開展托管工作，并有效調動農戶的參與積極性。但該模式也存在一定局限：第一，輻射范圍有限。由于參與完全基于自愿，村黨支部無法強制要求，而自愿參與的方式并不能調動全體農戶的參與積極性。第二，存在利益沖突。村黨支部成員本身亦是當地農戶的一分子，與其他農戶存在利益關聯，當第三方服務組織與當地農戶產生利益紛爭時，僅靠熟人關系難以公正、有效地解決問題。

“合作社+”農業生產托管模式是本土化的托管模式，合作社多由農業生產經驗豐富的居民自發組織而成，在推行過程中容易獲得本地農戶的認可，由合作社成員對本地土地進行集中作業，亦能更大程度地實現農業集約化生產。但該模式亦存在兩點問題：第一，運營保障不足。因為合作社服務供給者多為本地農戶，農戶需自行承擔運營成本與相關風險，缺乏有效的兜底機制。第二，服務水平參差不齊。各合作社的運營規模不同，擁有的農業機械器具、技術人員等均存在差距，因而服務的能力與水平亦千差萬別。

“企業+”農業生產托管模式是指專業化組織介入農業生產托管的發展模式，能為農戶提供更專業、高效的服務，在有限的土地上創造更大的效益。同時，組織自身資金穩定的特點也為其實現長遠發展提供了保障。但該模式的缺陷在于：第一，專業組織直接嵌入當地農戶較為困難，往往須借助合作社、黨組織等中介組織才能較好地取得農戶的信任；第二，前期需要投入較多資金、人力、時間成本。若土地托管收益較差，將面臨投入無法收回的風險。三種模式的優缺點如表1所示。

綜上，通過對我國農業生產托管的三類典型模式進行梳理后發現，上述三類模式基本涵蓋了目前大部分地區的主流實踐形式，但三類模式普遍忽略了基層政府在其中發揮的作用，僅在“村黨支部+”模式體現出了村黨支部的中介作用，但均未對政府功能的發揮進行更多的剖析。作為農業生產托管政策落實的重要一環，基層政府須在實踐中發揮應有的能動性，以推進托管模式的創新與發展。

從實踐來看，目前各地在托管實踐過程中均有創新之處，如H鎮政府充分利用自身優勢并發揮積極能動作用，借鑒學習“村黨支部+”與“合作社+”兩類典型模式的有益經驗，在此基礎上積極參與農業生產托管實踐，有效推動了農業生產托管、農業社會化服務的快速發展。

四、個案呈現：基層政府助力農業生產托管模式微創新的實踐探索

（一）案例描述

H鎮位于魯西北地區沖積平原，域內有多條黃河支流穿過，土壤條件優越、灌溉便利，是遠近聞名的產糧大鎮，素有“糧倉”之稱。H鎮所在縣的農業社會化服務發展走在全國前列，2021年被評為“全國農業社會化服務創新試點縣”；2023年被確定為“全國農業社會化服務創新試點重點縣”，均為山東省唯一。因H鎮農業生產托管實踐發展走在該縣前列，該縣的“噸半糧”創建項目、“高標準農田建設”項目、玉米單產提升工程等項目均首先在H鎮進行試點。H鎮政府積極探索創新農業專業化、現代化發展之路，大力支持新型農業經營主體的發展，并引導企業、農業合作社與農戶等緊密合作，通過入股參股、保底分紅、服務帶動等方式，實現了農業生產增值創收，形成了可借鑒、能推廣的農業生產托管經驗。

H鎮政府在推進農業生產托管實踐過程中，已形成了黨建引領、分工明確、平臺支撐、機制成熟的工作體系。H鎮尤其重視發揮新型農業經營主體的作用，以有效發展農村集體經濟，拓寬興村富農路徑。本文將H鎮農業生產托管的運營模式總結為“政府+合作社+農戶+企業”模式，如圖2所示。

H鎮農業生產托管模式中涉及鎮政府、黨支部領辦合作社、服務公司、平臺公司等主體，且各主體之間職責清晰、高效協同。

1. 鎮政府

鎮政府在推進農業生產托管工作中，主要負責兩項工作。第一，明確重點任務。鎮政府須根據上級要求，結合轄區實際，圍繞農業生產托管確定年度工作重點。如H鎮提出2024年度的重點工作為合作社土地自營、大豆玉米復合種植、農資集采等，并據此制定了具體的工作計劃，再交由村合作社完成。第二，開展績效考核。針對農業生產托管工作，鎮政府以季度為單位制定各季度的績效考核內容及評分標準，并將其與收入掛鉤。如2024年度便將績效工資的30%作為農業生產托管專項的績效工資，年終根據各村得分進行排名，按得分發放績效工資。

