從“地權釋放”到“市民轉型”：宅基地退出推動農業轉移人口市民化的理論邏輯與縣域實踐

[中圖分類號］F320.2 [文獻標識碼］A [文章編號]1000－4769（2025）05－0081-11

一、問題的提出

改革開放以來，農業剩余勞動力向城市轉移規模不斷擴大，推動了城市經濟快速增長和國家現代化建設的進程。 ①₂₀₂₄ 年末，我國城鎮常住人口增加至9.44億人，常住人口城鎮化率達到 67.00% ，高于55. 30% 的世界平均水平。②然而，一大部分農業轉移人口在城市就業、住房、醫療、教育等方面存在明顯劣勢，“鐘擺式”流動于城鄉之間，未能實現市民化轉型。③推進農業轉移人口市民化是促進社會公平正義，改善民生，穩健城鄉融合發展步伐的必然選擇 ① ，更有助于拉動消費和投資，持續挖掘內需潛力，推進中國式現代化建設。 ②₂₀₂₄ 年，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，提出“把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務”。 ③ 伴隨新型城鎮化戰略的實施，農業轉移人口市民化不再局限于戶籍性質轉變的狹義理解，還包括在就業、醫療、教育、住房等方面享有城鎮社會福利和實現更廣泛的社會融人。④此外，縣域城鎮化消減了城鄉與地區間經濟社會發展的巨大鴻溝，人口回流現象愈發明顯，就地市民化已成為落實新型城鎮化戰略的現實選擇。③

在推進農業轉移人口市民化過程中，處理好農民與土地的關系成為政策優化的焦點和難點。③宅基地作為保障廣大農村人口安居樂業的重要資產，是農村土地制度安排中最為復雜、利益沖突最為敏感的領域，其改革取向與農業轉移人口的切身利益息息相關。③2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”。2020年，《深化農村宅基地制度改革試點方案》在全國104個縣（市、區）以及3個地級市啟動新一輪農村宅基地制度改革試點。各改革試點圍繞宅基地有償退出進行了豐富的探索，期望在促進宅基地優化配置、化解鄉村空心化等問題的同時，推進農業轉移人口市民化進程和縣域城鄉融合發展。例如，金寨縣出臺《關于深化農村宅基地制度改革促進農村居民有序向城鎮轉移的意見》，對自愿退出農村宅基地到縣城和集鎮購房的農村居民給予購房補貼。平羅縣允許宅基地退出農戶生活無法保障時返鄉租賃集體土地，確保農業轉移人口“進得了城，回得了村”。然而，調研發現由于存在補償資金缺口大、政府剛性推動、產權主體界定模糊、收益分配機制不清晰等問題③，宅基地退出可能會加大農業轉移人口轉型風險，并未取得預期的市民化推進效果。③在此背景下，如何基于地區客觀制度環境、行動主體治理能力以及個體實際需求，以宅基地退出改革有序提升農業轉移人口市民化質量，成為統籌縣域城鎮化和農業農村現代化的重要課題。

學術界關注到宅基地及其制度改革與農業轉移人口市民化的復雜關系。既有研究指出擁有宅基地將對農業轉移人口戶籍轉移意愿產生消極影響@，而宅基地確權則具有勞動力配置的市民化效應。?“三權分置”改革背景下，有學者發現宅基地潛在收益的提高將改善個體在城市安身立命的經濟條件，進而提高城鎮落戶意愿。然而，錢龍等發現宅基地預期收益將對留城意愿、留城期限和戶口轉移意愿產生顯著負向影響。這一矛盾結果產生的原因可能在于不同的村莊發展環境與個體轉型水平，造成了宅基地預期收益及農業轉移人口市民化意愿分化。④進一步地，有學者考察了宅基地退出對農業轉移人口流動及市民化的影響。①基于金寨縣的實地調研，有學者指出貨幣退出補償通過提高農業經營成本、增加家庭負債和提升外出務工便利性，支持了農村勞動力非農轉移。②晉江市商品房置換雖然促進了家庭遷離原來的村落，但由于經濟福利并未提高，將增加個體市民化轉型的成本。③既有研究仍存在兩方面不足。一是僅通過戶籍轉移變量測度市民化水平，未能準確識別農業轉移人口市民化轉型進程中的漸進性特征，不利于構建縣域就近市民化路徑。二是尚未從外部環境和內部治理異質性視角分析宅基地退出的市民化推動作用，不利于把握宅基地制度改革對農業轉移人口市民化的內在多重影響。

