政黨規(guī)范的中國邏輯：比較的視野

中圖分類號(hào)］D05 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000－4769（2025）05-0032-13

一、問題的提出

在法理學(xué)和政黨基礎(chǔ)理論中，政黨和法律之間的張力幾乎是一個(gè)恒常問題。政黨政府理論的提出者謝茨施奈德（E.Schattschneider）曾指出，“對政黨與法律的關(guān)系進(jìn)行檢視是必要的，以便我們能夠體會(huì)這場斗爭在政黨學(xué)術(shù)史上的重大意義。任何思考過這一問題的人都認(rèn)識(shí)到，政黨和法律是不可相互吸納的。政黨的法外性是它諸多顯著特征之一。…其深刻的特點(diǎn)就是政黨的基礎(chǔ)性安排未被法律知曉”。①因而，將政黨及其體制視作法律體系的當(dāng)然部分，可能只是一種法治想象。在政治與法律的現(xiàn)實(shí)中，盡管實(shí)證法可以規(guī)制政黨的外部行為，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)與特定時(shí)刻下的動(dòng)態(tài)運(yùn)作往往超出法律實(shí)證主義所設(shè)定的邊界，從而呈現(xiàn)出一種與法秩序之間若即若離的張力狀態(tài)。②

強(qiáng)調(diào)政黨與法律的互斥性而非相容性是西方文獻(xiàn)的一個(gè)主要傾向，這種傾向與西方對政黨的規(guī)范性認(rèn)知有著直接聯(lián)系。在西方政治傳統(tǒng)中，政黨長期被視作一種“必要的惡”。 ① 在英美傳統(tǒng)中，“人們能夠贊美自由，卻不贊美它最不幸的副產(chǎn)品——政黨”。②政黨之所以被視為邪惡，其根源在于其派系（Faction）起源：無論是社會(huì)中的“部分”，還是議會(huì)中的“派系”，皆屬于某種“部分性”的表達(dá)；即使派系搖身一變成為現(xiàn)代政黨，它仍然只能掌握議會(huì)中的部分議席，代表社會(huì)中的部分選民。因而，在以人民主權(quán)為原則構(gòu)建的代議制政體設(shè)計(jì)中，這種將部分意見（8ogα［doxa］）上升為集體決策的政治活動(dòng)“似乎本質(zhì)上具有偏私性（Partisan）”。③正如麥迪遜（J.Madison）所指出的，這種“不是根據(jù)公正的準(zhǔn)則和小黨派的權(quán)利，而是根據(jù)有利害關(guān)系的占壓倒多數(shù)的超級勢力”④的偏私性黨爭，其成因難以根除，唯一可行之道乃是通過“控制其結(jié)果的方法”③加以抑制。由此，政黨這種現(xiàn)代政治中的“必要的惡”，似乎就應(yīng)該在現(xiàn)代政治體系中受控于法律而無害地運(yùn)行。總之，這種觀念深刻影響了西方政治制度和法律體系的構(gòu)建，使得政黨始終被視作一個(gè)在法律框架中必須加以防范和規(guī)制的對象。

事實(shí)上，“作為一種政治設(shè)計(jì)，政黨遠(yuǎn)比法律更為精巧，政黨能夠在法律所不及的地方實(shí)現(xiàn)更加精妙的權(quán)力控制”。③然而，在西方政治傳統(tǒng)中，那種對政黨的敵視、壓制與提防并未隨著現(xiàn)代民主的發(fā)展而削弱，反而在西方政治理念與制度模式的全球擴(kuò)展過程中得到進(jìn)一步制度化與鞏固。西方憲政體制普遍將法律視為馴化政黨的工具，試圖通過一系列憲制和法律安排，將政黨納人“防御性民主”的框架中。這種安排預(yù)設(shè)政黨為潛在的政治威脅，強(qiáng)調(diào)通過外部規(guī)制防止政黨“作惡”。然而，近年來西方政治社會(huì)的實(shí)踐卻顯示：政黨確實(shí)無法“作惡”了，但也難以“為善”。隨著大量運(yùn)動(dòng)型組織、外圍團(tuán)體以及政治企業(yè)等非政黨政治力量繞開傳統(tǒng)政黨渠道而進(jìn)入公共政治空間，西方政黨的代表性和中介功能愈發(fā)薄弱。在此背景下，政黨極化日益加劇，政治代表性出現(xiàn)斷裂，治理能力不斷退化，部分國家的政黨已從現(xiàn)代政治的核心主體退居為邊緣性存在，政黨政治呈現(xiàn)出日益衰敗的趨勢。③

在此背景下回望中國的“政黨—法律”關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)，中國的政黨政治發(fā)展并未呈現(xiàn)出所謂“法外性”特征，反而展現(xiàn)出一種獨(dú)特的“政法協(xié)調(diào)”狀態(tài)。伴隨著“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”③的形成，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中，始終強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這種協(xié)調(diào)不僅有效規(guī)范了政黨組織的內(nèi)部行為，更進(jìn)一步釋放和強(qiáng)化了政黨在國家治理體系中的制度性執(zhí)政能力。這不得不驅(qū)使我們作更深層次的思考——西方政治傳統(tǒng)對于政黨的認(rèn)知與設(shè)定或許需要一場重構(gòu)。那么，中國共產(chǎn)黨是如何突破西方規(guī)范性認(rèn)知中政黨的“法外性”而實(shí)現(xiàn)“政法協(xié)調(diào)”的？從比較視野看，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)對于比較法和世界政黨治理而言，又意味著什么？

為回應(yīng)上述問題，本文將首先討論政黨與法律之間的一般互動(dòng)圖景，并在此分析框架下進(jìn)一步考察中國共產(chǎn)黨治理實(shí)踐中的規(guī)范化與制度化進(jìn)程。具體來說，本文認(rèn)為，西方關(guān)于政黨規(guī)制的困境揭示了一個(gè)根本問題：當(dāng)法律試圖以“他律”的方式壓制政黨自主性時(shí)，往往反而抑制了政黨作為治理主體的活力。因此，有必要在規(guī)范性認(rèn)知的層面對西方“敵視政黨”傳統(tǒng)的思想譜系進(jìn)行重審，這一傳統(tǒng)既根植于古希臘的派系恐懼，也體現(xiàn)于啟蒙運(yùn)動(dòng)以來權(quán)力制衡思想對政黨的結(jié)構(gòu)性懷疑。要真正實(shí)現(xiàn)政黨在現(xiàn)代政治中的正當(dāng)化建構(gòu)，需從“敵視政黨”轉(zhuǎn)向“尊重政黨”，將政黨視作現(xiàn)代政治的能動(dòng)主體，重構(gòu)政黨在現(xiàn)代政治中的本體論地位——這不僅意味著在制度層面承認(rèn)政黨是現(xiàn)代政治體系中的一個(gè)活動(dòng)者，更要在既有的政黨規(guī)范性理論中發(fā)現(xiàn)并增進(jìn)其本體性。

