連接與碰撞： 印度尼西亞與歐盟的貿易新棋局

2025年6月7日，印度尼西亞經濟統籌部長艾爾朗加 ?? 哈爾塔托在布魯塞爾與歐盟貿易和經濟安全委員馬羅什·謝夫喬維奇會晤后表示，印度尼西亞與歐盟全面經濟伙伴關系協定（Indonesia-EUComprehensive Economic Partnership Agreement，簡稱“IEU-CEPA”）已經完成談判，即將開始進入各自法律審查和批準程序。

在兩位部長級官員握手的背后，是漫長而復雜的IEU-CEPA談判歷程。IEU-CEPA是一項涵蓋范圍廣泛的現代化貿易協定，結構復雜，條款涉及從傳統的貨物貿易到前沿的數字貿易和投資保護等多個領域，并非僅限于傳統的關稅削減。2016年7月，雙方談判正式啟動，歷時近9年，共進行了19輪磋商。談判初期進展緩慢，歐盟方面對印度尼西亞棕櫚油產業的可持續性表示嚴重關切，而印度尼西亞則致力于保護其在國內組件水平（TingkatKomponenDalamNegeri，簡稱“TKDN”）等領域的政策空間，以扶持國內產業發展。此外，雙方在投資保護機制的具體形式上也存在不同看法，直到2024年7月的第19輪談判中，雙方就市場準入和政府采購等所有懸而未決的實質性問題達成了共識，為結束談判創造了良好條件。

萬億美元的經濟賬本

從經濟層面看，IEU-CEPA無疑是一塊誘人的蛋糕。根據印度尼西亞政府的預測，協定生效后的3至4年內，其對歐盟的出口額有望增長超過 50% 。這一數字的背后，是印度尼西亞勞動密集型產業的巨大機遇。目前，印度尼西亞的鞋類和紡織品出口到歐盟需面臨8%-12% 的關稅，而協定將使其降至零。根據歐盟委員會委托進行的可持續性影響評估（SIA），僅此一項就有望為印度尼西亞的紡織和鞋類行業創造約29萬個就業崗位。在地緣政治層面，該協定是印度尼西亞在動蕩不安的國際形勢中尋求戰略平衡、提升其在東盟及全球影響力的重要舉措。

雙邊貿易數據已經顯示出積極勢頭。2024年，印度尼西亞對歐盟的貿易順差從前一年的25億美元擴大至45億美元。協定將進一步鞏固這一趨勢。印度尼西亞戰略與國際研究中心的分析指出，該協定預計將為印度尼西亞帶來超過28億美元的國民收入增長。

然而，機遇與挑戰并存。協定的互補性意味著當印度尼西亞的紡織品、漁業和農產品涌入歐洲市場時，歐盟的汽車、機械和藥品等高附加值產品也將更順暢地進入印度尼西亞。這對于印度尼西亞數以百方計、尚未準備好參與國際競爭的中小微企業構成了直接威脅。如何通過配套政策保護這些本土企業，將是雅加達面臨的嚴峻考驗。

更深遠的影響在于區域競爭格局的重塑。越南憑借其2020年生效的《歐盟－越南自由貿易協定》（EVFTA），在紡織品和鞋類領域已搶占先機。IEU-CEPA的生效將使印度尼西亞迎頭趕上，加劇兩國在歐盟市場的競爭。

隨時可能引爆的“地雷”

盡管經濟前景誘人，但協定談判過程中的兩大核心爭議，至今仍是潛藏的“地雷”，隨時可能引爆。

第一個戰場是與棕櫚油相關的歐盟《零毀林法案》（EUDR）。該法案要求所有進入歐盟市場的特定商品（棕櫚油、咖啡、可可等）必須提供精確的地理位置數據，證明其生產未導致2020年后的森林砍伐。這對于印度尼西亞來說是一個幾乎不可能完成的任務，因為印度尼西亞全國超過 40% 的棕櫚油產自數百萬小農戶，他們普遍缺乏合規所需的技術條件和法律能力。印度尼西亞方面強烈批評EUDR是“歧視性的貿易壁壘”，旨在保護歐洲本土的油菜籽產業，并已就此向世界貿易組織提起訴訟。盡管協定文本試圖通過設立專門的合作章節來緩解矛盾，但根本性的沖突依然存在。