因此，本研究基于制度分析與發展（Institutional Analysis and Development，簡稱IAD）框架，從村莊客觀制度環境和政府、村集體經濟組織（下文簡稱村集體）與村集體成員等主體行為互動兩個維度解構宅基地退出的市民化影響路徑，分析宅基地退出如何在縣域范圍內推動農業轉移人口在住房條件、公共服務、就業機會、財富積累、社會保障、戶籍轉移等方面的水平優化，從而差別化影響農業轉移人口市民化進程。研究結果以期構建合理、有效的宅基地退出路徑，提升農業轉移人口市民化質量，最終為推進縣域城鎮化建設和城鄉融合發展提供理論解釋和經驗借鑒。

二、理論分析框架

（一）農業轉移人口市民化的內涵剖析

快速城鎮化過程中，城市經濟發展在結構上依賴農村勞動力的持續供應和可用性，農業轉移人口市民化作為一種戰略性資本創造機制，在不同社會內部廣泛存在。④早期，城鄉二元結構在制度層面上將城鎮人口與農村人口劃分為兩個截然不同的社會群體，戶籍身份轉變被理解為推進農業轉移人口市民化進程的主要策略。③事實上，市民化是一個復雜的過程，在更豐富內涵上代表農村人口改善居住環境，穩定非農就業，享有平等社會保障和獲得城市市民的合法身份的進程（圖1）。①以“人”為核心推進新型城鎮化建設的過程中，一大部分未完成戶籍轉移的農業轉移人口已經脫離傳統農業生產方式，實現穩定非農就業，并在收入、住房、社會融入等方面突破城鄉阻隔障礙，這意味著其發生了隱性市民化轉型。③在廣大中小城市，轉移就業而不落戶已經成為一種理性選擇。③在此基礎之上，農業轉移人口可進一步落戶城市和享有教育、醫療等城鎮社會福利，實現制度層面上的顯性市民化轉型。“勞動力轉移—隱性市民化—顯性市民化”的路徑構筑了中國社會結構由“城鄉二元”邁向“城鄉一元”的堅實基礎，對推動社會經濟可持續發展和實現城鄉融合發展目標至關重要。①

圖1農業轉移人口隱性與顯性市民化的內涵框架

（二）宅基地退出對農業轉移人口市民化的影響

作為制度分析的經典分析工具，奧斯特羅姆提出的制度分析與發展（IAD）框架結構化地闡釋了制度安排中的主要變量及其關系，被廣泛應用于制度分析的各種場景。①IAD框架是一個互相嵌套的復雜系統，由外部變量、行動舞臺、相互作用模式、評估準則和產出等部分構成。外部變量是由生物物理屬性、共同體屬性和制度規則構成的客觀制度環境，通過影響行動舞臺的結構，對行動主體之間的互動及其結果產生影響。行動舞臺是IAD框架中最重要的概念，是指行動主體相互作用、博弈的社會空間。IAD框架所要解決的核心問題是在自然物質條件、經濟社會屬性、通用制度規則等客觀制度環境下，行動主體如何在激勵結構中采取相互作用方式，最終產生特定的制度結果與績效。②

從IAD框架提供的制度分析視角出發，在宅基地退出改革中，規劃發展村、一般村和非規劃保留村由于其異質性的自然環境與地理區位、基礎設施與產業發展條件、人口規模與流動水平、宅基地及農房利用形態等客觀制度環境，行動主體構建差異化的互動機制，即采取差異化的宅基地退出模式，最終推動農業轉移人口市民化轉型。由此，宅基地退出的客觀制度環境構成市民化轉型的外緣推力。在實際規則操作層面，地方政府、村集體、村集體成員作為宅基地制度改革中最關鍵的治理主體和利益相關者，不同程度承擔規劃、組織、協助、參與等行為角色，通過推進產權權能認定、村莊規劃編制、退出機制選擇與完善福利增進支持方案構建差別化的宅基地退出模式，引導人口集聚、產業升級、就業轉移和城鎮發展。這一系列行動主體互動，構成了市民化轉型的內生動力。在“外緣推力一內生動力”驅動作用下，宅基地退出將不同程度作用于村集體成員的住房條件、公共服務、就業機會、財富積累、社會保障、戶籍轉移等方面，進而推動農業轉移人口隱性市民化和顯性市民化進程（圖2）。

