項目上馬，先過“碳關”

7月25日，中華人民共和國國家發展和改革委員會令第31號令《固定資產投資項目節能審查和碳排放評價辦法》（下稱“31號令”）印發，自2025年9月1日起施行，原《固定資產投資項自節能審查辦法》（2023年2號令，簡稱“2號令”）同時廢止。

“31號令\"看似只是政策條文的更新，實則標志著一個重要轉折—我國企業項目審批從此進入“碳排放硬約束”時代。鋼鐵、水泥、化工等高耗能行業將迎來發展的新變局。

碳排放評價成必過門檻

相較于“2號令”，“31號令”圍繞“能耗雙控向碳排放雙控轉型”進行了系統性升級，最核心的變化在于正式將新建項目碳排放水平納入管控范疇，明確法定地位。

“31號令”明確提出“項目碳排放評價結果納入項目節能審查意見”，且在第十二條規定節能報告需全面增加項目碳排放內容。同時，調整了審查范圍，放寬用電項目限制，強化煤炭消費約束。

“31號令”充分考量國內新能源發電快速發展的形勢，在無需開展節能審查的要求上做出“刪電增煤”的調整：一方面放寬了對原年用電量在500萬～800萬千瓦時的項目審查；另一方面加強了煤炭消費約束，將“2號令”中“不滿1000噸標準煤且年電力消費量不滿500萬千瓦時”的表述，修改為“不滿1000噸標準煤且年煤炭消費量不滿1000噸”。

雙碳學會專家王璐表示，過去項目在審查時，碳排放核算頂多算“附加題”，可做可不做；現在則變成了“必答題”，而且要得高分才能過。“31號令”明確要求，項目節能審查意見里必須包含碳排放評估結果，具體到單位產品碳排放、總量結構、對標先進水平等細節。

這意味著，鋼鐵、水泥、化工等高耗能行業要么轉型要么出局。舉個例子，鋼鐵行業噸鋼碳排放先進水平是1.3噸，如項目評估結果是1.8噸，就會被直接駁回。企業想上項目，要么砸錢搞技改，如以氫能煉鋼、固廢替代等措施以降低碳排放，要么就配套碳捕集設施。某鋼鐵企業算過賬，如果現在投2億元建設低碳生產線，雖然短期內成本增加，但按照目前國內碳價漲幅，3年后碳價有望漲到100元/噸，每年能省5000萬碳成本。如果現在不轉型，未來每噸產品的碳成本可能吃掉一半利潤。

海油總節能減排監測中心有限公司節能低碳監督部經理李欣表示，“刪電增煤”政策利好技術改造項目。“31號令”放寬低能耗用電項目審查，中國海油不涉及新增煤炭消費項目，有助于推進技術改造和產業升級，利好油氣開發調整井、外掛井槽的技術改造以及中下游工藝調整項目的快速實施。

在此局勢下，中國海油將加大技術研用，堅持增量必優。新建項目需采用先進工藝、高效設備、智能系統，加大節能減碳技術（如可再生能源、高效余熱回收、CCS等）應用，優化用能結構，堅持“增量必優”原則，嚴格執行“工藝非優不選、項目未優不上標準”，加大項目審查剛性約束。

審批權限上收更嚴格

“31號令”的另一個重要變化是審查權限提級上移，管控力度提升。其中，規定重點領域年綜合能源消費量50萬噸標準煤及以上（或年煤炭消費量50萬噸及以上）項目需由國家發展改革委審批；禁止省級將“雙高”項目審查權限下放至縣級，并對轄區內進度滯后、能力不足、審查質量偏低的區域調整或暫停其審查權限。如此，縣級政府徹底失去高耗能項目審批權，相當于在源頭給高碳項目設了“過濾網”。

更具強制性的在于，規定審查約束力“綁死”地方考核。對節能降碳指標嚴重滯后的省級地區，將視情暫停受理項目審查申請。這樣等于直接把地方政府的考核成績和項目審批權掛鉤，逼著地方在引進項目時先算“碳賬”。以前，某些地方政府可能會為了GDP審批通過高碳項目，現在則要掂量一下，避免涸澤而漁。

這樣一來，低碳優質項目成為地方“搶灘目標”。同樣是10億投資，新能源汽車廠比傳統鋼鐵廠碳排放低 80% ，地方肯定優先批前者。業內人士透露，最近廣東、浙江等地給低碳項目開“審批綠色通道”，原因就在于此。

“31號令”一出，審批周期有可能變長。企業布局項目應考慮流程和時間，并先查當地節能降碳考核排名。如果某個省份連續兩年考核不達標，哪怕企業項目完全合規，也有可能被暫停審批。

李欣表示，“31號令”要求對標對象必須是先進水平，這就要求項目需采用更先進、更綠色的方案，將導致建設成本上升。結合審批權限逐級收緊的趨勢變化，項目將面臨一個較長的審查周期，特別是中國海油中下游和燃氣發電中可能會涉及國家審批的項目，整體審查流程和周期會進一步加長。因此，建設單位需提前規劃時間進度表，預留充足的政府審查時間，確保項目在合規的前提下，按既定計劃建成投產。

“碳工具”將成發展利器

“31號令”實施后，過去略顯邊緣化的碳工具地位將大幅提升，而打“擦邊球”的做法則得以遏制。舉例來說，過去些企業會選擇到碳管控松的地方建廠，現在審批權限上收，這種“碳套利”玩不轉了。反而像京津冀、長三角這些碳市場聯動地區，項目審批更順暢。

以前碳咨詢、碳核查是小眾業務，現在成了項目必備環節。“31號令”要求碳排放評價必須包含“減碳路徑的技術可行性和經濟性分析”，意味著每個項目都需要專業的碳規劃。比如要建設化工項目，碳盤查要前置，從原材料、生產到運輸，全鏈條算清碳排放量，再對照行業標桿找差距。尤其是現在審查不僅看總量，更看單位產品碳排放——這才是體現技術水平的關鍵。可以預見，碳服務行業會像環評、安評一樣，成為項目開工前的標配。

另外，王璐表示，“31號令”要求所有項目“深度融合綠色能源”，等于給新能源開辟了剛需市場。以一個年耗能10萬噸標煤的產業園為例，配套 20% 的光伏自發自用，碳排放總量能降 15% 。而且新能源要打組合拳，最佳配置是“光伏 + 儲能 + 綠電采購”組合。這樣不僅審批通過率高，還能享受政策紅利，拿到地方的綠色補貼。

除此之外，現在多地試點的碳配額質押貸款、碳期貨、碳保險等碳工具，雖然還在完善中，但可以提前關注。

過去企業拼規模、拼成本，未來拼的是碳管理能力、低碳技術儲備。將碳排放評價納人固定資產投資項目節能審查范疇，對建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制、積極穩妥推進碳達峰碳中和具有重要意義。

責任編輯：石杏茹znshixingru@163.com

未來拼的是碳管理能力、低碳技術儲備。

供圖/視覺中國