二、政黨規(guī)制與政黨規(guī)范：一般原理

政黨作為現(xiàn)代政治的關(guān)鍵行為者，“并不是現(xiàn)代政府的附屬物；它們處于現(xiàn)代政府的中心，并扮演著決定性和創(chuàng)造性的角色”。①一方面，政黨作為自組織系統(tǒng)必然產(chǎn)生內(nèi)生性規(guī)范（EndogenousNorms），以協(xié)調(diào)成員行為、維系組織存續(xù)；另一方面，政黨作為國家內(nèi)的政治主體，必須接受外源性規(guī)制（Exogenous Regulations），以確保其組織和行為符合法治國（Rechtsstaat）意義上的憲法與法律秩序。這兩種規(guī)范力量（內(nèi)生規(guī)范與外源規(guī)制）的互動(dòng)構(gòu)成了政黨政治乃至任何自組織的基本規(guī)范體系。值得注意的是，這里規(guī)范、規(guī)制、規(guī)范體系與規(guī)范性的表述是不能混淆的，表1說明了這四個(gè)概念的區(qū)別。

表1規(guī)范、規(guī)制、規(guī)范體系與規(guī)范性辨析

資料來源：筆者自制

由表1可見，在本文的行文中，“規(guī)范”和“規(guī)制”是一對范疇，前者更強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部產(chǎn)生與維持秩序的內(nèi)生機(jī)制，后者則是國家或他者對組織行為的外部干預(yù)，它們的體系化便會(huì)導(dǎo)向“規(guī)范體系”，這種“規(guī)范體系”指的是以制度、文化和行為的確定形式為統(tǒng)一的存在體系②，是規(guī)范與規(guī)制的整合，是規(guī)則的制度結(jié)構(gòu)，既包括政覺內(nèi)生成的規(guī)則體系，也包括法律賦予的組織框架。因而，“規(guī)范”“規(guī)制”與“規(guī)范體系”在用法上和“規(guī)范性”無關(guān)，無論是“規(guī)范”“規(guī)制”還是“規(guī)范體系”，它們都不具有任何倫理學(xué)上的意義。對于“規(guī)范性”而言，它實(shí)際上與“經(jīng)驗(yàn)性”相對，即前者討論的是應(yīng)然問題，而后者討論的是實(shí)然問題，這種“規(guī)范性”用于評價(jià)制度設(shè)計(jì)或行為安排的正當(dāng)性。

（一）政黨內(nèi)生規(guī)范

任何自組織的存續(xù)都依賴于其內(nèi)部規(guī)則的生成與執(zhí)行，政黨也不例外。自組織的秩序生產(chǎn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、多層次的復(fù)雜過程，其核心在于通過內(nèi)部成員的互動(dòng)與反饋，形成并調(diào)整規(guī)范體系，最終實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的穩(wěn)定與效能。政黨作為典型的政治自組織，其秩序生產(chǎn)邏輯同樣符合組織學(xué)意義上的一般規(guī)律。政黨自身所產(chǎn)生的內(nèi)生規(guī)范既包括成文的、顯性的制度安排，也包含不成文的、隱性的文化共識(shí)。前者表現(xiàn)為通過正式文本明確規(guī)定的規(guī)則體系，如章程、紀(jì)律規(guī)定、決策程序等；后者表現(xiàn)為通過慣例、傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)等非正式途徑傳遞的行為準(zhǔn)則，如黨內(nèi)規(guī)矩、價(jià)值共識(shí)等。從內(nèi)生性來講，政黨規(guī)范就是政黨自身及其附屬機(jī)構(gòu)依靠內(nèi)部規(guī)定的形式所確定下來的制度規(guī)范。這里的規(guī)范，通常被理解為一種對機(jī)會(huì)主義行為的正式或非正式限制。因此，對于政黨而言，“政黨規(guī)范與政黨政治秩序不是人為設(shè)計(jì)的” ③ ，是正式規(guī)范與非正式規(guī)范的集合體。④它是由政黨這一自組織法人團(tuán)體自身制定、形成且生效的內(nèi)部規(guī)范，這種內(nèi)部規(guī)范或表現(xiàn)為成文的政黨內(nèi)部規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)等正式制度，或表現(xiàn)為不成文的政治規(guī)矩、黨內(nèi)慣例等非正式制度。

一般來看，政黨內(nèi)生規(guī)范的產(chǎn)生是政黨自組織發(fā)展和存續(xù)的結(jié)果。首先，任何政黨都需要建立決策程序、紀(jì)律體系和資源分配制度，以維持組織統(tǒng)一性和行動(dòng)效率。早在19世紀(jì)中葉，英國保守黨就形成了議會(huì)黨團(tuán)中的“黨鞭制”（ ），通過內(nèi)部紀(jì)律約束議員投票行為，確保議會(huì)斗爭中黨的立場一致。“黨鞭制”直到今天仍是英美政黨政治中的重要內(nèi)容。其次，政黨需要通過價(jià)值規(guī)范和道德準(zhǔn)則塑造成員認(rèn)同，避免組織分裂，組織的意識(shí)形態(tài)與歷史傳統(tǒng)通過代際傳遞形成規(guī)范性共識(shí)。馬克思、沙佩爾、鮑威爾與恩格斯等正是通過重新擬定《共產(chǎn)主義者同盟章程》，才成功地使同盟“擺脫了最后一點(diǎn)密謀性殘余”。①最后，政黨所創(chuàng)造出的內(nèi)部規(guī)則有時(shí)也可以深刻影響整個(gè)政治體系。在美國后杰克遜時(shí)代的兩黨制下，政黨為適應(yīng)選舉市場，自發(fā)形成了候選人提名規(guī)則、競選資金分配機(jī)制等。其中一些規(guī)范深刻影響了美國政治體系的運(yùn)行。例如，民主黨的超級代表制度（Superdelegate System）雖與聯(lián)邦法律無涉，卻是其總統(tǒng)候選人提名流程的核心規(guī)范。它使得一些民主黨內(nèi)的資深領(lǐng)導(dǎo)人、公職人員以及黨組織的重要成員不需要經(jīng)過各州初選或黨團(tuán)會(huì)議的選舉，就自動(dòng)獲得在全國代表大會(huì)上投票的資格；并且，超級代表在投票時(shí)并不受各州選民初選結(jié)果的約束，他們可以根據(jù)自己的判斷和其所認(rèn)定的“黨內(nèi)整體利益”來支持候選人。②因此，政黨內(nèi)生規(guī)范的實(shí)質(zhì)是政治系統(tǒng)自組織性的體現(xiàn)，其效力來源于組織內(nèi)部權(quán)威。