具體來看，非規劃保留村自然環境條件惡劣、地理位置偏遠、基礎設施落后、產業發展條件欠缺。一般村雖資源稟賦略優，但多位于傳統農區，非農就業機會短缺，產業嵌入性較弱。兩類村莊在農業剩余勞動力大規模“離土出村”背景下，呈現出鄉村空心化趨勢，宅基地和農房資源大量閑置，城鄉發展差距持續擴大，客觀上形成宅基地退出的制度壓力和空間基礎。在此背景下，政府、村集體、村集體成員等關鍵行動主體構建起相應退出互動機制，通過推進宅基地使用權與資格權認定、合理規劃城鄉布局、引導人口集中居住、優化社區基礎設施建設和配套非農就業支持服務，突破住房區位劣勢對農業轉移人口市民化造成的消極影響，從獲得改善性住房，提升公共服務水平，便于非農就業和引導城鎮落戶等層面推動農業轉移人口隱性和顯性市民化轉型。

規劃發展村通常毗鄰城鎮，具備較為完善的基礎設施條件、特色鄉村風貌和產業發展優勢，教育、醫療等城市公共服務獲取便利，大部分村集體成員已經具備市民化轉型素質。然而，農房布局分散和人口聚集度不足，制約了城鄉空間融合發展和農業轉移人口就近市民化的實現。在此背景下，宅基地退出改革在規劃發展村呈現出空間整合和功能提升并重的特征。地方政府、村集體和村集體成員通過構建互動機制，共同優化村莊布局規劃和保障產權主體權益，規范農房新建與翻建的管理程序，完善村莊基礎設施配套，以聚集效應進一步吸引社會資本投資村莊，豐富宅基地流轉財產收益，從而在改善住房條件、優化公共服務、擴大就業機會、豐富財產收入層面推動農業轉移人口隱性市民化素質提升。

在縣域城鎮化發展和農業轉移人口回流傾向不斷提升的背景下，應基于規劃發展村、一般村和非規劃保留村的異質性客觀制度環境，構建科學、有效的宅基地退出行動主體互動機制，以在降低勞動力轉移風險的基礎上，引導農業轉移人口就地市民化能力提升和統籌縣域城鄉布局建設。

圖2宅基地退出對農業轉移人口市民化影響的理論邏輯框架

三、研究設計

（一）案例選取

溧陽市隸屬江蘇省常州市，是寧杭生態經濟帶區域中心城市、長三角都市圈重要節點城市及南京都市圈成員城市。在2024中國縣域高質量發展百強榜單中，漂陽位列全國第19位，彰顯了強勁的地區社會經濟發展實力。作為我國首批國家城鄉融合發展試驗區，漂陽市城鄉居民收入比長期保持在1.9以下，在協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略方面持續走在前列。2020年，第二輪農村宅基地制度改革試點啟動，漂陽市入選改革試點地區名單。此后，漂陽市以宅基地制度改革為抓手，以推進縣域城鄉融合發展和農業轉移人口市民化為目標，因地制宜開展了一系列宅基地退出的有益探索，形成了一批可復制、可推廣的工作經驗和體制機制改革成果。

研究以天目湖鎮上桂林村、上興鎮新花村、南渡鎮慶豐村為調研區域，分析和對比不同客觀制度環境和行動主體互動機制下，宅基地退出對農業轉移人口市民化的異質性影響。案例選取具有啟發性和代表性：（1）天目湖鎮上桂林村地理位置毗鄰縣城，同時地處國家AAAAA級天目湖旅游度假區中心位置，2023年人選中國美麗休閑鄉村，是江蘇省首個“鄉村振興觀察點”，為典型的規劃發展村。不同行動主體以推動宅基地退出就地新建為抓手，引導人口村域聚集，改善村集體成員居住質量，促進城鄉融合發展。（2）上興鎮新花村位于鎮中心，產業體系不斷健全，為典型的規劃發展村。在宅基地跨村遷移的制度創新下，上興鎮的練莊村、沛民村村民退出原有宅基地，在新花村取得宅基地，以鎮域城鎮化發展促進農業轉移人口就近市民化。（3）南渡鎮慶豐村曾為溧陽市經濟薄弱村，勞動力外流和空心化問題嚴峻，為典型的非規劃保留村。多元行動主體以構建商品房置換的退出模式支持農業轉移人口進城落戶，縮小城鄉居民發展差距。