第二個戰場則更為關鍵，關乎全球綠色能源轉型的核心一一鎳。印度尼西亞是全球最大的鎳生產國，但為了建立從采礦到電池制造的完整本土產業鏈，印度尼西亞于2020年禁止了未經加工的鎳礦石出口。此舉直接沖擊了歐盟的利益，布魯塞爾隨即在世貿組織對印度尼西亞提起訴訟并獲勝，但印度尼西亞已提出上訴。這一爭端凸顯了IEU-CEPA的內在矛盾：歐盟急需印度尼西亞的鎳來實現綠色能源戰略，但印度尼西亞的國家戰略卻恰恰限制了這種資源的自由流動。

IEU-CEPA是一項涵蓋范圍廣泛的現代化貿易協定，結構復雜，條款涉及從傳統的貨物貿易到前沿的數字貿易和投資保護等多個領域，并非僅限于傳統的關稅削減。

1.印度尼西亞與歐盟達成貿易協定對雙方經濟都意義重大。

2.印度尼西亞泗水國際集裝箱碼頭的貨物正等待運往歐盟。

“雙軌制”協定

更令人擔憂的是制度設計上的內在不平衡。協定中最具商業價值的條款，擁有最強有力的執行機制；而關乎公共利益的條款，則顯得“軟弱無力”。

一方面，協定引入了歐盟力推的“投資法庭體系”（InvestmentCourtSystem，簡稱“ICS”），以取代傳統上備受爭議的“投資者-國家爭端解決”（ISDS）機制。ICS設立了一個常設的兩級法庭，為歐洲投資者提供強有力的法律保障，允許他們在因東道國政策變化而蒙受損失時，直接起訴印度尼西亞政府。這為歐洲企業在印度尼西亞的投資提供了高度的法律確定性。

另一方面，協定中備受矚目的“貿易與可持續發展”（TSD）章節，雖然包含了對國際勞工和環境公約的承諾，但執行機制卻嚴重缺失。與商業條款不同，違反TSD章節的爭端無法訴諸具有強制力的制裁，通常僅通過對話和專家組報告來解決。多個印度尼西亞研究機構和社會團體批評稱，這種“雙軌制”結構使得TSD章節淪為“紙老虎”，其主要功能是為一項本質上旨在促進資源開采和市場擴張的協議進行“洗綠”，而非真正推動可持續發展。

此外，協定中的投資保護、知識產權和政府采購等條款，也引發了印度尼西亞國內關于監管主權和政策空間可能受到侵蝕的擔憂。這種制度上的“雙軌制”設計，也為未來印度尼西亞民間社會和部分政治力量可能提出反對埋下了伏筆。

漫長的批準之路

隨著談判的實質性完成，IEU-CEPA即將進入一個更為復雜和不確定的批準階段。根據官方路線圖，協定最早也要到2027年才能全面生效。

最大的障礙來自歐盟內部。作為一項包含共享管轄權的“混合協定”，它不僅需要歐洲議會的批準，還必須得到所有27個成員國國內（在某些情況下甚至是地區級）議會的批準。歐洲議會中的綠黨和左翼團體，很可能會借口對可持續發展條款執行不力、人權以及環境問題的擔憂而提出挑戰。任何一個成員國的政治風向變化，都可能使整個協定擱淺。加拿大-歐盟貿易協定曾被比利時瓦隆大區議會短暫阻止的事件，便是前車之鑒。

即便協定最終得以批準，其成功與否仍取決于能否解決實施層面的巨大挑戰，尤其是如何幫助印度尼西亞數百方小農戶滿足EUDR嚴格的合規要求。若無法建立有效的支持體系，這些小農戶可能被無情地排除在歐洲供應鏈之外，從而加劇印度尼西亞內部的社會矛盾。