（二）政黨外源規(guī)制

現(xiàn)代國家會(huì)構(gòu)建一套由一系列實(shí)體規(guī)范構(gòu)成的法律規(guī)范體系，這些規(guī)范之間具有嚴(yán)格的效力位階關(guān)系。其中，下級規(guī)范必須追溯到上級規(guī)范，并最終導(dǎo)向一個(gè)最高的基本規(guī)范。③惟其如此，法律體系的合法律性（Legality） ④ 才能夠被保障，法律體系才能夠運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在以國家為主要主權(quán)表現(xiàn)形式的法治框架下，所有政治主體必須受法律約束，政黨也不例外。如此，在現(xiàn)代政治與法律體系中，那些能夠規(guī)制政黨的結(jié)構(gòu)性存在及其構(gòu)成的高階規(guī)范體系（例如憲法、政黨法、選舉法等），共同構(gòu)成了政黨外源規(guī)制。這種外源規(guī)制，是國家通過法律、行政手段等外部力量對政黨行為進(jìn)行的系統(tǒng)性約束。

從外源性視角來看，政黨不再具有實(shí)踐中的超然地位，而是被納入法律體系所規(guī)制的對象。在一元且統(tǒng)一的法秩序框架下，政黨作為法律擬制主體，理應(yīng)與公民、企業(yè)、社會(huì)組織等其他法律主體同等接受法律約束，這是任何一個(gè)現(xiàn)代法律體系都不能放棄的平等性原則。例如，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第五條明確規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。” ⑤ （20

由此可見，在理想狀態(tài)下，國家通過適度的外源性規(guī)制來確保政黨的公共責(zé)任履行，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)尊重其組織自主性和內(nèi)生規(guī)范的有效性，從而釋放政黨的治理效能。然而，基于西方傳統(tǒng)中對政黨規(guī)范性的消極理解，這一理想圖景在制度實(shí)踐中往往難以實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，西方政治與法律體系構(gòu)建出一整套旨在“馴化”政黨的制度安排，以其最基本的信條——政黨的內(nèi)部組織以及政黨的活動(dòng)不得與“民主”原則相違背——試圖保障政黨這一潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)在法律體系中的始終可控，即使其代價(jià)是政黨政治喪失活力乃至走向衰敗。目前，西方國家主要呈現(xiàn)出兩種政黨外源規(guī)制路徑：美國模式和德國模式。前者通過復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)和獨(dú)特的傳統(tǒng)使得政黨僅僅作為一種選舉機(jī)器而存在；后者則“將政黨公法組織化使政黨成為準(zhǔn)憲法機(jī)關(guān)”，從而“容許公權(quán)力直接介人政黨內(nèi)部事務(wù)”。⑥

（三）規(guī)制與規(guī)范的二元論及其超越

如此，似乎政黨規(guī)范與政黨規(guī)制之間是此消彼長的對立關(guān)系（見圖1）。作為調(diào)整政黨及其行為的規(guī)范，政黨規(guī)范和政黨規(guī)制相互具有排他性。當(dāng)外源規(guī)制占主導(dǎo)時(shí)，內(nèi)生規(guī)范的實(shí)際效力和規(guī)范范圍就顯得十分有限，如德國、西班牙模式；當(dāng)內(nèi)生規(guī)范占主導(dǎo)時(shí)，政黨就有更多的自主性空間，但外源規(guī)制的難度也就更大，國家往往需要通過司法手段來控制政黨，如美國、南非模式。應(yīng)該說，這種對立關(guān)系根源于現(xiàn)代西方政黨政治所面臨的一個(gè)悖論：政黨作為自組織的規(guī)范生成邏輯與國家作為法治主體的規(guī)制需求之間存在不可調(diào)和的潛在沖突。在當(dāng)前西方大多數(shù)國家“權(quán)力制衡”的政體設(shè)計(jì)下，這兩種邏輯的矛盾幾乎是不可調(diào)和的——過度依賴政黨自組織將削弱法治統(tǒng)一性，而強(qiáng)化國家規(guī)制將室息政黨活力。

圖1政黨規(guī)范與政黨規(guī)制的連續(xù)統(tǒng)

▲代表美國模式；■代表芬蘭模式；●代表德國模式資料來源：筆者自制

由此，西方政黨政治呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)性的“規(guī)制悖論”：法律越是試圖強(qiáng)化對政黨的規(guī)制，政黨反而越傾向于通過“法外空間”進(jìn)行策略性規(guī)避。例如，在2024年美國大選中，大量超級政治行動(dòng)委員會(huì)（Super PACs）通過繞開傳統(tǒng)選舉資金限制①，持續(xù)主導(dǎo)政治議程，成為法律規(guī)制難以觸及的影子力量。而在規(guī)制更為嚴(yán)厲的國家，政黨的組織自主性幾乎被完全壓縮。以埃及為例，2014年施行的《政黨法》通過對政黨設(shè)立條件的嚴(yán)格限定，事實(shí)上切斷了政黨進(jìn)人政治體系的可能性；在土耳其，《政黨法》要求政黨必須獲得全國選票 5% 以上方可進(jìn)人議會(huì)，這種高門檻機(jī)制迫使多數(shù)小黨不得不通過聯(lián)盟方式參與政治競爭。總體而言，唯有極少數(shù)具有特殊制度傳統(tǒng)的國家（如芬蘭），依托“義務(wù)性黨內(nèi)民主”與高額財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制②，方才在一定程度上緩解政黨內(nèi)生規(guī)范與外源規(guī)制之間的張力。

那么，這種“規(guī)制一規(guī)范”的二元對立是否注定構(gòu)成“政黨一法律”關(guān)系的理論終點(diǎn)？本文認(rèn)為，事實(shí)并非如此。政黨的自組織邏輯與國家規(guī)制秩序之間不僅存在張力，也存在可能的整合路徑。二者之間的辯證統(tǒng)一，在更高層次的制度設(shè)計(jì)中不僅具有理論上的可欲性，也在實(shí)踐中展現(xiàn)出可行性。這一可能性恰恰植根于中國“政黨一法律”關(guān)系的制度創(chuàng)新之中：中國共產(chǎn)黨通過構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系之間的有機(jī)銜接協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范協(xié)同與制度融合，形成了雙軌的中國特色社會(huì)主義法治體系。這種根植于中國政法生態(tài)的原創(chuàng)性探索，既是中國案例和中國經(jīng)驗(yàn)的理論抽象，更是比較法和政黨政治理論的一種延展，乃至政治與法律的主體性重塑。

三、政黨規(guī)制的西方悖論：壓制與反噬

政黨作為一種最具結(jié)社意義的組織，是最能表征民主的政治組織。然而，在西方憲法和法律體系中，相較于其他組織，政黨受到的限制卻是最多的。當(dāng)法律試圖通過一系列防御性規(guī)制馴化政黨時(shí)，反而引發(fā)了系統(tǒng)性反噬——政黨要么淪為卡特爾，要么轉(zhuǎn)向法外空間逃避約束。