（二）資料收集

為更好地揭示宅基地退出對農業轉移人口市民化的影響機制，課題組于2023年11月赴溧陽市開展實地調研。通過座談會形式，課題組走訪了溧陽市農業農村局，天目湖鎮、上興鎮、南渡鎮政府部門，上桂林村、新花村、慶豐村村集體經濟組織，全面掌握了當地社會經濟發展水平、宅基地制度改革現狀、農業轉移人口流動性與市民化水平。同時，采用開放式訪談對政府干部、村干部、村集體成員等關鍵主體進行田野調查，獲取了分析與論證宅基地退出對農業轉移人口市民化影響路徑的翔實資料。此外，課題組廣泛收集當地宅基地制度改革與縣域城鎮化戰略實施的二手資料，包括政府總結報告、村莊規劃文件與公開報道等，與一手資料互為論證，為本研究提供了扎實的案例支撐。

四、案例分析：宅基地退出推動農業轉移人口市民化

為因地制宜推進農業轉移人口市民化轉型，漂陽市開展了一系列宅基地改革基礎性工作。首先，漂陽市在全縣域推進“房地一體”確權登記和宅基地資格權認定，產權權能認定旨在賦予村集體成員明晰的宅基地使用權和資格權權能，降低宅基地退出交易費用。其次，溧陽市“多規合一”編制村莊規劃，按照村莊地理區位、資源稟賦、經濟水平等條件將2494個自然村劃分為609個規劃發展村、1037個一般村、848個非規劃保留村。村莊規劃的編制和實施，有效引導了人口流動和區域建設，推動村莊內部及城鄉間土地、勞動力、資本等要素有效配置。最后，根據村莊類型劃分，構建相應的宅基地退出補償機制和福利增進政策。退出補償機制作用于宅基地產權讓渡路徑，直接影響農業轉移人口市民化轉型的機會成本；福利增進政策影響市民化轉型的質量與進程，但其支持力度受到財政投入的制約。

（一）隱性市民化轉型：上桂林村的退出就地新建模式

上桂林村（自然村）毗鄰中心城區，交通便利，村莊健身廣場、社區醫院、如意小食堂等公共設施完善。在村內居住既能夠有效滿足本村勞動力在縣城非農就業的通勤需求，又可便捷獲取城區科教文衛等公共福利，從而降低村集體成員外流傾向，宅基地利用率和流轉率不斷提高。此外，上桂林村自然生態環境優越，村莊利用天目湖畔的景區優勢，大力挖掘茶葉生產加工、鄉村旅游等產業發展潛力，吸引社會資本投資與優秀人才返鄉就業創業，促使宅基地經營價值日益顯化，村民自發新建改建房屋、優化村莊布局的意愿高漲。憑借突出的資源稟賦和發展潛力，上桂林村被劃分為規劃發展村。鑒于其鄉村建設基礎良好且財政投入有限，該村創新實施宅基地退出就地新建模式：通過支持村民自主新建、改造住房，推動集中居住點建設和基礎設施優化升級，實現鄉村風貌與發展潛力整體提升。