2. 黨支部領辦合作社

合作社在農業生產托管模式中處于上傳下達的樞紐地位，向上須承接鎮政府重點任務，向下須對接平臺公司與服務公司，同時還要做好與農戶的溝通協商。具體而言，合作社主要負責四項任務：第一，政策宣傳與引導。合作社通過主題會議、廣播、微信群、專題講座等途徑宣傳農業生產托管相關政策，致力于提高村干部、農戶對農業生產托管的全面認識。第二，土地整合與流轉。合作社與農戶簽訂土地入社合同，整合農戶土地；與平臺公司簽訂農業生產托管服務合同，并協商解決相關資金問題。第三，服務協調與保障。合作社要保障土地使用過程中正常的用水、用電、用路、用渠等，若灌溉用井、電力等設備損壞須及時進行維修。第四，第三方監督與管理。合作社要跟蹤和監督服務公司的作業數量與質量，以確保服務公司按照托管方要求提供托管服務，如看管農作物，避免農作物盜搶事件的發生，以及監督托管服務過程中的費用支出及收益分配。

3. 服務公司與平臺公司

服務公司與平臺公司的職責各有側重。服務公司主要負責與農田生產相關的工作，平臺公司主要負責合作社日常運營。服務公司主要有四項職能：第一，農資供應，負責及時提供種子、化肥等生產物資；第二，農技指導，提供及時、準確的病蟲害防治方案，并對生產托管員開展定期培訓；第三，農機作業，確保作業能力與服務面積匹配，以及確保作業準確、及時按標準完成；第四，糧食儲銷，負責晾曬、烘干、存儲、銷售糧食。平臺公司主要有四項職能：第一，運營管理，統一管理合作社的合同、服務協議、賬目支出等材料，確保合作社健康運轉；第二，監督協調，與服務公司簽訂服務協議，購買農資、農機等服務，并及時處理影響農業生產托管工作正常開展的各類問題；第三，資金支持，積極爭取惠農資金，并為合作社申請貸款提供擔保，對接金融機構開展相關業務辦理；第四，兜底保障，在合作社正常經營的前提下，若經營不善，虧損由平臺公司承擔。

（二）案例分析

結合前文構建的“制度嵌入—治理調適”分析框架，本文以制度嵌入為分類標準，從資源嵌入、規則嵌入、主體嵌入三個方面闡述H鎮政府助力農業生產托管微創新的過程。在資源嵌入方面，H鎮政府通過助農貸款平臺，幫助黨支部領辦合作社、專業公司等主體解決資金問題，并在資金使用過程中做好監管；充分運用政策工具，向托管主體發放專項補貼；深挖當地特色技術資源與特色品牌資源，提升其產業化價值。在規則嵌入方面，突出黨建引領作用，全鎮各網格村推動成立黨支部領辦合作社，并投入實際運營；創新收益分配機制；探索建立“養老金”式分紅制度。在主體嵌入方面，充分整合各村黨支部書記等行政資源、專業服務公司等市場力量、農業社會化服務提供者等社會力量，形成多元協同的治理格局，如表2。

1. 資源嵌入與運行調適

基層政府為推進落實農業生產托管政策，須整合資金、技術等生產資源，為農業生產托管服務的參與主體提供各類支持資源，從而對托管行為主體起到激勵與約束作用，以實現運行調適。