（一）西方政黨與政黨政治

西方政黨政治是現(xiàn)代政治的一種運(yùn)行方式。歷史地看，它產(chǎn)生于英國威斯敏斯特體制（Westmin-ster）的議會(huì)實(shí)踐。從發(fā)生學(xué)來講，政黨的原初形態(tài)一般被視作內(nèi)生于國家與社會(huì)之間的互動(dòng)、以黨間競爭為途徑獲取執(zhí)政地位的法人團(tuán)體（Corporation）。 ③ 柏克（E.Burke）的經(jīng)典定義是對政黨原初形態(tài)的精準(zhǔn)描述：“政黨是人們?yōu)橥ㄟ^共同努力以提高民族福利，并根據(jù)某種他們共同認(rèn)可的原則而結(jié)成的組織”。①這意味著，原初形態(tài)的政黨是內(nèi)生于體制的。而在柏克看來，政黨的目的是組成政黨政府（Party Govermment），以將博林布魯克（Bolingbroke）所謂的“公共美德”真正付諸政黨行動(dòng)。②

以政黨的原初形態(tài)為根基而不斷發(fā)展的政黨組織，最終在代議制政府和選舉制度的影響下走向了現(xiàn)代政黨，而現(xiàn)代西方政黨卻從未擺脫其原初形態(tài)的困擾。具體而言，正是現(xiàn)代西方政黨生成的偏私性使得規(guī)范性理論始終警惕政黨。一方面，柏克以來的政黨理論家們承認(rèn)，作為部分的政黨（Party as aPart）在質(zhì)上始終是屬于部分的；另一方面，贏得選舉的政黨又不得不作為一個(gè)整體統(tǒng)治（Rule as aWhole）整個(gè)政體。對此，維爾（A.Ware）曾一針見血地指出：政黨依靠占據(jù)政府中的職位尋求對政府的影響，并且通常不是代表社會(huì)的一個(gè)單一的利益，而是試圖代表大多數(shù)的利益。③隨后，以選票為核心的選舉制度簡化了政黨的存在形式、矮化了政黨的內(nèi)在價(jià)值追求，政黨理論開始用政治錄用、狹義政治參與和政治競爭來描述政黨。④例如，愛潑斯坦（L.Epstein）認(rèn)為，政黨是組織松散的，以政黨名稱，尋求選舉政府官員的組織。③如此，政黨及其概念在很大程度上被工具化，從古典時(shí)代麥迪遜等人眼中的“自由的工具”變成當(dāng)代社會(huì)科學(xué)家們眼中的“選舉的工具”，從而形成了當(dāng)下的西方政黨觀。具體來說，其表現(xiàn)為三個(gè)方面：內(nèi)生性、競爭性和宗派性。

內(nèi)生性是就西方政黨的生成方式而言。在西方政治的演進(jìn)中，政黨經(jīng)歷了一個(gè)由作為部分的派系到政黨的過程。在這個(gè)過程中，由政府或議會(huì)中的政治精英因政治分歧或者立場不同而形成的黨派，逐漸在政治“民主化”的過程中將自身與政權(quán)相結(jié)合，通過有正式組織體系和架構(gòu)的政黨來實(shí)現(xiàn)對政權(quán)的掌控和公共政策的制定。與此同時(shí)，政黨運(yùn)行的組織化和“民主化”還表現(xiàn)為一個(gè)雙向過程：一方面，受國家和社會(huì)力量的影響而被形塑，政黨分散在政治光譜上；另一方面，通過制度化的政黨體系，政黨自身又將復(fù)雜的政治光譜簡化為幾個(gè)主要政黨的競爭，從而限定了選民的選擇范圍。這樣一來，內(nèi)生性政黨就將“民主”機(jī)制化為一種“簡化性選擇”。③因此，在西方的政治環(huán)境中，作為組織的政黨和作為執(zhí)政主體或在野黨的政黨是內(nèi)生的，在這個(gè)意義上，政黨是社會(huì)傾向在某一方面上的聚合，政黨本身代表了一種利益的集約，甚至政黨就是社會(huì)團(tuán)體的政治性上升。

競爭性是就西方政黨的存在狀態(tài)而言。在很大程度上，西方政黨的存在就是為了選舉。由于政黨的內(nèi)生性，顯然不可能只存在一個(gè)政黨，但是，不同國家存在著不同社會(huì)狀態(tài)，因而政黨的數(shù)量和相互關(guān)系也當(dāng)然不會(huì)是一種模式。③為了配合不同工業(yè)社會(huì)的各階層或利益集團(tuán)在政治層面的競爭，政黨之間應(yīng)該是一種博弈狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，政治精英和社會(huì)精英之間不斷發(fā)生著分化和聚合。 ⑧

宗派性是就西方政黨的本質(zhì)而言。在薩托利（G．Sartori）看來，“政黨首先且最主要的是表達(dá)的手段：它們是工具，是代理機(jī)構(gòu)，通過表達(dá)人民的要求而代表它們。”③由于西方政黨在很大程度上是社會(huì)派系在政治體系上的映射，因而西方政黨從“左”到“右”的光譜本身就是這個(gè)社會(huì)政治光譜的寫照。正是由此，迪韋爾熱（M.Duverger）才認(rèn)為，未來政黨結(jié)構(gòu)形態(tài)會(huì)出現(xiàn)“自左向右地蔓延”@，而這是因?yàn)槠脵C(jī)制本身已經(jīng)在代議制形式確定的情況下決定了政黨體制。可見，在西方，政黨的存在就是一種代表性的表達(dá)，無論這種代表或者表達(dá)是來自社會(huì)，還是來自國家，政黨都在國家與社會(huì)之間承載著這種聯(lián)系。因而，對西方而言，“政黨既是民主的結(jié)果，又是民主的工具”。 ① （20

20世紀(jì)以來，尤其是第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著以內(nèi)格爾（E.Nagel）為代表的功能主義路徑以及行為主義范式的興起，政黨的理論建構(gòu)逐漸趨于中性化，其作為西方現(xiàn)代政治體系內(nèi)嵌機(jī)制的正當(dāng)性被重新審視。謝茨施奈德可謂是繼柏克之后，最早系統(tǒng)性地為政黨“正名”的學(xué)者。他明確指出，政黨不僅是現(xiàn)代民主的產(chǎn)物，更是其制度運(yùn)行的核心機(jī)制。 ② 在其理論基礎(chǔ)上，李普塞特（S.M.Lipset）、羅坎（S.Rokkan）、達(dá)爾（R.Dahl）、基希海默（O.Kirchheimer）、薩托利等人進(jìn)一步發(fā)展了多元主義視角下的政黨理論，普遍將政黨視為組織和表達(dá)政治意見、整合社會(huì)利益、協(xié)調(diào)國家與社會(huì)之間關(guān)系的制度性中介，是維系“自由民主”體制運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。 ③ （204號(hào)