為規避產權糾紛和保障村民權益，上桂林村集體首先扎實推進房地一體宅基地確權登記工作。在此基礎之上，農業轉移人口根據自身發展需求和經濟條件向村集體提交建房申請，村集體受理申請并進一步上報鎮政府。天目湖鎮人民政府通過多部門聯動的農村宅基地和建房審批聯審聯辦制度實施審批管理。申請獲批后，村集體啟動農村宅基地和建房民主管理程序，監督農業轉移人口自行拆除原有農房，并按照審批面積、設計方案建設農房，維護宅基地和建房管理良好秩序。此外，在天目湖鎮政府規劃指導和資金支持下，上桂林村集體還進一步完善村莊基礎設施配套，優化村莊布局，推進田園鄉村建設，累計整治房前屋后環境240處，打通宅間道路50余條，建設公園等公共設施9處，實施電網專項改造方案5項，顯著縮小了城鄉居住生活差距。同時，村集體積極引入社會資本，引導農業轉移人口以入股、出租的方式盤活宅基地6宗（約2500平方米），獲得年流轉租金約200元/平方米的財產性收入。通過改造建設餐飲、茶舍、民宿等項目，吸引20余名各類人才返鄉創業，帶動50余名村民就業，村民人均收入從2020年的4.50萬元躍升至2023年的6.52萬元。當前農業轉移人口參與退出就地新建改革的積極性持續高漲。可見，在規劃發展村中，以“政府審批一集體監督一個體建設”的互動機制，退出就地新建模式改善了村集體成員住房條件和公共服務水平，拓寬了個體財產收人渠道，從而縮小了城鄉居民發展差距，助推農業轉移人口實現隱性市民化轉型（圖3）。

（二）隱性市民化轉型：新花村的跨村遷移模式

受限于區位邊緣性，上興鎮的一般村和非規劃保留村面臨公共基礎設施建設滯后、就業機會短缺、勞動力持續流失的疊加困境，加劇了城鄉二元結構固化與農村內部發展分化。然而，一大部分農業轉移人口仍表現出強烈的鄉土居住偏好，對商品房置換的退出模式存在明顯的抵觸傾向。坐落于上興鎮主鎮區的新花村（自然村）交通便利、發展空間充足，具有吸納周邊村莊農業轉移人口定居就業并推進其實現就地市民化的顯著優勢。由此，溧陽市上興鎮創新構建了跨村遷移的宅基地退出模式：按照“一戶一宅”的原則，引導一般村和非規劃保留村農業轉移人口，向毗鄰城鎮、交通便利、公共服務設施與基礎設施配套齊全、非農就業機會豐富的規劃發展村（新花村）轉移，從而擴大城鎮化輻射范圍，促進城鄉要素雙向流動。

圖3退出就地新建模式的隱性市民化轉型影響路徑

在上興鎮政府規劃監督和指標調控下，一般村和非規劃保留村村集體通過系統開展宅基地資格權認定工作，明確符合宅基地跨村遷移條件的村民名錄。在此基礎之上，向村民闡釋宅基地跨村遷移的制度安排，與遷移村民簽訂具有法律約束力的宅基地騰退協議，并建立監督機制確保其在遷入規劃發展村前自行拆除原農宅。規劃發展村村集體則積極引入市場化機制，強化民主管理，采用統規統建模式建設集中居住社區。新花村一期規劃新建56戶住房，共設計了4種面積共7類戶型，充分考慮不同年齡層次、職業類型、人口規模的家庭差異化需求，吸引來自上興村、練莊村、沛民村等一般村和非規劃保留村的33戶村民跨村取得宅基地2755.77平方米，實現人口向鎮中心、產業中心集聚，極大便利了農業轉移人口就近就業于周邊模具、電子、服飾等工廠。同時，推行宅基地擇位競價和有償使用制度，多渠道籌集社區建設資金，緩解宅基地改革和社區建設的財政支出壓力。其中，擇位競價是指多名符合條件的農村集體經濟組織成員對同一塊宅基地提出申請，可以實行公開“有償選位、擇位競價”的投標選位方式。2021年以來，新花村取得競價總額439萬元和有償使用費378萬元，資金納入集體資產管理，用于村莊道路、雨污、燃氣等基礎設施建設和公共服務設施投放，促進了城鄉公共服務均等化。新花村單宗宅基地擇位競價費最高達47萬元，一定程度上增加了具有遷移意愿的農業轉移人口的住宅跨村取得和市民化轉型成本。但在不參與擇位競價與支付有償使用費的情況下，享有跨村資格的農業轉移人口獲得新花村宅基地及住房僅需支付2000元/平方米的房屋建設費用，而與新花村規劃社區一路之隔的商品房價格則達到8000元/平方米。可見，“政府規劃—集體組織—個體參與”的互動機制通過跨村遷移，顯著降低了農業轉移人口進城入鎮的購房成本，提升了城鎮就業的便利性與公共服務的可及性，緩解了城市融入壓力，推動了隱性市民化轉型（圖4）。