首先，借助貸款渠道提供資金支持。H鎮借助“魯擔惠農貸”這一省級助農貸款平臺，為服務公司開展農業作業提供強有力的資金支持，如利用農擔節水灌溉貸款業務，成功實現成方連片地塊的水肥一體化設施建設，極大提升了H鎮農業灌溉效率。其次，“四方共管”監督資金使用。為確保資金的合理有效使用，H鎮在資金監管方面提出“四方共管”機制，即鎮政府、平臺公司、服務公司各指定一名監管人員，與黨支部領辦合作社共同監管資金的使用、流轉等環節。服務公司根據作業內容提交付款申請時，需要四方監管人員全部審核通過后，方可支付資金，這一舉措最大限度地保障了資金的使用安全。再次，政策補貼資金利用最大化。H鎮借助農業社會化服務、新型農業經營主體扶持等政策，加大對“高標準農田建設”項目、“噸半糧”創建項目、玉米單產提升工程等項目的支持；再根據當年重點種植工作任務，對符合條件的種植對象提供一定比例的生產補貼，激勵農戶響應政策，種植相關農作物。最后，利用當地特色資源提供技術支持。H鎮緊抓當地農業特色品牌工作室資源，主動對接縣域科技特派員，并不定期邀請技術人員到田間一線指導設施農業、數字農業、生態農業乃至鄉村規劃等事宜；成立鎮級科技服務隊，吸納涉農企業、合作社、家庭農場等主體的技術人員協助服務隊開展工作，服務鎮域農戶；建立村級聯戶機制，鼓勵生產大戶、科技帶頭戶及時收集上報農戶生產經營過程中遇到的問題，構建起“縣—鎮—村”三級聯動的技術服務體系。

2. 規則嵌入與準則調適

基層政府依靠村黨支部、村干部等基層組織與精英的力量，充分發揮村黨支部的組織與引領作用，通過制定具體的農業生產托管規則，為托管模式微創新提供原則性的支持，以實現準則調適。

首先，探索構建富有特色的“1+3個3”工作體系。“1”是指堅持黨建引領這一中心。在黨組織引領下，各村黨支部通過成立合作社響應農業生產托管政策。作為土地托管的具體實施主體，合作社負責土地的統一管理、生產經營和技術服務，并實施土地的集約化、規模化運營。H鎮全鎮共有60個網格村，均已注冊成立黨支部領辦合作社，且這些合作社已全部實現實質化運營。其次，推出“保底收益+基礎分紅+二次分紅”的收益分配模式。農戶可憑借自己的土地經營權，在黨支部領辦合作社以土地入股，入股后合作社按照土地畝數一次性支付農戶一定資金作為折股基本金，該部分資金即農戶入股的“保底收益”，每畝折股基本金介于1000元至1200元，保底收益金額略高于當地土地承包金額。同時，合作社再根據農戶入股土地的質量與規模，預先支付每畝150元至200元不等的資金，作為農戶入股的“基礎分紅”資金；在當季農作物收獲后，合作社在扣除生產成本、保底收益、基礎分紅后，會進行“二次分紅”。該收益分配模式通過三筆分紅讓農戶變股東，在一定程度上化解了農戶對生產風險的顧慮與擔憂，極大地調動了農戶土地入股的積極性。最后，創新“土地養老金”制度。若入股合作社的農戶超過60歲，在“保底收益+基礎分紅+二次分紅”的收益分配基礎上，合作社將繼續拿出15%的分紅作為土地養老金，依據60歲以上人口的數量進行發放。根據測算，每位入社的老年人能夠額外享受大約1500元至2000元不等的“養老金分紅”。“土地養老金”制度旨在破解老年人因收入少、對土地依賴程度高而難以加入合作社的難題。

3. 主體嵌入與參與調適

基層政府積極引入社會力量、市場資本參與農業生產托管的實踐，不斷為農業生產托管發展注入新動能。其鮮明特點是，各參與主體取長補短、各取所需，以實現參與調適。

首先，充分發揮黨員干部先鋒模范作用。從H鎮的實踐來看，各個管區根據要求須設置兩名生產托管員，其中一名由該管區的黨支部書記兼任，以方便對管區的統籌管理與協調。其次，鼓勵專業公司加入當地農業生產經營。H鎮充分發揮農業社會化服務在推廣應用新技術、新品種、新模式中的重要作用，重點推廣條銹病統防統治、節水灌溉、無人駕駛等技術，積極鼓勵服務公司創新，帶動當地農業生產向現代化、專業化、生態化轉型。最后，促進政府“有形之手”與市場“無形之手”協同發力。H鎮秉持“節水節肥節人工、增地增產增收益”的理念，與相關科技公司合作共建700余畝智慧型無人農場。通過運用無人駕駛、人工智能、大數據等現代信息技術，農場實現全環節一鍵式智能管理，推動該地塊實現了減人工成本、減作業花銷、減農資投入、增畝均產量、增種植面積、增產出效益的成效，成功實現從傳統人工到遠程智能管控的跨越。