在制度實(shí)踐層面，社會(huì)民主主義與大眾黨模式的廣泛傳播推動(dòng)了政黨正當(dāng)化的深入發(fā)展，政黨逐漸被納入國家治理結(jié)構(gòu)之中，成為制度性一環(huán)。西方國家法律體系普遍承認(rèn)政黨的合法地位，并將其對象化為公共政治中的基本組織形式。例如，德國《政黨法》（Parteiengesetz）對政黨的組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)運(yùn)行、黨內(nèi)民主等方面作出詳細(xì)規(guī)定，使政黨事實(shí)上演化為“準(zhǔn)國家機(jī)關(guān)”。然而，這種高度制度化的安排也引發(fā)了對政黨“卡特爾化”的批評——政黨日益依賴國家資源而喪失與選民之間的有機(jī)聯(lián)結(jié)，出現(xiàn)組織功能“國家化”的傾向。④盡管政黨制度在理論層面與制度層面獲得了積極回應(yīng)，但這并未根本解決其在代表性與治理能力上的結(jié)構(gòu)性困境，“政黨衰退論”自20世紀(jì)80年代以來廣為流行。③總的來看，盡管政治思想和制度設(shè)計(jì)對政黨的理解與定位發(fā)生了一定轉(zhuǎn)變，但“敵視—防御”的底層結(jié)構(gòu)仍以制度痕跡的形式深嵌于西方憲制體系之中，成為西方政黨與法治之間張力難解的重要原因。

（二）西方政黨規(guī)制：現(xiàn)實(shí)與結(jié)果

西方政黨外源規(guī)制由多種不同的要素構(gòu)成，既包括憲法條文和部分憲法性法律，也包括專門的政黨法律、選舉規(guī)范、政治資金規(guī)定、議會(huì)規(guī)范，以及與政黨活動(dòng)相關(guān)的其他政治活動(dòng)的相應(yīng)法律法規(guī)。毫無疑問，西方政黨作為國家政治體系中有明確法律地位的角色，必然要得到國家的承認(rèn)。這種承認(rèn)實(shí)際上是一種“授權(quán)”，基于這種授權(quán)，政黨獲得了其他社會(huì)團(tuán)體所不具備的對國家政治權(quán)力的觸及許可。至此，政黨與法律的關(guān)系都是正常的。然而，當(dāng)政黨被視作一種選舉的工具時(shí)，政黨法就會(huì)進(jìn)一步要求政黨符合選舉的“民主”要求。這種超出特別權(quán)力許可的進(jìn)一步規(guī)定，深刻影響了西方政黨政治的運(yùn)行。例如，西班牙憲法法院曾指出，如果政黨的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作是專制的，政黨就很難成為表達(dá)民眾意愿的渠道以及參與國家管理和控制的工具。民主游戲的特權(quán)行為者必須在其內(nèi)部生活中尊重一些最低限度的民主結(jié)構(gòu)和功能原則，以便民意能夠在這些政黨可以訪問的國家機(jī)構(gòu)中“體現(xiàn)和參與”。 ⑦ （204號(hào)

表2簡要對比了V-Dem數(shù)據(jù)庫中“政黨阻礙”（Barriers to Parties）表現(xiàn)較低國家的法定黨內(nèi)民主情況。③其中，關(guān)于部分國家的法定情況需要說明：第一，德國。德國聯(lián)邦憲法和政黨法規(guī)定，政黨可以自由成立，但其組織應(yīng)該符合“民主原則”；德國政黨推舉的候選人必須由黨員大會(huì)或類似組織無記名投票選出；德國政黨法詳細(xì)規(guī)定了會(huì)員權(quán)利、內(nèi)部秩序、行政機(jī)關(guān)選舉和內(nèi)部糾紛的仲裁四個(gè)方面。第二，西班牙。西班牙憲法法院規(guī)定，政黨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其行為必須符合“民主”。第三，葡萄牙。葡萄牙政黨必須遵守三個(gè)原則：公開透明、“民主”組織和全體成員參與；葡萄牙政黨的名稱和黨徽不能涉及法西斯主義元素。第四，芬蘭。芬蘭政黨有義務(wù)將符合“民主原則”的內(nèi)部決策和治理規(guī)定寫入其組織章程。第五，尼泊爾。尼泊爾對政黨注冊有明確規(guī)定。政黨如果要將選舉人的推選規(guī)定法典化，必須符合“民主原則”。第六，尼日利亞。尼日利亞對政黨的注冊和組建有明確的限制性規(guī)定。

表2部分國家黨內(nèi)民主規(guī)范的憲法和立法制度比較

資料來源：筆者自制

然而，西方的這場“黨內(nèi)民主化”運(yùn)動(dòng)，本意是提高對黨員公民憲法權(quán)利的法律保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上卻更多地限制了政黨的自治范圍，造成國家法對政黨自組織能力乃至權(quán)利的削弱和侵蝕。研究顯示，在歐洲，有33個(gè)國家都或多或少地通過憲法和政黨法來規(guī)制政黨①，而這場“黨內(nèi)民主化”運(yùn)動(dòng)帶來的國家監(jiān)管會(huì)顯著減少黨員數(shù)量②；并且，這場運(yùn)動(dòng)也沒有提升政黨經(jīng)費(fèi)的透明度，大多數(shù)歐洲國家對政黨的資金審計(jì)仍是失敗的。③在拉丁美洲，一旦采用政黨法的形式來規(guī)制政黨，過度的國家監(jiān)管造成了政黨與國家之間更緊密的關(guān)系，導(dǎo)致“國家俘獲”④，政黨迅速地卡特爾化，變成法律意義上的半國家機(jī)構(gòu)。③在美國，國會(huì)立法帶來了更高的政黨運(yùn)作成本，并事實(shí)上將某些民主價(jià)值觀的要素置于其他價(jià)值觀之上。⑥

總之，20世紀(jì)中葉開始的這場政覺規(guī)制運(yùn)動(dòng)并沒有成功。相反，以擴(kuò)大政治參與為目標(biāo)的美國，在經(jīng)歷法律對政黨資金的松綁與初選程序的強(qiáng)制后，出現(xiàn)了民粹綁架政黨、極端化加劇的情況；以防止寡頭化為核心目標(biāo)的德國，在經(jīng)歷《政黨法》的強(qiáng)制黨內(nèi)民主與財(cái)務(wù)透明規(guī)定后，抑制了政黨活力并促進(jìn)了極端政黨的發(fā)展；以減少政黨泡沫為目的的巴西，在經(jīng)歷跨州注冊門檻提高后，有效政黨數(shù)量激增，政黨泡沫化進(jìn)一步加劇。這些外部規(guī)制非但沒有解決本要解決的問題，反而帶來了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性困擾。例如，制度性排斥，即法律通過準(zhǔn)入壁壘將新興社會(huì)運(yùn)動(dòng)排斥在體制外，迫使其走向激進(jìn)。西班牙的“我們能”（Podemos）初期被拒絕注冊后，便轉(zhuǎn)向了政黨與運(yùn)動(dòng)合一的街頭政治。再如，合規(guī)性內(nèi)耗，即政黨為滿足法律程序消耗大量資源，擠壓政策創(chuàng)新能力。比如德國的綠黨，在其近年的競選預(yù)算中，合規(guī)成本占比高達(dá) 30% 。 ① 又如，策略性規(guī)避，即法律漏洞催生替代性組織，架空政黨實(shí)際功能。如美國的超級PACs、巴西的“選舉出租車”聯(lián)盟等。