（三）顯性市民化轉型：慶豐村的商品房置換模式

慶豐村（行政村）距離縣城23公里，是擁有8000畝耕地的純農業村。伴隨農地流轉與農業規模化經營，大量勞動力進城務工導致宅基地閑置和鄉村空心化問題嚴峻，村莊基礎設施建設水平差，鄉村產業發展優勢不足，其下轄自然村被劃定為一般村和非規劃保留村，僅 21% 的村民傾向于長期留村。①對此，慶豐村實施商品房置換退出模式，通過引導人口到城鎮集中居住，提高要素配置效率，支持縣域工業化和城鎮化的發展。

圖4跨村遷移模式的隱性市民化轉型影響路徑

在這一過程中，南渡鎮政府部門首先采購市場存量商品房作為安置房源，支持農業轉移人口在鎮域指定樓盤置換商品房，宅基地復墾形成的節余建設用地指標由鎮政府統一管理。按照補償政策，農業轉移人口可以按照家庭人口數置換人均60平方米的商品房，住房面積不足的部分按照1000元/平方米的標準獲得貨幣補償，由鎮政府籌集補償資金。南渡鎮還進一步優化安置社區周邊的公共基礎設施和服務設施建設，支持周邊產業發展和農業轉移人口創業、就業，深人推進戶籍制度改革，全面取消農業轉移人口落戶限制。在鎮政府的組織指導下，慶豐村在所轄自然村內統一推進宅基地資格權認定，保障農業轉移人口置換商品房的產權權益，同時積極宣傳商品房置換政策，組織參與商品房置換的農業轉移人口簽署騰退協議，監督其自行將原農宅拆除，并同步優化村莊規劃布局和基礎設施建設。當前，已有34戶農業轉移人口與慶豐村村集體簽署宅基地騰退協議，自行拆除房屋，置換城鎮商品房，實現穩步融城。可見，在一般村和非規劃保留村，“政府組織一集體協助—個體參與”的互動機制通過商品房安置；農業轉移人口以較低的成本獲得城市住房，優化公共服務獲取水平，顯化宅基地財產價值，提升城鎮就業便利性，促進其隱性市民化轉型；引導農業轉移人口城鎮落戶，促進其顯性市民化轉型（圖5）。

（四）宅基地退出推動農業轉移人口市民化的路徑對比

綜上所述，在客觀制度環境和行動主體互動的相互作用下，宅基地退出的市民化效應呈現分化態勢（表1）。對于地理經濟區位優越與基礎設施配套較為完善的規劃發展村，多數村民具備改善住房條件和顯化宅基地財產價值的意愿與能力。此類地區采用退出就地新建模式，通過“政府審批一集體監督一個體建設”的互動機制，引導農業轉移人口在集中居住的趨勢下自主翻新、重建住房，釋放宅基地流轉潛力，從改善住房條件和豐富財產收人兩方面助推農業轉移人口隱性市民化轉型。該模式下政府或村集體主要承擔規劃指導和審批監督建房的工作，財政負擔輕、可持續性強，但對地區發展水平和農業轉移人口個體負擔能力要求較高。地方政府應審慎選擇改革試點，避免出現村莊內部住房持續新建與人口大量外流并存的矛盾局面。當前，北京市昌平區、佛山市南海區等發達地區正通過退出就地新建模式吸引人才返鄉，促進城鄉融合發展。改革過程中可能存在村民建房質量不達標、超面積建房、未批先建等建設風險，影響村莊整體規劃布局，因此需要著重提升村集體的住房建前審批和建中監管能力，以優化治理水平，規避宅基地權屬與面積爭議。