五、“制度嵌入—治理調適”助力托管模式微創新的解釋框架

農業生產托管模式創新是促進農業現代化和農村經濟發展的重要舉措。H鎮的案例表明，農業生產托管模式微創新能夠有效推動農業集約化、高效化發展，對其他地區基層政府助力農業生產托管模式創新具有借鑒意義。本文嘗試透過現象挖掘本質，分析基層政府“制度嵌入—治理調適”助力農業生產托管模式微創新的解釋框架。基層政府憑借其獨特的政治權威與資源，通過多維度嵌入實現治理調適；通過借助資金、技術、政策等多種資源嵌入的方式，優化農業生產托管的運行機制；建立風險補償與托管服務監管等機制，實現規則嵌入，從制度層面進行調適，保障農業生產托管在正確的軌道上運營發展；調動基層黨組織、地方精英、專業組織等多元主體嵌入，實現多元主體參與調適，如圖3。

（一）整合資源實現運行調適

在資源嵌入層面，基層政府通過整合資金、技術等資源，并積極倡導學習典型案例，助力農業生產托管項目平穩運行。首先，H鎮政府在為相關企業提供貸款渠道的同時，不斷加大農業基礎設施、專項資金、科學技術等方面的投入，并在能力范圍內為重點農作物、薄弱環節的服務提供政策補貼與稅收優惠，為農業生產托管服務發展提供良好的政策環境。其次，H鎮政府在充分利用當地特色農技資源的基礎上，積極為專業服務組織提供向先進同行學習的機會，鼓勵其提升農業技術水平和管理能力，以提高農業生產的經營能力與產出效益，進而吸引農戶參與農業生產托管。再次，H鎮政府不斷強調農業社會化服務的重要性，并通過典型案例的宣講，提升農戶對農業生產托管的認識。在理論層面，加強專業服務組織與農戶對農業生產托管服務理論的學習，講明白農業生產托管的托管方式、收益分配方式等；在實踐層面，通過總結農業生產托管服務的典型案例，并借鑒其中先進經驗，結合轄區實際情況進行推廣。同時，借助當地新聞媒體、微信公眾號、鎮村微信群等線上平臺，以及利用村民小組會議、集中宣傳等線下方式，幫助農戶理解政策，消除疑慮。此外，H鎮政府還重視提高農戶的防詐騙意識與防詐騙能力，鼓勵農戶通過黨支部領辦合作社等正規渠道參與農業生產托管，嚴防以集資入股為名的詐騙行為，幫助農戶捂好“錢袋子”。

基層政府以資源嵌入為調適手段，通過深度挖掘本地資源與農戶需求，引導專業組織與農戶參與農業生產托管，進而實現供需匹配，為當地農業的可持續發展奠定堅實基礎。基層政府能夠借助資源嵌入進行運行調適的前提是，基層政府須對當地特色資源、發展情況進行深刻研判，并制定有針對性的農業發展策略。在實踐中，基層政府憑借其信息與組織優勢，能有效調動資金、技術、人才等各類資源，并實現資源整合與高效配置，為農業生產托管的初步發展提供堅實的物質基礎。

（二）借助規則實現準則調適

在規則嵌入層面，基層政府通過建立健全各項機制，為農業生產托管劃定發展軌道與權責邊界，實現準則調適。首先，除前文提到的分紅制度和養老金制度外，H鎮政府根據農業生產托管與本地農業生產特點，為農業生產托管發展建立風險補償機制，同時與當地金融機構合作，推出多層次、差異化的農業保險體驗服務，做到大地塊大保險、小地塊小保險，并根據不同托管環節的農作物品種、種植難易程度及種植數量提供不同的保險產品。其次，建立托管服務監管機制，嚴格把控準入資格和主體信譽，為農戶篩選優質的服務組織作為服務主體；從嚴擬定并執行合同條款，明確托管服務標準和服務價格，完善服務費用收取機制，強化資金風險管控。最后，積極推廣黨支部領辦合作社模式，推動農村土地連片化生產，以提高農耕作業效率，擴大土地耕種面積；同時立足本地優勢資源、特色產業，推進農業生產托管重點項目建設。

綜上，基層政府以規則嵌入為調適手段，因地制宜設計各項保障機制，規范農業生產托管運營模式，確保農業生產托管能夠規范運營，實現托管模式的可持續發展。同時，基層政府還能借助規則嵌入進行準則調適。基層政府不僅是當地政策的執行者，亦是政策落地的引導者，制定符合當地實際的發展規則，能夠有效引導農戶積極參與托管實踐。此外，憑借在基層治理中的權威性，基層政府制定的規則在實踐過程中具有更高的公信力與執行力，從而為農業生產托管的持續深化提供了可靠的制度保障。