可見，以政黨法為核心的外源規(guī)制邊緣化了西方政黨的內(nèi)生規(guī)范，大多數(shù)本應(yīng)屬于政黨自治范疇的事務(wù)被來自法律體系的高階規(guī)范直接規(guī)定，政黨內(nèi)部規(guī)范只能“戴著鏡銬跳舞”。在“民主”和“法律”的名義下，西方政黨作為組織的自然傾向難以成長。一方面，由于把政黨簡單視作“民主”的工具，特別是“選舉”的工具，政黨的治理功能被忽視②，執(zhí)政后的政黨不能很好地統(tǒng)合政府，更難以發(fā)揮“政治家才能”，西方政覺在否決型體制中愈加走向“前政黨形態(tài)”。另一方面，政黨治理的失敗反噬了西方政黨體制本身。亨廷頓認(rèn)為，“就政治發(fā)展而言，重要的不是政黨的數(shù)量而是政黨制度的力量和適應(yīng)性。”③而西方政黨政治的現(xiàn)實(shí)卻是政黨體制自身的不斷衰弱：大量的新黨、小黨層出不窮，懸浮議會(huì)（Hung Parliament）不斷出現(xiàn)，政黨對于政治系統(tǒng)的控制力急劇減弱、相對優(yōu)勢逐漸消失，政黨愈加表現(xiàn)為派系而非現(xiàn)代意義上的政黨 ④ ；近年來，包括瑞士、愛爾蘭、英國、加拿大、澳大利亞和美國在內(nèi)的西方國家已經(jīng)實(shí)施了多次全民公投和憲法法院裁定，涉及各種議題，包括憲法改革、同性婚姻合法化、歐盟成員資格、環(huán)境政策等。 ⑤ 在這些國家，全民公投、法治系統(tǒng)裁決已經(jīng)成為一種常見的政治工具，越來越多的政治決策不再需要政黨，西方政黨的影響力逐步下降。

綜上所述，西方政黨規(guī)制悖論的形成并非偶然，而是深植于其特定的歷史與制度結(jié)構(gòu)之中。從歷史路徑依賴的角度來看，政黨多源于派系與精英集團(tuán)的內(nèi)部組織，其早期發(fā)展深受權(quán)力斗爭與階級利益分化的影響，因而長期以來被視為政治博弈中的“工具性存在”，缺乏本體性的制度正當(dāng)化支撐。從政黨與國家的關(guān)系結(jié)構(gòu)看，西方憲政秩序雖通過憲法和政黨法等手段承認(rèn)政黨的存在，卻在制度上始終將政黨設(shè)定為可被規(guī)訓(xùn)的對象，而非政治體制的主導(dǎo)性建構(gòu)者，這種結(jié)構(gòu)性失衡使得政黨難以真正主導(dǎo)國家政治議程。更為嚴(yán)重的是，政黨的治理功能正不斷被削弱。在法治與程序主義話語主導(dǎo)下，政黨在制度安排中的“空心化”趨勢日益明顯，政治動(dòng)員與政策整合能力讓位于技術(shù)官僚治理與民粹主義邏輯，政黨逐漸失去其作為公共政治能動(dòng)主體的功能定位。這三重機(jī)制交織構(gòu)成了當(dāng)下西方政黨政治所面臨的深層困境，也構(gòu)成了對“政黨法外性”觀念根基的再度反思。

四、政黨規(guī)范的中國邏輯

政黨規(guī)制的西方悖論顯示，法律等外部規(guī)制無法替代政黨的自主性治理。當(dāng)外部規(guī)制試圖取代自組織邏輯時(shí)，其結(jié)果必然是民主的形式化與政黨的空心化。要破解這一困境，需重新審視政黨在現(xiàn)代政治中的本體性地位——它不僅是選舉機(jī)器或法律規(guī)制對象，更應(yīng)是一個(gè)完整的治理主體。中國特色社會(huì)主義法治體系與中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的互動(dòng)彰顯了政黨規(guī)范的中國邏輯，為超越既有的規(guī)制與規(guī)范模式提供了新進(jìn)路。中國實(shí)踐顯示，政黨規(guī)范不僅能實(shí)現(xiàn)有效的政黨內(nèi)部治理，還能同一定規(guī)模的政黨規(guī)制相結(jié)合，表現(xiàn)出效力外溢現(xiàn)象，進(jìn)而開展有效的國家治理，實(shí)現(xiàn)“自我約束”和“秩序供給”的統(tǒng)一。

（一）自我革新：先鋒隊(duì)政黨的內(nèi)生規(guī)范

“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國最廣大人民的根本利益。”①因而，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，作為特定黨組織制定的“體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”②，在形式上是一種政黨內(nèi)生規(guī)范，與國家法律規(guī)范、宗教規(guī)范、行業(yè)規(guī)范、社會(huì)組織規(guī)范等相對。③黨內(nèi)法規(guī)必然是黨“內(nèi)”法規(guī)，其首要任務(wù)便是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第一條所明確的“推進(jìn)依規(guī)治黨”。

具體而言，通過黨內(nèi)法規(guī)體系推進(jìn)依規(guī)治黨，既包括黨的各級各類組織依規(guī)產(chǎn)生、依規(guī)組成、依規(guī)獲得職權(quán)職責(zé)，又包括依規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求和方式方法，也包括依規(guī)開展黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障，還包括依規(guī)進(jìn)行黨的干部的選拔、教育、管理和監(jiān)督。截至2024年底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)共3933部，其中黨的組織法規(guī)181部，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)868部，黨的自身建設(shè)法規(guī)1393部，黨的監(jiān)督保障法規(guī)1490部。 ④ 可見，“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”已逐漸發(fā)展為一個(gè)全面且層次分明的規(guī)范體系，并依靠黨自身的紀(jì)律保證實(shí)施。