圖5商品房置換模式的隱性和顯性市民化轉型影響路徑

同樣在產業發展勢頭良好、發展空間充足的規劃發展村，跨村遷移模式在充分尊重農業轉移人口鄉土居住偏好的前提下，以“政府規劃—集體組織—個體參與”的互動機制，推進人口跨村集聚和漸進式就地城鎮化，著重從優化公共服務和降低購房成本兩個層面支持農業轉移人口隱性市民化轉型。跨村遷移模式下，地方政府和村集體主要承擔農轉用指標取得、協調和住宅規劃建設的職責，擇位競價與有償使用的政策設計通過多渠道籌集資金使得集體經濟有效壯大，財政投人可持續性較強。實踐中，作為“三塊地”改革試點的義烏市還進一步通過聯動宅基地跨村遷移與戶籍制度、新型城鎮化、農村集體產權制度等改革，持續推進農業轉移人口市民化隱性與顯性轉型。然而，該模式“價高者得”的競價機制可能會提高生計資本較薄弱個體的住房負擔成本，降低其改革參與機會，使得跨村遷移模式的市民化效益難以在村民內部公平分配。創新價格指導與限價熔斷機制將有助于實現資金籌集和福利保障的雙重目標，擴大個體參與改革的適應性和積極性。

在地理區位較為偏遠和產業發展水平較差的非規劃保留村和一般村，為扭轉住房區位劣勢對農業轉移人口轉型的消極影響，商品房置換模式以“政府組織一集體協助—個體參與”的方式，支持農業轉移人口到城鎮安居與落戶，推進其隱性和顯性市民化綜合轉型。改革充分尊重農業轉移人口意愿，規避多地實踐中因“自上而下”剛性推動農戶大規模“上樓”導致的個體非農就業不便性增加、生活成本攀升、社會網絡斷裂、城市融入困難等風險，尤其對傾向遷入城市而購房能力不足的農業轉移人口具有較強的包容性，使得個體負擔水平較低。但由于置換商品房與差額面積貨幣補償主要來源于地方財政撥款，地方政府承擔了較高的宅基地改革和農業轉移人口市民化轉型成本。未來應創新多元籌資渠道，防范因過度依賴地方財政導致的退出補償標準過低或政策中斷風險。

表1三類宅基地退出模式的市民化效應對比

注： + 表示財政可持續性與個體負擔水平的相對強度，符號數量越多表示水平越高

五、結論與討論

（一）結論

宅基地退出是縮減城鄉發展差距與推動農業轉移人口市民化的重要環節。本文以江蘇省溧陽市作為典型調研地區，探討宅基地退出對農業轉移人口隱性和顯性市民化的影響路徑。研究發現，現階段農業轉移人口市民化體現在改善住房條件、享有平等公共服務、穩定非農就業、促進財富積累的隱性維度和獲得社會保障、實現城鎮落戶的顯性維度。基于村莊客觀制度環境，地方政府、村集體和村集體成員等行動主體通過行為互動，形成“外緣推力—內生動力”的差異化驅動機制，使得宅基地退出對農業轉移人口市民化進程產生了異質性影響。在規劃發展村，就地新建模式以“政府審批—集體監督—個體建設”的互動機制，通過改善住房條件和豐富財產收入，支持個體隱性市民化轉型。在規劃發展村，跨村遷移模式以“政府規劃—集體組織—個體參與”的互動機制，著重從獲取公共服務和降低購房成本兩個層面支持個體隱性市民化轉型。在一般村和非規劃保留村，商品房置換模式以“政府組織一集體協助一個體參與”的互動機制，支持農業轉移人口到城鎮安居落戶，推進隱性和顯性市民化綜合轉型。而不同退出模式在財政可持續性、個體負擔水平和潛在風險管控方面呈現顯著差異。

（二）討論

伴隨城鄉二元結構壁壘日益消除，縣域城鄉居民由戶籍導致的發展差距逐漸縮小，福利獲取更大程度上與住房區位密切相關。溧陽市以宅基地退出推動宅基地發展權轉移和人口集中居住，并相應完善社區基礎設施建設與公共服務供給，聯動戶籍制度改革，帶動了縣域城鎮化發展和農業轉移人口就地市民化轉型。因此，有必要對漂陽市不同宅基地退出實踐的市民化影響路徑進行系統性分析，以推動農業轉移人口市民化為目標構建宅基地退出優化路徑。