（三）吸引主體實現參與調適

在主體嵌入層面，基層政府鼓勵多元主體參與農業生產托管，充分發揮各主體的優勢，以實現參與調適。首先，H鎮政府充分發揮基層黨組織的引領作用，通過加強村黨支部隊伍建設，帶動農業生產托管服務體系建設；同時將農業生產托管的發展成果納入黨支部書記年終績效考核，即將日常工作表現與政治待遇相聯系，有效激發其履職動力。其次，H鎮政府主動下沉一線開展調研，重點走訪外出務工家庭和老弱病殘等耕種困難家庭，了解其參與意愿，及時簽訂托管服務合同，明確托管面積和時間，有序引導村民加入托管體系。再次，H鎮政府重視農村精英的帶動作用，著重培養基層黨組織和農戶致富“帶頭人”，并加強對這些精英的教育引導，切實發揮其模范帶頭作用。最后，H鎮政府重視新型農業經營主體的力量，強調農業生產專業化分工，鼓勵家庭農場、農民合作社等與農戶緊密合作，積極倡導、鼓勵新型農業經營主體參與到農業生產托管過程中，為農業生產托管供需雙方對接營造良好環境；支持各類專業化組織開展經驗交流、技術學習，鼓勵各地因地制宜建立專業化、社會化的管護模式，重點支持農業機械、植物保護、勞務等類型的生產服務型合作社的發展。

基層政府以主體嵌入為調適手段，深深扎根于基層，利用本土的親緣、地緣等社會關系資源，鼓勵農戶、各專業組織等主體積極參與農業生產托管，以實現組織能力的整體提升。基層政府之所以能夠借助主體嵌入的方式實現參與調適，關鍵在于其善于扮演“幕后組織者”的角色，通過各類宣傳、教育、走訪等方式，使相關主體認識到參與托管的重要性，激發各主體內在的參與積極性，借此為農業生產托管運行構建更為緊密的社會網絡，強化各主體間的信任關系，為農業生產托管的長久發展提供堅實的社會基礎。

六、結語

習近平強調，“全方位夯實糧食安全根基……牢牢守住十八億畝耕地紅線”[25] 25。在堅守耕地數量的同時，更應強調耕地質量的重要性。農業生產托管實踐是推動我國耕地從分散化、碎片化走向集約化、現代化發展的有效途徑。基于對H鎮的實地調研，本文構建“制度嵌入—治理調適”的理論分析框架，系統梳理了H鎮政府參與農業生產托管、助力托管模式微創新的各項實踐，分析了基層政府助力農業生產托管模式微創新的實踐舉措。鄉鎮政府“上承千根線”，如何有效推動農業生產托管發展是其需要思考的重要問題，面對農業生產托管發展的各項挑戰、各參與主體，案例中的基層政府選擇積極參與農業生產托管實踐，并采用資源嵌入、制度嵌入等方式，調動各參與主體的積極性，實現農業生產托管實踐過程的調適與創新發展。

H鎮政府積極參與農業生產托管實踐的行為具有一定的創新性，且存在可借鑒之處，如土地養老金制度、“二次分紅”模式等。但已形成模式的適用性和可推廣性等問題亦有待進一步討論與思考，如黨支部領辦合作社的形式是山東地區較為流行的一種形式，是否能推廣至全國其他地區仍有待檢驗；再如H鎮借助當地農業技術指導服務開展相關工作，而農業技術指導是H鎮所在縣的一項特色服務模式，其他地區是否能借鑒H鎮政府技術資源嵌入的方法有待進一步的實踐探索。

總體而言，基層政府助力農業生產托管模式微創新是基于當地特色資源和現實情況的創新實踐，對其他農村地區農業生產托管的創新發展具有一定的借鑒意義。基層政府應助力農業生產托管模式的創新，但須把握好參與“度”。若政府過度介入托管實踐，亦會影響各托管主體積極性的發揮，乃至產生農業生產托管內生動力不足的問題。因此，對農業生產托管的未來研究和實踐探索須重視基層政府這一主體力量，但也要避免基層政府過多參與托管實踐。基層政府應著力完善保障機制，激發農業生產托管發展的內生動力，從而推動其健康、可持續發展。

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[責任編輯：汪智力]