依靠這樣一個(gè)規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)完備的規(guī)范體系，中國共產(chǎn)黨不僅實(shí)現(xiàn)了有效的內(nèi)部治理，在9918.5萬名黨員和517.6萬個(gè)基層組織中穩(wěn)步推進(jìn)黨的建設(shè)活動(dòng)③；也成功依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)及部分黨的組織法規(guī)為黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國式現(xiàn)代化與國家治理提供黨的組織制度保障。例如，以《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》為主要內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，為新時(shí)代黨的自我革命與治國理政奠定了堅(jiān)實(shí)的黨的組織基礎(chǔ)。

（二）憲制意涵：政制締造者的規(guī)范表達(dá)

中國共產(chǎn)黨誕生于中國革命中，在建黨初期至大革命時(shí)期便形成初步的黨章黨法體系，并以此領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范黨的工會(huì)工作與青年工作。在局部執(zhí)政和土地革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨通過初步的黨內(nèi)規(guī)范體系在自身和同源組織中貫徹了黨的主張與行為，完成了中華蘇維埃共和國和邊區(qū)人民政府的創(chuàng)建，并最終在統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)上締造了中華人民共和國。因此，作為實(shí)際的政制締造者，中國共產(chǎn)黨為中華人民共和國的成立提供了政治共同體所必需的秩序要素。對于黨這一政治組織而言，國家不是其產(chǎn)生和賴以生存的環(huán)境要素，恰恰相反，黨自身才是國家產(chǎn)生乃至存續(xù)的組織要素——《憲法》第三條關(guān)于民主集中制的組織原則與《黨章》第十條關(guān)于黨的民主集中制的基本原則顯示，黨和國家在組織上具有同源性。

進(jìn)一步而言，中國共產(chǎn)黨是馬克思列寧主義指導(dǎo)下的無產(chǎn)階級政黨。就黨和國家的關(guān)系來看，國家對于馬克思主義指導(dǎo)下的列寧主義政黨而言具備一定的工具性。③在列寧的語境中，資產(chǎn)階級國家是如此，社會(huì)主義的國家也是如此。？因此，列寧主義政黨建國后，黨才會(huì)選擇以社會(huì)主義的法治體系來規(guī)范自身。在“黨和國家”的語境下，黨與國家都是制度化的，而且是自然且自愿地嵌入法律體系的，因而長期以來是共生的。①這說明，對于馬克思列寧主義指導(dǎo)下的無產(chǎn)階級政黨及其所締造的國家而言，政黨遵守國家法律法規(guī)并尊重其地位不僅僅是因?yàn)楹戏尚缘男问揭螅∏∈且驗(yàn)槎弑揪褪且粋€(gè)統(tǒng)一體。

可見，在發(fā)生學(xué)上，是中國共產(chǎn)黨締造了中華人民共和國以及以憲法為核心的國家法律體系。這意味著，對于黨這一政制締造者而言，為了保證政治體系內(nèi)權(quán)威的統(tǒng)一性，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”。②與此同時(shí)，“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。” ③ 《憲法》第一條明確規(guī)定，“社會(huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”④因此，憲法與法律本就是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，而黨內(nèi)法規(guī)則是黨的意志以黨內(nèi)規(guī)范形式的集中體現(xiàn)。在這個(gè)意義上，黨綱的表述與《憲法》第一條所確立的“最本質(zhì)的特征”形成了規(guī)范閉環(huán)。

如此，在當(dāng)下的黨政體制中，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律構(gòu)成了事實(shí)上的兩種高級規(guī)范體系。其中，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間存在著雙向互動(dòng)。首先，出于黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一原則，一方面，在合法律性的形式尺度下，規(guī)范體系之間不應(yīng)起沖突，因而黨內(nèi)法規(guī)不得與國家法律相抵觸；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范覺的領(lǐng)導(dǎo)行為，而黨的主張與黨的政策則要通過黨的領(lǐng)導(dǎo)上升為國家法律乃至憲法。其次，黨存在于國家結(jié)構(gòu)中——因?yàn)槠涫菆?zhí)政黨——這表現(xiàn)為黨對國家機(jī)關(guān)和政府組織的嵌入；同時(shí)，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也依憑自身組織體系存在于社會(huì)中，這表現(xiàn)為黨的地方和基層組織系統(tǒng)以及對社會(huì)組織、企業(yè)等第三領(lǐng)域主體的嵌入（見圖2）。最后，黨內(nèi)法規(guī)既直接地規(guī)范黨組織自身，又通過黨組和黨委實(shí)現(xiàn)對國家機(jī)關(guān)、政府組織和社會(huì)的間接規(guī)范，還通過實(shí)踐中的一些重大原則、機(jī)制和制度，實(shí)現(xiàn)“黨管干部”以及黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)。

圖2中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的存在結(jié)構(gòu)

資料來源：筆者自制

因此，中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)范體系不僅具備強(qiáng)烈的制度約束力與組織引導(dǎo)力，更在一定程度上發(fā)揮著憲法性功能，甚至可以被視為具有不成文憲法性質(zhì)的規(guī)范結(jié)構(gòu)。③正如蘇力所指出的，“中國共產(chǎn)黨為此而展開的諸多努力注定會(huì)塑造和影響新中國的憲制”。③在形式上，諸如《中國共產(chǎn)黨章程》《關(guān)于黨內(nèi)生活的若干準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)以及《關(guān)于若干歷史問題的決議》《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》等黨的重要主張類文件，在特定歷史時(shí)期發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性的憲制功能；而諸如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等在內(nèi)的、部分由《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所認(rèn)定的形式上的黨內(nèi)法規(guī)，則發(fā)揮著黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇內(nèi)的傳統(tǒng)部門法功能，在規(guī)范黨內(nèi)政治生活與黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)方面形成了高度制度化的體系安排。可見，在中國情境下，外源性規(guī)制并不體現(xiàn)為國家對政黨進(jìn)行約束的外在機(jī)制，相反，它已轉(zhuǎn)化為政黨主導(dǎo)下的秩序建構(gòu)成果，是中國共產(chǎn)黨作為中華人民共和國締造者所主導(dǎo)的規(guī)范體系的制度表達(dá)。在這個(gè)意義上，《黨章》總綱是黨的組織意志的一種自我表達(dá)和集中體現(xiàn)，《憲法》第一條所確立的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則也是如此，它們共同構(gòu)成了當(dāng)代中國政治憲制結(jié)構(gòu)的雙重基礎(chǔ)。