首先，從多元維度推進市民化轉型。伴隨利益剝離式戶籍制度改革，社會福利與公共服務等與戶籍逐步脫鉤，獲得城市戶籍不再等同于完成市民化。①在對市民化更深刻內涵理解的基礎之上，宅基地退出應正視農業轉移人口面臨的制度障礙與現實困境，創新安置住房、貨幣、就業支持、公共服務、社會保障等多元補償路徑，以推動生活質量改善、生產能力提升、住房財富顯化和公共福利增進為著力點，縮減城鄉居民發展差距，系統推進農業轉移人口隱性市民化與顯性市民化轉型。此外，宅基地退出制度應降低市民化風險②，以“時間換空間”的原則循序漸進推進市民化轉型。以土地指標交易節余、地方財政預算和村集體收益為資金來源構建保障金制度，專項用于弱勢群體退出宅基地后的生活幫扶和過渡；構建宅基地退出可逆化機制，滿足因重大疾病、就業失敗等特殊情形農業轉移人口的返鄉需求，科學設立申請門檻和審批流程。

其次，因地制宜構建宅基地退出模式。應根據村莊自然環境、地理區位、經濟基礎、人口流動情況和宅基地居住、財產、經營價值顯化水平，差異化構建宅基地退出路徑。在靠近城鎮、經濟發展潛力良好的中心村、重點村，應以推進集中居住和優化空間布局為著力點，結合鄉村振興戰略與田園鄉村建設，顯化宅基地多元復合功能，支持村莊產業嵌入與發展，強化公共基礎設施與服務設施供給水平，推進縣域城鄉資本、人才、技術、土地等要素雙向流動，助力農業轉移人口就近市民化轉型。而在遠離城鎮、鄉村空心化嚴重的純農業村莊，為突破市民化轉型的區位限制，應構建跨村遷移、商品房置換、貨幣補償的退出路徑，并相應完善城鎮戶籍轉移、社會保障參與、基礎教育醫療等公共福利接軌機制，降低農業轉移人口進城人鎮門檻，助力其隱性和顯性市民化綜合轉型。

再次，組建高效的宅基地退出行動主體互動結構。縣鎮政府應立足人口集聚和個體發展的雙重目標，統籌國土空間規劃，編制村莊發展方案，完善宅基地資格權認定制度，引導宅基地發展權在村莊間合理流轉，以專項財政資金投人支持社區基礎設施建設與公共服務供給，縮小縣域城鄉發展差距。村集體應發揮組織協調和引領建設作用，通過村民大會、宣傳欄、微信群積極向農戶傳達退出政策，落實宅基地確權頒證的工作安排，構建公平透明的擇位競價與有償使用制度，增強集體資產積累，反哺村莊公共建設與村民個體成長。調動廣大農業轉移人口建設村莊和實現市民化轉型的主觀能動性，發揮農村經濟大戶、鄉賢在盤活宅基地，推動鄉村產業發展的主導作用。同時規避鄉村精英俘獲等機會主義問題，設立村民監督機制和議事平臺，提升農業轉移人口在退出過程中的參與度和決策權。鼓勵金融機構和社會資金參與宅基地制度改革，探索宅基地退出的市場化運作機制。

最后，充分尊重農業轉移人口的宅基地退出意愿。快速城鎮化進程中，部分地區推動農業轉移人口被迫“上樓”引發了一系列經濟與社會問題。一方面，部分農村人口仍存在城市生活適應困難、就業不穩定、資本積累不足、抗風險能力弱等問題，當退出貨幣補償或住房置換難以覆蓋農業轉移人口進城入鎮所需的長期生活成本，個體將面臨城鄉“兩難”困境，既失去農村的退路，又難以徹底融入城市，甚至使得個體被動返貧。另一方面，宅基地承載了鄉土情感、宗族關系、身份認同等非經濟價值，強制農業轉移人口退出宅基地可能會導致個體社會網絡斷裂，遭受被邊緣化風險。為此，應尊重農業轉移人口在宅基地退出中的主體選擇意愿，通過優化、細化補償標準和構建就業培訓、養老保險參與等福利支持政策，分階段、分群體推動農業轉移人口退出宅基地，支持其真正實現“能融、愿融、融得好”的市民化轉型。

（責任編輯：冉利軍杜嬋）