（三）銜接協(xié)調(diào)：政法傳統(tǒng)下的治理方式

正是由于中國共產(chǎn)黨的內(nèi)生規(guī)范具有相當(dāng)程度的憲制意蘊(yùn)，這種規(guī)范才能夠?qū)崿F(xiàn)一種溢出性的秩序供給，從而使得黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策以及黨的主張成為中國政法傳統(tǒng)下的治理手段。①在這種治理手段的視域下，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著超越政黨內(nèi)部規(guī)范的“溢出效力”②，事實(shí)上以“聯(lián)合發(fā)文”的形式調(diào)整著非內(nèi)部事務(wù)，并現(xiàn)實(shí)地作為中國政策過程的一個(gè)重要組成部分。 ③ 應(yīng)該說，黨內(nèi)法規(guī)及黨規(guī)現(xiàn)象正當(dāng)?shù)鼐哂姓{(diào)節(jié)黨外關(guān)系的外部性。這種正當(dāng)性既出自黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立中華人民共和國的歷史現(xiàn)實(shí)，也來自黨章與憲法多元一體的政法結(jié)構(gòu)，更源自國家治理過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)行為。基于黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)地位和實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)行為，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)明確了黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等的關(guān)系。諸如《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》《信訪工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，系統(tǒng)性地調(diào)整了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，構(gòu)建起政黨引領(lǐng)的復(fù)合型治理秩序。

可見，黨內(nèi)法規(guī)不僅是黨的自我約束機(jī)制，更成為推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的重要制度載體。這些內(nèi)生規(guī)范通過細(xì)化黨內(nèi)治理規(guī)范、明確各級組織職責(zé)和行為邊界，有效構(gòu)建起與國家法律體系相互銜接的治理網(wǎng)絡(luò)。在這一過程中，黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)了黨與政府、人大、司法機(jī)關(guān)乃至社會(huì)等多元主體之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，確保各項(xiàng)決策能夠在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下順暢傳導(dǎo)和落實(shí)。④因此，黨內(nèi)法規(guī)的“效力溢出”絕非偶然現(xiàn)象，而是一種“政法協(xié)調(diào)”治理邏輯的革新。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐顯示，政黨作為一個(gè)能動(dòng)主體，有能力跳出“規(guī)制—自治”的二元窠臼，政黨完全可能成為現(xiàn)代治理體系中的創(chuàng)造性力量。

表3政黨規(guī)范的中西路徑對比

資料來源：筆者自制

表3對比了政黨規(guī)范的西方路徑和中國路徑。與西方相比，中國共產(chǎn)黨所建構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)體系，不僅解決了政黨自我治理的規(guī)范來源問題，更通過“黨規(guī)一國法”之間的制度嵌合，實(shí)現(xiàn)了政黨主導(dǎo)下的規(guī)制與規(guī)范融合，從而有效跳脫了西方政治體制所面臨的“外源壓制—內(nèi)生枯竭”的制度陷阱。黨的組織性和規(guī)范性不再依賴國家法的授權(quán)或監(jiān)督，而是通過黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)立性與正當(dāng)性，成為國家法治體系的重要補(bǔ)充乃至基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)。這種由政黨主導(dǎo)的制度構(gòu)建模式，形成了與西方完全不同的“政黨一法律”關(guān)系邏輯。從理論上看，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的成功實(shí)踐提供了一個(gè)有力命題：黨內(nèi)法規(guī)可以構(gòu)成“政黨主導(dǎo)下的規(guī)制一規(guī)范融合體”，它突破了傳統(tǒng)意義上“規(guī)制”與“規(guī)范”之間的二元分離，創(chuàng)造了一種嵌入式制度融合機(jī)制。這一制度安排不僅提高了政黨的組織能動(dòng)性，也賦予其在國家治理結(jié)構(gòu)中的制度整合能力，進(jìn)而為比較法與政黨理論提供了新的分析范式。

五、結(jié)語

葛蘭西（A.Gramsci）曾言，“如果在現(xiàn)代寫一部新的《君主論》，那么它的主要人物不會(huì)是英雄的個(gè)人，而是某一個(gè)政黨。”①黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)與中國共產(chǎn)黨治理的制度化和規(guī)范化意味著一種“政法協(xié)調(diào)”的政黨規(guī)范模式的生成。在此路徑下，中國共產(chǎn)黨對自身及其領(lǐng)導(dǎo)對象的規(guī)范、特殊規(guī)范和間接規(guī)范均發(fā)揮著主導(dǎo)作用，它擺脫了西方傳統(tǒng)政黨觀中對政黨的敵視、不信任和抗拒，在公共精神、進(jìn)步性和先鋒隊(duì)主義特質(zhì)的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨的制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)了二元憲制淵源下黨和國家規(guī)范體系的銜接、協(xié)調(diào)乃至融合。進(jìn)一步來看，黨內(nèi)法規(guī)體系的實(shí)踐不僅體現(xiàn)出一種全新的“政黨—國家”關(guān)系模式，更標(biāo)志著列寧主義“先鋒隊(duì)政黨”理論在當(dāng)代情境下的活化與轉(zhuǎn)化，其意義已超越組織治理范疇，轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)代道德政治傳統(tǒng)的制度重申與價(jià)值重構(gòu)。在規(guī)范性維度上，政黨不是實(shí)現(xiàn)民主或者其他價(jià)值的工具，政黨本身即承載政治共同體組織與整合的根本性功能，其制度性存在具有不可替代的政治規(guī)范地位。

與此同時(shí)，法治現(xiàn)代化不必以消解政黨自主性為代價(jià)，而法治的模式，也不盡然只有西方法律文化背景下所成長的那些要素。在世界范圍內(nèi)，法律背后的意識(shí)形態(tài)之爭從未止息。世界各國的法律實(shí)踐，特別是非西方國家在法律上的長足進(jìn)步已經(jīng)賦予了法律多元性以嶄新含義。無論一國的法治（制）表現(xiàn)為什么形式，也無論世界各國的法治實(shí)踐被冠以何種標(biāo)簽②，包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家與“南方”國家對自身權(quán)利的主張都擱置了“自由民主制”的話語霸權(quán)③，不再存在“最優(yōu)的法律設(shè)計(jì)”，也不存在“最完美的法律價(jià)值體系”。對于法律價(jià)值的追求與賦予，將由各國的法律實(shí)踐本身來完成。因而，在價(jià)值規(guī)范上，中國的法律面向首先是非自由主義的，它關(guān)注的是法律的本來面目（As Itis）以及由此衍生出的價(jià)值，它本身就是與西方語境下的宗教、歷史和文化傳統(tǒng)脫節(jié)的，它既不是西方法律的中國化，也非神法的世俗化，而是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下中國特色社會(huì)主義實(shí)踐的規(guī)范化表達(dá)。

在建構(gòu)自主知識(shí)體系的當(dāng)下，研究者需要將視角與作為行動(dòng)者的政黨相統(tǒng)一，甚至超越行動(dòng)中受到種種結(jié)構(gòu)性約束的政黨本身，但這可能會(huì)對傳統(tǒng)法理學(xué)和憲法學(xué)的某些“既定共識(shí)”帶來一定挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這種挑戰(zhàn)，應(yīng)該在厘清差異和共性的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，關(guān)切世界政黨政治的發(fā)展和變革，深化“政法協(xié)調(diào)”的理論求索。

（責(zé)任編輯：陳果）